15
деятельности. Их нельзя оценивать по количеству проектов, информационных
материалов, телефонных звонков, принятых посетителей, рассмотренных жалоб
и т. д. Это должны быть успехи в реализации социально-политической,
экономической, организационно-правовой политики государства, полномочий
ведомства. Однако, как успехи в этом деле, так и недостатки имеют двух
субъектов - политическую элиту и государственную службу. Причем элита
имеет приоритет
9
.
Для того чтобы выделить результаты деятельности государственных
служащих, используют ряд косвенных методов: оценка экспертами деловых,
профессиональных, нравственных и личностных качеств; опросы населения;
отзывы клиентов; сравнение итогов работы служащего с правами и
обязанностями, содержащимися в должностном регламенте, и т. д.
Следует также учитывать, что в федеральном законодательстве
государственная служба ограничивается обеспечением полномочий
государственных органов. В науке управления, в административном,
государственном и некоторых других отраслях права полномочие
рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, его право и
обязанность действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным
законом или иным правовым актом. При этом компетенция (от лат.
competencio- добиваюсь, соответствую, подхожу) представляет собой
совокупность юридически установленных прав и обязанностей конкретного
государственного органа, определяющих его правовой статус в системе
государственных органов.
Что касается государственного органа (от греч. orjanon -орудие,
инструмент), то он представляет собой государственную структуру,
обладающую организационным единством, собственной компетенцией и
специальным назначением (законодательные, исполнительные, судебные
9
Гусев А.В. Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и
частноправовых начал // Российский юридический журнал. 2012. № 6. С. 28.
16
органы и т. д.). В конституционном праве под государственным органом
понимают коллектив граждан или отдельного гражданина (например,
Президент РФ), наделенных государственно-властными полномочиями,
уполномоченных государством на осуществление его задач и функций и
действующих в установленном государством порядке. Иными словами, это
организованная часть государственного механизма, наделенная необходимыми
средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на
конкретном участке государственного регулирования социальных процессов.
В ходе дальнейшего развития государственной службы целесообразно
уточнить формулировки, касающиеся определения государственной службы,
ограничения ее ведомственностью и «обеспечивающим» характером.
Что касается процесса деятельности, то он означает напряжение
физических сил и умственных способностей, применение разнообразных
методов, механизмов и технологий управления
10
.
Таким образом, деятельность государственных служащих имеет цель,
средства, результаты и сам процесс деятельности. Поскольку цели
государственной службы нормативно не указаны, их следует определять,
исходя из рассмотрения государственной службы как системы социальных
институтов и «сферного» подхода, когда деятельность делится на различные
сферы.
Важнейшей составной частью процесса организации и
функционирования государственной службы является ее прохождение. Оно во
многом предопределяет становление государственной службы как
профессиональной деятельности, системы социальных институтов.
10
Баранник Т.В. Принципы государственной гражданской службы Российской Федерации //
Юридический мир, 2014, № 2. С. 76.
17
1.2 Нормативно - правовые основы кадровой работы и
государственной службы
Государственная служба как самостоятельный институт является
предметом рассмотрения различных дисциплин. Так, наукой конституционного
права государственная служба рассматривается в первую очередь с точки
зрения формы осуществления публичной власти
11
.
Приведенное в Федеральном законе «О государственной гражданской
службе» от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 01.05.2019) определение
государственной гражданской службы Российской Федерации» позволяет
выявить следующие отличительные особенности данного вида государственной
службы
12
:
1) служба осуществляется на профессиональной основе, т.е. для
государственного гражданского служащего эта деятельность является
основной, за исполнение обязанностей которой ему полагается денежное
содержание, размер и порядок оплаты которого определяется
законодательством;
2) государственным гражданским служащим может быть только
гражданин Российской Федерации;
3) осуществление государственной гражданской службы заключается в
обеспечении полномочий федеральных государственных органов,
государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих
государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих
государственные должности субъектов Российской Федерации.
11
Гусев А.В. Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и
частноправовых начал // Российский юридический журнал. 2012. № 6. С. 28.
12
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от
27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 01.05.2019) // Собрание законодательства Российской
Федерации, 02.08.2004, N 31, ст. 3215.
18
Отличие государственной гражданской службы от военной и
правоохранительной службы в силу специфики возложенных целей и задач
заключается в следующем
13
:
1) структура государственной гражданской службы Российской
Федерации является двухуровневой: на федеральном уровне и в субъектах
Российской Федерации, в то время как гражданин, исполняющий военную или
правоохранительную службу, может являться исключительно федеральным
служащим;
2) порядок несения военной и правоохранительной службы регулируется
только федеральным законодательством, а исполнение государственной
гражданской службы – федеральным законодательством и законодательством
субъектов РФ;
3) государственный служащий на должности государственной
гражданской службы и правоохранительной службы осуществляет свою
деятельность полностью на профессиональной основе, а на военной службе –
частично;
4) граждане проходят военную службу в отличие от гражданской
государственной службы не только в государственных органах, но и в
специализированных государственных военных организациях;
5) государственная гражданская служба и правоохранительная служба
Российской Федерации основывается на принципах добровольного замещения
должностей, а гражданин для исполнения обязанностей военной службы может
привлекаться не только по изъявлению своего желания, но и по призыву, т.е.
закрепленной в ст. 59 Конституции обязанности по защите Отечества,
являющимся долгом и обязанностью каждого гражданина Российской
Федерации;
6) государственная гражданская служба финансируется как из
13
Баранник Т.В. Принципы государственной гражданской службы Российской Федерации //
Юридический мир, 2014, № 2. С. 77.
19
федерального, так и из регионального бюджетов, а все расходы, связанные с
несением военной и правоохранительной службы, возложены на федеральный
бюджет;
7) государственным гражданским служащим может быть только
гражданин Российской Федерации, а гражданином, проходящим военную
службу, - граждане, не имеющие иностранного гражданства или подданства,
так и граждане, имеющие гражданство (подданство) иностранного государства,
и иностранные граждане.
Данный перечень отличительных особенностей между военной службой
и государственной гражданской службой не является исчерпывающим и его
можно продолжать и далее по различным основаниям: по порядку и
основаниям привлечения к ответственности, условиям и порядке выплаты
материального обеспечения, пенсионного обеспечения и т.д.
В литературе можно также встретить высказывания о тесной взаимосвязи
государственной гражданской службы с муниципальной службой. В частности,
А.Ю. Кирьянов отмечает, что «государственная служба и муниципальная
служба базируются в части правового регулирования на общих принципах и
основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление,
единства ограничений и обязательств при прохождении службы и т.д.»
14
.
Согласимся с мнением А.В. Гусева, что при исследовании социально-
трудовых аспектов государственной службы правомерно исходить из иного их
соотношения: рассматривать государственную службу в виде
профессиональной трудовой деятельности, осуществляемой в составе
общественной организации труда
15
.
С точки зрения данной классификации профессиональную деятельность
государственных гражданских служащих, безусловно, нужно относить к классу
14
Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской
службы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 4. С. 5
15
Гусев А.В. Государственная гражданская служба в системе общественной организации
труда // Российский юридический журнал. 2012. № 5. С. 183
20
несамостоятельного, наемного труда.
Коренное отличие государственной гражданской службы от деятельности
лиц, замещающих государственные должности, состоит в несамостоятельном,
производном содержании государственно-служебной деятельности.
Посредством гражданской службы лишь обеспечивается исполнение
полномочий государственных органов и лиц, занимающих государственные
должности. Поэтому по сравнению с деятельностью этих лиц государственная
служба имеет обеспечительный и потому подчиненный характер.
Федеративный порядок устройства нашего государства предопределил
формирование государственной гражданской службы двух уровней: на
федеральном и региональном (в каждом из 83 субъектов Федерации). В
частности, ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации» подразделяет
государственную гражданскую службу на федеральную государственную
гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ
16
.
Согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная
гражданская служба в соответствии находится в ведении Российской
Федерации. В тоже время, как следует из положения ч. 4 ст. 2 Федерального
закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы
Российской Федерации» регулирование государственной гражданской службы
субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов, а ее организация - в ведении субъектов Российской Федерации. При
этом, основное предназначение государственной гражданской службы субъекта
РФ, по мнению О.В. Поповой, состоит в «обеспечении деятельности субъектов
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные
16
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы
Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22.
Ст. 2063.
21
должности субъектов Российской Федерации»
17
.
Существуют различные виды классификации принципов государственной
гражданской службы. Так, Ю.Н. Старилов выделяет отраслевые,
характеризующие весь институт государственной службы, и конкретно-
институциональные, применяемые к определенным правоотношениям в рамках
прохождения гражданской службы. Кроме того, им проводится разделение
принципов на конституционные и организационные. Первая группа
обусловлена положениями Конституции Российской Федерации и
конкретизируется в законодательстве, а вторая группа - отражает механизм
построения и функционирования государственной службы, государственного
аппарата, обеспечение эффективной административной деятельности в
государственных органах
18
.
Д.Н. Бахрах среди принципов государственной службы выделяет
принципы законности, демократизма, профессионализма, социально-правовой
защиты служащих
19
.
Иной точки зрения придерживаются Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский,
которые указывают на необходимость рассмотрения двух групп принципов:
принципы государственной службы и принципы служебного права. При этом,
принципы первой группы обладают более широким характером по сравнению с
принципами служебного права
20
.
Если мы рассмотрим положения Закона Красноярского края от 20.12.2005
г. № 17-4314 «Об особенностях организации и правового регулирования
17
Попова О.В. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации -
самостоятельный государственно-правовой институт // Государственная власть и местное
самоуправление. 2012. № 2. С. 21
18
Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики.
- М., 2017. С.95.
19
Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание,
принципы // Государство и право. 2012. № 12. С. 15 .
20
Габричидзе Б.Н, Чернявский А.Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.:
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2013. С. 107.
22
государственной гражданской службы Красноярского края»
21
, то он вообще не
содержит принципов функционирования государственной гражданской службы
Красноярского края. Таким образом, можно предположить, что региональный
законодатель подразумевает распространение принципов, закрепленных
федеральным законодательством, в правовом регулировании государственной
гражданской службы Красноярского края. Между тем, их отсутствие в Законе
Красноярского края от 20.12.2005 г. № 17-4314 является пробелом
регионального законодательства. В связи с изложенным, считаем необходимым
закрепить принципы государственной гражданской службы Красноярского края
в региональном законе, притом расширив его по сравнению с перечнем
принципов, закрепленных Федеральным законом «О государственной
гражданской службы», что допустимо согласно действующему
законодательству.
Нормативно-правовое регулирования вопросов кадровой работы полиции
имеет значение в функционировании института правоохранительных органов.
Анализ обеспеченности нормативно-правовыми источниками всех аспектов
отбора кандидатов на должности полиции показал явное отставание
нормативно-правового обеспечения службы от активно формирующегося
законодательства о государственной гражданской службе, что не может не
отражаться негативно на результатах оперативно-служебной деятельности и в
целом на престиже правоохранительных органов
22
.
На сегодняшний день в распоряжении органов внутренних дел имеется
специальный федеральный закон, который регламентирует большинство
ключевых моментов поступления, прохождения и прекращения сотрудниками
21
Закон Красноярского края от 20.12.2005 г. № 17-4314 «Об особенностях организации и
правового регулирования государственной гражданской службы Красноярского края»
(подписан Губернатором Красноярского края 30.12.2005) // СПС «КонсультантПлюс».
22
Сауляк О.П. Кадровая политика как фактор обеспечения эффективности государственного
управления и совершенствования правопорядка // Государственная власть и местное
самоуправление. 2015. № 10. С. 10 .
23
службы в органах внутренних дел
23
. Не смотря на наличие отдельных
нормативно-правовых актов, вопрос о месте службы в органах внутренних дел
в общей системе государственной службы остается не до конца решенным.
Рассмотрим данный аспект более полно. Ч.1 ст.2 Федерального закона от
27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы»
24
определено, что в систему государственной службы входят гражданская,
военная и правоохранительная службы.
При этом несмотря на отнесение ФЗ от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от
23.05.2016) «О системе государственной службы РФ»правоохранительной
службы вообще, а следовательно, и службы в органах внутренних дел к виду
государственной службы, окончательным решением данного вопроса можно
считать момент когда будет издан Указ Президента Российской Федерации,
который однозначно определил бы место службы в органах внутренних дел в
общей системе государственной службы.
При этом стоит отметить, что нормативно-правовое регулирование
института службы в органах внутренних дел не стоит на месте и постепенно
развивается. Так, п. 1 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ
(ред. от 02.08.2019) «О службе в органах внутренних дел Российской
Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» дает следующее определение: «служба в органах
внутренних дел – федеральная государственная служба, представляющая собой
профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации
на должностях в органах внутренних дел Российской Федерации, а также на
должностях, не являющихся должностями в органах внутренних дел, в случаях
23
Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2011 г. , №
49 , ст. 7020 (Часть I).
24
Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе
государственной службы Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации.
2003. № 22. Ст. 2063.
24
и на условиях, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом,
другими федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами
Президента Российской Федерации»
25
.
Следовательно, опираясь на то, что служба в органах внутренних дел, как
и правоохранительная несет перед собой цель в исполнении законов,
обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина, можно определить
ее в качестве одного из видов правоохранительной государственной службы.
1.3. Особенности кадровой работы в полиции
Перейдем от определения места службы в органах внутренних дел в
системе государственной службы к вопросу о требованиях к
квалификационному отбору сотрудников данного института государственной
службы. Для этого следует рассмотреть некоторые проблемы практического
характера в области кадрового обеспечения.
Приказом МВД России от 18.07.2016 № 595 (ред. от 29.07.2018) «О
некоторых вопросах поступления граждан Российской Федерации на службу в
органы внутренних дел Российской Федерации» определена инструкция,
регулирующая порядок отбора граждан на службу в органы внутренних дел. В
соответствии с данным нормативно-правовым актом основная цель отбора
граждан Российской Федерации на службу в органы внутренних дел
заключается в приеме на службу граждан, которые способны к выполнению
служебных обязанностей сотрудника добросовестно и на высоком
профессиональном уровне.
Особого внимания заслуживают квалификационные требования к
кандидатам на службу в ОВД, предусмотренные ст. 9 ФЗ № 342, которые носят
25
Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О службе в органах
внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2018)// Собрание
законодательства Российской Федерации от 2011 г. , № 49 , ст. 7020 (Часть I).