11
Конкурсный порядок замещения должностей государственной
гражданской службы РФ является «демократической гарантией реализации
гражданами своего права на равный доступ к государственной службе»
1
.
Данное право закреплено ч. 4 ст. 32 Конституции РФ и означает, что граждане
РФ имеют равные исходные возможности на занятие любой должности
государственной службы в соответствии со своими способностями
и профессиональной подготовкой, без какой бы то ни было дискриминации в
связи с расой, полом, национальностью, языком, социальным происхождением,
имущественным положением, местом жительства, отношением к религии,
убеждениями, принадлежностью к общественным объединениям.
Как отмечает Е.А. Литвинцева, «конкурс как кадровая технология
представляет собой способ решения задачи качественного кадрового
обеспечения вакансий в организации, социальный механизм соединения
профессиональных возможностей человека с условиями и средствами их
реализации»
2
.
По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о
назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы
и заключается служебный контракт с победителем конкурса. В ч. 2 ст. 22
Закона о государственной службе определены случаи, когда конкурс не
проводится:
- при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий
должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники
(советники)»;
- при назначении на должности гражданской службы категории
«руководители», назначение на которые и освобождение от которых
осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ;
- при заключении срочного служебного контракта;
1
Онищенко О.Н. Конкурсный подбор кадров на государственную гражданскую службу Российской Федерации
// Среднерусский вестник общественных наук. 2016. № 2. С. 239.
2
Литвинцева Е.А. Проблемы реализации конкурсных процедур в системе государственной гражданской
службы // Социология власти. 2015. № 5. С. 140.
12
- при назначении гражданского служащего на иную должность
гражданской службы в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 28, ч. 1 ст. 31 и ч. 9
ст. 60.1 Закон о государственной службе;
- при назначении на должность гражданской службы гражданского
служащего, включенного в кадровый резерв на гражданской службе.
Конкурс также может не проводиться при назначении на отдельные
должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по
которым связано с использованием сведений, составляющих государственную
тайну, по перечню должностей, утверждаемому нормативным актом
государственного органа. К примеру, Приказ МВД России от 08.12.2014 №
1085
1
, Приказ ФСИН России от 08.05.2013 № 228
2
, Приказ ФСБ РФ от
12.11.2010 № 560
3
, Приказ ФССП РФ от 22.10.2010 № 551
4
, Приказ МИД РФ от
22.11.2010 № 20823
5
и др. По решению представителя нанимателя конкурс
может не проводиться при назначении на должности гражданской службы,
относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.
На основе акта государственного органа о назначении на должность
гражданской службе заключается служебный контракт. Служебный контракт в
настоящее время является понятием, которое довольно органично вписывается
в систему государственно-служебных отношений и имеет свои специфические
особенности и отличия от трудового договора. Ранее в сфере государственной
1
Приказ МВД России от 08.12.2014 № 1085 (ред. от 19.09.2016) «Об утверждении Перечня должностей
федеральной государственной гражданской службы в Министерстве внутренних дел Российской Федерации,
исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих
государственную тайну, при назначении на которые конкурс может не проводиться» // СПС Консультант Плюс.
Законодательство.
2
Приказ ФСИН России от 08.05.2013 № 228 «Об утверждении перечня отдельных должностей федеральной
государственной гражданской службы в Федеральной службе исполнения наказаний, исполнение должностных
обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, при
назначении на которые конкурс может не проводиться» // СПС Консультант Плюс. Законодательство.
3
Приказ ФСБ РФ от 12.11.2010 № 560 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной
гражданской службы в органах федеральной службы безопасности, исполнение должностных обязанностей по
которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, при назначении на
которые конкурс может не проводиться» // СПС Консультант Плюс. Законодательство.
4
Приказ ФССП РФ от 22.10.2010 № 551 «О внеконкурсном замещении должностей федеральной
государственной гражданской службы в Федеральной службе судебных приставов» // СПС Консультант Плюс.
Законодательство.
5
Приказ МИД РФ от 22.11.2010 № 20823 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной
гражданской службы в Министерстве иностранных дел Российской Федерации, исполнение должностных
обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, при
назначении на которые конкурс может не проводиться» // СПС Консультант Плюс. Законодательство.
13
службы такого понятия, как служебный контракт, не существовало и
государственно-служебные отношения по прохождению государственной
службы строились на основе трудового договора.
Основная причина отказа авторов Закона о государственной службе от
термина «трудовой договор» и введение понятия «служебный контракт»
состоит «в их желании отграничить эти понятия, подчеркнуть отличительные
особенности, начиная с названия, порядка заключения и заканчивая структурой
служебного контракта, которая наполнена новым содержанием»
1
. А.В. Гусев
отмечает, что «словосочетание «служебный контракт» более точно отражает
природу государственно-служебных отношений как отношений власти-
подчинения»
2
.
При сравнении особенностей заключения трудового договора и
служебного контракта можно отметить ряд отличий. Так, ч. 1 ст. 63 Трудового
кодекса РФ
3
допускает прием на работу лиц, достигших 14 лет, а ч. 1 ст. 21
Закона о государственной службе устанавливает право поступления на
гражданскую службу. Это право имеют исключительно граждане РФ,
достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и
соответствующие квалификационным требованиям, которые установлены
Законом о государственной службе.
В рамках трудового права трудовой договор является обязательным и
главным основанием возникновения трудовых правоотношений. При этом
приказ о приеме на работу издается работодателем на основе заключенного
трудового договора и только оформляет прием на работу. В соответствии со ст.
68 ТК РФ содержание приказа (распоряжения) работодателя должно
соответствовать условиям заключенного трудового договора. Таким
образом, «приказ (распоряжение) о приеме на работу в данном случае вообще
1
Баиева Н.А., Денисова А.С. Некоторые особенности правового регулирования служебного контракта
государственных гражданских служащих // Наука и современность. 2015. № 27. С. 213.
2
Гусев А.В. Служебный контракт на государственной гражданской службе // Южно-уральский юридический
вестник. 2016. № 6. С. 78.
3
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 03.10.2016) // СПС Консультант
Плюс. Законодательство.
14
не имеет значения юридического факта, влекущего возникновение трудового
отношения»
1
.
В отличие от общего порядка заключения трудового договора Закона о
государственной службе предусмотрел совсем иную последовательность
действий при приеме на гражданскую службу и назначении на должность:
проведение конкурса (внеконкурсное замещение должности допускается только
в исключительных случаях), издание акта о назначении на должность и только
после этого - заключение служебного контракта.
При заключении служебного контракта с гражданином, впервые
поступающим на гражданскую службу, в этом контракте и в акте
государственного органа о назначении на должность гражданской службы
предусматривается условие об испытании гражданского служащего
продолжительностью от одного месяца до одного года в целях проверки его
соответствия замещаемой должности гражданской службы, если не
предусмотрено иное. По окончании установленного срока испытания при
отсутствии у гражданского служащего соответствующего замещаемой
должности гражданской службы классного чина ему присваивается классный
чин в соответствии с законодательством. При неудовлетворительном
результате испытания представитель нанимателя имеет право до истечения
срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим,
предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с
указанием причин, послуживших основанием для признания этого
гражданского служащего не выдержавшим испытание.
Итак, государственная служба - это сложный, комплексно-правовой
институт, регулирующий общественные отношения в особой сфере
общественной жизни - сфере государственного управления, основываясь на
профессионализме служебной деятельности государственных служащих,
направленной на обеспечение реализации полномочий государственных
1
Осин А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта // Трудовое право. 2016. №
5. С. 13.
15
органов. Государственная служба - важнейший правовой государственный
институт, призванный обеспечивать государственное управление.
1.2 Сущность, задачи, принципы и виды кадровой политики в сфере
государственной службы
Государственная кадровая политика в отношении государственных
служащих направлена на формирование такого кадрового состава, который в
состоянии обеспечить эффективное выполнение задач государственного
управления. Цели и задачи государственной кадровой политики
сформулированы в Концепции реформирования системы государственной
службы Российской Федерации
1
. В соответствии с Концепцией были
разработаны и реализованы следующие федеральные программы:
«Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005
гг.)»
2
, продленная на 2006-2007 гг.
3
, и «Реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)»
4
. В каждой из
федеральных программ ставилась задача формирования
высококвалифицированного кадрового состава государственных служащих для
обеспечения эффективного государственного управления, развития
гражданского общества и инновационной экономики. Важным условием для
этого является приход на государственную службу мотивированных и
целеустремленных профессионалов из разных сфер общественной жизни.
Термин «кадровая политика» имеет широкое и узкое толкование. В
широком смысле это «система принципов и норм (которые должны быть
осознаны и определенным образом сформулированы), приводящих
1
Концепция реформирования системы государственной службы РФ (утв. Президентом РФ 15.08.2001) // СПС
Консультант Плюс. Законодательство.
2
Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 (ред. от 12.02.2005) «О федеральной программе «Реформирование
государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // СПС Консультант Плюс.
Законодательство.
3
Указ Президента РФ от 12.12.2005 № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы
«Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы» //
СПС Консультант Плюс. Законодательство.
4
Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (ред. от 10.08.2012) «О федеральной программе «Реформирование и
развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» // СПС Консультант
Плюс. Законодательство.
16
человеческий ресурс в соответствие со стратегией фирмы (отсюда следует, что
все мероприятия по работе с кадрами - отбор, составление штатного
расписания, аттестация, обучение, продвижение - заранее планируются и
согласовываются с общим пониманием целей и задач организации)»
1
. В узком
смысле – «набор конкретных правил, пожеланий и ограничений (зачастую
неосознанных) во взаимоотношениях людей и организации»
2
.
Под кадровой политикой на государственной службе понимается «общий
курс и последовательная деятельность государства по формированию
требований к государственным служащим, по их подбору, подготовке и
рационального использованию с учетом состояния и перспектив развития
государственного аппарата, прогноза о качественных и количественных
потребностях в кадрах государственных служащих»
3
.
Научные исследования и практический опыт показывают, что кадровая
политика в сфере государственной службы представляет собой «выражение
стратегии государства по формированию, профессиональному развитию и
обеспечению востребованности кадрового потенциала в системе
административной власти»
4
. В этом заключается сущность государственной
кадровой политики в сфере государственной службы.
Анализируя существующие в конкретных организациях кадровые
политики, можно выделить два основания для их группировки.
Первое основание может быть связано с уровнем осознанности тех
правил и норм, которые лежат в основе кадровых мероприятий. По данному
основанию можно выделить следующие типы кадровой политики: пассивная;
реактивная; превентивная; активная.
Для пассивной организации характерно отсутствие прогноза кадровых
потребностей, средств оценки труда и персонала, диагностики кадровой
1
Пошерстик Н.В. Кадры предприятия: Практическое пособие. М.: Проспект, 2015. С. 43.
2
Там же. С. 45.
3
Лукьяненко В.И. Управление персоналом государственной службы: содержание, функции, структура: лекция.
М.: Изд-во РАГС, 2015. С. 13.
4
Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации:
учебный курс. М.: Дело и Сервис, 2016. С. 26.
17
ситуации в целом. «Руководство в ситуации подобной кадровой политике
работает в режиме экстренного реагирования на возникающие конфликтные
ситуации, которые стремится погасить любыми средствами, зачастую без
попыток понять причины и возможные последствия»
42
.
В русле реактивной кадровой политики «руководство организации
осуществляет контроль за симптомами негативного состояния в работе с
персоналом, причинами и ситуацией развития кризиса: возникновение
конфликтных ситуаций, отсутствие достаточно квалифицированной рабочей
силы для решения стоящих задач, отсутствие мотивации к
высокопродуктивному труду»
43
. Руководство организации предпринимает меры
по локализации кризиса, ориентировано на понимание причин, которые
привели к возникновению кадровых проблем. Кадровые службы, как правило,
располагают средствами диагностики существующей ситуации и адекватной
экстренной помощи. Хотя в программах развития организации кадровые
проблемы выделяются и рассматриваются специально, основные трудности
возникают при среднесрочном прогнозировании.
Особое место занимает превентивная кадровая политика. В подлинном
смысле слова политика возникает лишь тогда, когда руководство имеет
обоснованные прогнозы развития ситуации. Однако организация,
характеризующаяся наличием превентивной кадровой политики, не имеет
средств для влияния на нее. Кадровая служба подобных предприятий
располагает не только средствами диагностики персонала, но и
прогнозирования кадровой ситуации на среднесрочный период. В программах
развития организации содержатся краткосрочный и среднесрочный прогнозы
потребности в кадрах, как качественный, так и количественный,
сформулированы задачи по развитию персонала. Основная проблема таких
организаций - разработка целевых кадровых программ.
42
Виханский О.С. Менеджмент. Человек, стратегия, организация, процесс. М.: Изд-во МГУ, 2015. С. 36.
43
Там же. С. 38.
18
Отдельно необходимо отметить активную кадровую политику. «Если
руководство имеет не только прогноз, но и средства воздействия на ситуацию, а
кадровая служба способна разработать антикризисные кадровые программы,
проводить постоянный мониторинг ситуации и корректировать исполнение
программ в соответствии с параметрами внешней и внутренней ситуацией, то
мы можем говорить о подлинно активной политике»
44
. Но механизмы,
которыми может пользоваться руководство в анализе ситуации, приводят к
тому, что основания для прогноза и программ могут быть как рациональными
(осознаваемыми), так и нерациональными (мало поддающимися
алгоритмизации и описанию). В соответствии с этим мы можем выделить два
подвида активной кадровой политики: рациональную и авантюристическую.
При рациональной кадровой политике «руководство организации имеет
как качественный диагноз, так и обоснованный прогноз развития ситуации и
располагает средствами для влияния на нее»
45
. Кадровая служба организации
располагает не только средствами диагностики персонала, но и
прогнозирования кадровой ситуации на среднесрочный и долгосрочный
периоды. В программах развития организации содержатся краткосрочный,
среднесрочный и долгосрочный прогнозы потребности в кадрах. Кроме этого,
составной частью плана является программа кадровой работы с вариантами ее
реализации.
При авантюристической кадровой политике руководство организации не
имеет качественного диагноза, обоснованного прогноза развития ситуации, но
стремится влиять на нее. Кадровая служба организации, как правило, «не
располагает средствами прогнозирования кадровой ситуации и диагностики
персонала, однако в программы развития организации включены планы
кадровой работы, зачастую ориентированные на достижение целей, важных для
развития организации, но не проанализированных с точки зрения изменения
44
Байков И.М. Кадровый потенциал органов власти: опыт социологического анализа. Хабаровск: Изд-во
ДВАГС, 2016. С. 22.
45
Абезин Д.А., Михнева С.В. Правовое регулирование деятельности и юридическое положение
государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации: региональный аспект. – Волгоград:
Изд-во ВАГС, 2016. С. 36.
19
ситуации»
46
. План работы с персоналом в таком случае строится на достаточно
эмоциональном, мало аргументированном, но, может быть, и верном
представлении о целях работы с персоналом.
Проблемы при реализации подобной кадровой политики могут
возникнуть в том случае, если усилится влияние факторов, которые ранее не
включались в рассмотрение, что приведет к резкому изменению ситуации,
например, при существенном изменении рынка, появлении нового товара,
который может вытеснить имеющийся сейчас у организации. С точки зрения
кадровой работы «необходимо будет провести переобучение персонала, однако
быстрая и эффективная переподготовка может быть успешно проведена,
например, на предприятии, обладающем скорее молодым персоналом, чем на
предприятии, имеющем очень квалифицированный, хорошо
специализированный персонал пожилого возраста»
47
.
Вторым основанием для дифференциации кадровых политик может быть
принципиальная ориентация на собственный персонал или на внешний
персонал, степень открытости по отношению к внешней среде при
формировании кадрового состава. По этому основанию традиционно выделяют
два типа кадровой политики - открытую и закрытую.
Сравнительная характеристика двух типов кадровой политики
представлена в таблице 1.
Таблица 1
Сравнительная характеристика двух типов кадровой политики
48
Кадровый
процесс
Тип кадровой политики
открытая
закрытая
Набор
персонала
Ситуация высокой
конкуренции на рынке
труда
Ситуация дефицита рабочей
силы, отсутствие притока новых
рабочих рук
46
Государственная служба: учебник / под ред. В.Г. Игнатова. М.: ИКЦ «МарТ», 2015. С. 65.
47
Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: учебник. М.: Экзамен, 2016. С. 52.
48
Составлено по: Наумов С. Государственная служба и кадровая политика // Власть. 2016. № 2. С. 64-65.
20
Адаптация
персонала
Возможность быстрого
включения в конкурентные
отношения, внедрение
новых для организации
подходов, предложенных
новичками
Эффективная адаптация за счет
института наставников
(“опекунов”), высокой
сплоченности коллектива,
включение в традиционные
подходы
Обучение и
развитие
персонала
Часто проводится во
внешних центрах,
способствует
заимствованию нового
Часто проводится во
внутрикорпоративных центрах,
способствует формированию
единого взгляда, общих
технологий, адаптировано к
работе организации
Продвижение
персонала
Затруднена возможность
роста, так как преобладает
тенденция набора
персонала
Предпочтение при назначении на
вышестоящие должности всегда
отдается сотрудникам компании,
проводится планирование
карьеры
Мотивация и
стимулирование
Предпочтение отдается
вопросам стимулирования
(внешней мотивации)
Предпочтение отдается вопросам
мотивации (удовлетворение
потребности в стабильности,
безопасности, социальном
принятии)
Внедрение
инноваций
Постоянное инновационное
воздействие со стороны
новых сотрудников,
основной механизм
инноваций — контракт,
определение
ответственности сотрудника
и организации
Необходимость специально
инициировать процесс
разработки инноваций, высокое
чувство причастности,
ответственности за изменения за
счет осознания общности судьбы
человека и организации
Открытая кадровая политика характеризуется тем, что организация
прозрачна для потенциальных сотрудников на любом уровне, можно прийти и
начать работать как с самой низовой должности, так и с должности на уровне
высшего руководства. Организация готова принять на работу любого
специалиста, если он обладает соответствующей квалификацией, без учета
опыта работы в этой или родственных ей организациях. Такого типа кадровая
политика может быть адекватна для новых организаций, ведущих агрессивную
политику завоевания рынка, ориентированных на быстрый рост и
стремительный выход на передовые позиции в своей отрасли.
Закрытая кадровая политика характеризуется тем, что «организация
ориентируется на включение нового персонала только с низшего должностного