12
водоснабжения и водоотведения. В этот комплекс также входят
ресурсоснабжающие и управляющие компании, которые доводят до конечного
потребителя коммунальную продукцию надлежащего качества
18
.
В силу сложности самой системы ЖКХ, отсутствия единой концепции
ее развития на федеральном, региональном и муниципальном уровнях для
научного обоснования и определения ее роли и назначения в современных
рыночных условиях следует рассмотреть и проанализировать различные
определения понятия жилищно-коммунальное хозяйство, предлагаемые
ведущими специалистами и практиками, а также утвержденные
законодательными и правовыми документами.
Жилищно-коммунальное хозяйство со стратегической точки зрения
является важной отраслью экономики Российской Федерации, в рамках которой
осуществляется обеспечение граждан ежедневно необходимыми услугами,
создающими условия комфортной и безопасной жизнедеятельности. От
стабильности и качества оказания жилищно-коммунальных услуг во многом
зависит и социальная стабильность общества.
Так, по мнению Л.Н. Чернышова, ЖКХ – это важнейшая система
жизнеобеспечения и безопасности населения, обеспечивающая жизнь и работу
населения, а также предприятий различных отраслей национальной экономики
необходимыми ресурсами
19
.
Ю.Ф. Симионов дает следующее определение: ЖКХ – это отрасль
сферы услуг и важнейшая часть территориальной инфраструктуры,
определяющая условия жизнедеятельности человека, прежде всего
комфортности жилища, его инженерное благоустройство, качество и
надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых
зависит здоровье, качество жизни и социальный климат в населенных
пунктах
20
.
18
Стрельников, В. О фонде содействия ЖКХ / В. Стрельников // ЭЖ-Юрист. – 2014. - № 18. – С. 2.
19
Чернышов, Л.Н. Экономика городского хозяйства. В 2 ч. / Л.Н. Чернышов. – Иркутск: Типография № 1, 1999.
– С. 33.
20
Симионов, Ю.Ф. Жилищно-коммунальное хозяйство: справочник / Ю.Ф, Симионов. – Ростов н/Д: Феникс,
2010. – С. 28.
13
По мнению Д.М. Жукова, ЖКХ – это сложная социально-экономическая
система, обеспечивающая жизнь и работу населения, а также предприятий
различных отраслей народного хозяйства необходимыми ресурсами воды, газа,
тепла и др.
21
.
А.И. Безлюдов определяет ЖКХ как сложный и едва ли не самый
многогранный объект управления, решающий сложный комплекс
производственных задач, обеспечивающий эффективное функционирование
национального хозяйства
22
.
В свою очередь М.А. Винокуров и А.А. Суходолов полагают, что ЖКХ –
это совокупность предприятий, служб и хозяйств, призванных обеспечивать
населению комфортное проживание путем предоставления жилищно-
коммунальных услуг, отвечающих современным стандартам качества
23
.
Приведенные выше понятия, по нашему мнению, не в полной мере
характеризуют сферу ЖКХ как единую систему объектов, целей, задач и
функций. Каждое из понятий раскрывает лишь пару взаимосвязанных
элементов. В этой связи, на наш взгляд, понятие, которое в полной мере
отражает сущностную основу, уделяющее должное внимание современным
рыночным организационно-экономическим аспектам, а также его взаимосвязи с
другими экономическими системами экономики, предложено О.Г. Тимчук и
Л.Г. Никитюк
24
. Так, по их мнению, жилищно-коммунальное хозяйство – это
многофункциональная, комплексная, динамически развивающаяся система
национальной экономики, обеспечивающая воспроизводство и содержание
жилого фонда, а также производство и доведение непосредственно до
потребителей коммунальных услуг, включающая различные субъекты сферы
услуг (коммунальных), монопольные отрасли промышленности и направленная
на обеспечение населения и предприятий необходимыми ресурсами,
21
Жуков, Д.М. Экономика и организация жилищно-коммунального хозяйства города: учебн. пособие для студ.
вузов. / Д.М. Жуков. – М.: ВЛАДОС-ПРЕСС, 2003. – С. 14.
22
Безлюдов, А.И. Жилищно-коммунальное хозяйство: проблемы управления / А.И. Безлюдов. – М.:
Стройиздат, 1990. – С. 18.
23
Винокуров, М.А. Экономика Иркутской области. В 5 т. Т. 5. / М.А. Винокуров, А.П. Суходолов. – Иркутск:
Изд-во БГУЭП, 2008. – 292 с.
24
Тимчук, О.Г. К вопросу о классификации жилищно-коммунального хозяйства РФ / О.Г. Тимчук, Л.Г.
Никитюк // Вестник Иркутского государственного технического университета. – 2015. - № 1. – С. 175.
14
регулируемая нормативно-правовой базой, механизм которой включает в себя
рыночные инструменты (подходы), основными из которых являются
инновационно-инвестиционные.
Теоретически отрасль ЖКХ, как часть социальной сферы экономики,
отражает два важных направления: с одной стороны, отрасль жилищного
хозяйства, обеспечивающая материальную сторону (объекты жилого фонда) и
отрасль коммунального хозяйства, обеспечивающая условия для проживания в
этих объектах. В реальной жизни эти два отраслевых направления
взаимосвязаны, но одновременно имеют свою специфику. Структуру ЖКХ
можно представить в виде схемы (рисунок 3).
Рисунок 3. Структура отраслей жилищно-коммунального
хозяйства
25
Отрасль жилищного хозяйства представляет область социальной сферы,
включающую строительство и реконструкцию жилья, сооружений и элементов
инженерной и социальной инфраструктуры, управление, содержание и ремонт
жилищного фонда.
25
Дерябина, Е.В. Отрасль жилищно-коммунального хозяйства как специфическая подсистема общественного
воспроизводства в экономике России / Е.В. Дерябина // Вестник Южно-Уральского государственного
университета. Серия: Экономика и менеджмент. – 2011. - № 8. – С. 11.
Отрасли жилищно-коммунального
хозяйства
Отрасли, связанные с
функционированием
жилого объекта
Отрасли,
обеспечивающие
развитие инфраструктуры
жилого района
Отрасли, связанные с
удовлетворением
потребностей населения
в области быта
эксплуатация
жилищного фонда;
водоснабжение,
водоотведение и
очистка сточных вод;
теплоснабжение;
электроснабжение;
газоснабжение
летняя и зимняя и
уборка улиц;
озеленение
населенных пунктов;
дорожное
строительство (ремонт
дорог, мостов,
набережных,
берегоукрепительные
работы);
вывоз отходов
гостиничные услуги;
банно-прачечное
хозяйство;
ритуальные услуги;
бюро технической
инвентаризации
15
Коммунальное хозяйство как отрасль социальной сферы обеспечивает
оснащение жилья различными коммуникациями (водо- и теплоснабжение,
канализация, подъездные пути и т. д.).
Ввиду того, что деятельность этих отраслей непосредственно
направлена на повышение удовлетворения насущных потребностей,
работоспособность, здоровье человека и отношение его к существующей в
стране системе управления, т. е. все основания рассматривать эти отрасли
непосредственно в комплексе. Если же разграничить деятельность ЖКХ по
направлениям, то жилищное хозяйство предоставляет населению жилую
площадь и гостиницы, а коммунальное хозяйство включает предприятия,
снабжающие население водой, теплом, газом, электричеством, а также
обеспечивающие чистоту и порядок.
К организациям ЖКХ отнесены организации по обслуживанию и
ремонту жилищного фонда, организации коммунального комплекса
(ресурсоснабжающие), многоотраслевые организации ЖКХ. Управляющие
организации, жилищные кооперативы (ЖК), жилищно-строительные
кооперативы (ЖСК) и товарищества собственников жилья (ТСЖ) также
включены в состав организаций ЖКХ
26
.
Исполнителем жилищно-коммунальных услуг может быть организация
любой формы собственности, организационно-правовой формы
(индивидуальный предприниматель), в обязанности которой в соответствии с
законодательством Российской Федерации, договором и (или)
распорядительным актом входит предоставление потребителям жилищно-
коммунальных услуг
27
.
Потребителями являются граждане, пользующиеся либо имеющие
намерение воспользоваться жилищно-коммунальными услугами для личных,
бытовых и иных нужд, не связанных с промышленным производством.
26
Приказ Росстата от 22.12.2014 № 719 «Об утверждении Указаний по заполнению формы федерального
статистического наблюдения № 22-ЖКХ (сводная) «Сведения о работе жилищно-коммунальных организаций в
условиях реформы» // Документ официально опубликован не был.
27
Зинатуллин, А.З. Состояние и перспективы развития сферы ЖКХ / А.З. Зинатуллин // Вестник УГАЭС.
Наука, образование, экономика. Серия: Экономика. - 2014. - №1 (7). - С. 10.
16
Специфика функционирования жилищно-коммунального хозяйства
заключается в его многоотраслевой и многопрофильной структуре, которая
нуждается в соответствующей организационно-правовой основе и в
соответствующей ей системе управления.
Состояние и проблемы жилищно-коммунального хозяйства в РФ
вызывают опасения среди ученых и экспертов: все чаще происходят аварии,
сбои в работе обслуживающих систем. Поэтому для поддержания данной
отрасли в рабочем состоянии в настоящее время требуется все больше средств:
отрасли необходима весьма серьезная инновационная «терапия». Несмотря на
то, что в последние несколько лет во многих регионах приняты программы
развития, предусматривающие вложение весьма значительных средств в ЖКХ,
в том числе через Фонд содействия реформированию ЖКХ, в стране несколько
десятилетий практически не осуществлялась замена оборудования, срок
службы которого давно истек. 19 февраля 2019 г. в своем первом интервью на
посту замминистра Минстроя РФ М.Б. Егоров, ответственный за ЖКХ,
рассказал РИА Новости, о состоянии систем ЖКХ. Так, по его словам, «страна
у нас большая, каждый субъект, каждый муниципалитет находится в разных
климатических и экономических условиях, где-то изношенность минимальная и
находится в нормативных параметрах, а где-то износ достигает 50-60
процентов, поэтому нельзя подходить ко всем муниципалитетам с одной
меркой»
28
. Следует отметить, что 26 апреля 2019 г. заместитель Председателя
Правительства В.Л. Мутко провёл совещание по вопросу о выделении
дополнительных средств из федерального бюджета на финансирование
модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, износ которых достиг
более 60%, в рамках федеральных проектов
29
.
Таким образом, можно сделать вывод, что жилищно-коммунальное
хозяйство представляет собой отрасль сферы услуг и важнейшую часть
28
Максим Егоров: Статистика по отрасли ЖКХ в России нуждается в актуализации // МИА «Россия сегодня»:
[сайт]. [2019]. URL: https://realty.ria.ru/20190219/1551038856.html (дата обращения 27.05.2019)
29
О решениях по итогам совещания у Виталия Мутко о модернизации объектов коммунальной инфраструктуры
с износом более 60% // Правительство Российской Федерации: [сайт]. [2019]. URL:
http://government.ru/orders/selection/401/36512/ (дата обращения 27.05.2019)
17
территориальной инфраструктуры, обеспечивающей условия
жизнедеятельности человека, объединяя в себе комплекс
ресурсообеспечивающих структурных единиц. В этой связи вопросы
устойчивого развития ЖКХ занимают особенное место в механизме
общественного развития и выдвигаются на передний план в комплексе
имеющихся проблем.
1.3. Особенности управления жилищно-коммунальным хозяйством
муниципальных образований
В управлении жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных
образований функционируют три основные модели хозяйствования:
отраслевая;
территориальная;
межмуниципальная многоотраслевая
30
.
Отраслевая модель управления используется на территориях городов и в
крупных поселениях. В этом случае услуги предоставляют организации по
оказанию коммунальных услуг, большая часть из которых частные. Это, как
правило, сеть узкоспециализированных предприятий, оказывающих услуги по
отраслевому признаку на территории одного или нескольких поселений
(водоснабжение, теплоснабжение, жилищные услуги, электроснабжение,
газоснабжение).
Территориальная модель управления используется, как правило, на
территории сельских советов. Она представляет собой сеть организаций,
которые оказывают весь комплекс жилищно-коммунальных услуг, каждая из
которых предоставляет услуги ЖКХ только в границах одного поселения.
Межмуниципальная модель управления действует в районах средней
величины и в некоторых поселениях и включает в себя сеть организаций,
оказывающих коммунальные услуги на территории поселений в рамках одного
30
Бобровская, Н.И. Современная модель системы муниципального управления ЖКХ в России / Н.И.
Бобровская // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. – 2014. - № 4. – С. 80.
18
района.
В основу системы муниципального управления сферой ЖКХ положены
рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между
собственником-домовладельцем, управляющей организацией, подрядным
организациями различных форм собственности, осуществляющими
обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры,
органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за
предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого
качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от
его принадлежности
31
.
Если принять муниципальное образование как систему, то в ней можно
выделить следующие подсистемы ЖКХ с их целями и задачами (таблица 1).
Таблица 1
Подсистемы жилищно-коммунального хозяйства в системе
муниципального образования
32
Подсистема
Структурно-
функциональные
составляющие
Основные цели и задачи
Управленческо-
информационная
Органы
законодательной и
исполнительной
власти, специальные
информационные
средства, средства
массовой информации
и т.д.
Реализация процесса управления
ЖКХ.
Формирование отраслевых и
территориальных общедоступных
информационных баз.
Предоставление качественных
информационных услуг.
Экономическая
Юридические лица,
оказывающие
жилищно-
коммунальные и
другие бытовые услуги
Удовлетворение
жизнеобеспечивающих потребностей
населения в качественных услугах.
Рациональное и эффективное
использование ресурсов.
Организация рабочих мест в
соответствии с трудовым
законодательством.
Сбор налоговых платежей в
бюджеты всех уровней
Производственно-
технологическая
Жилищное
строительство.
Жилой фонд.
Увеличение жилищного
строительства экономкласса,
малоэтажных домов.
31
Спектор, В.А. Совершенствование экономического управления жилищно-коммунального хозяйства / В.А.
Спектор, М.Б. Медведева, Е.Н. Романова // Транспортное дело России. – 2013. - № 4. – С. 30.
32
Бобровская, Н.И. Современная модель системы муниципального управления ЖКХ в России / Н.И.
Бобровская // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. – 2014. - № 4. – С. 79.
19
Окончание таблицы 1
Объекты
коммунальной
инфраструктуры.
Инженерные сети.
Обеспечение безаварийного
функционирования коммунальных
служб муниципального образования
(объектов электро-, тепло-, газо-,
водоснабжения и водоотведения,
снабжения населения топливом).
Содержание и ремонт жилого фонда.
Благоустройство населенных
пунктов.
Функционирование перечисленных в таблице подсистем и структур
происходит в рыночных условиях. В идеальных рыночных условиях основным
фактором саморегулирования рынка через механизм конкуренции служат
экономические интересы его субъектов. Однако на рынке жилищно-
коммунальных услуг данный механизм не может действовать в полную силу по
следующим причинам:
жилищно-коммунальные услуги не могут быть
взаимозаменяемыми;
потребление жилищно-коммунальных услуг имеет неотложный
характер;
жилищно-коммунальные услуги относятся к насущным
потребностям;
потребности в жилищно-коммунальных услугах носят
обязательный и всеобщий характер
33
.
Система управления ЖКХ представляет собой единый механизм,
каждый элемент которого выполняет предназначенную ему функцию,
взаимосвязанную с функциями других элементов (рисунок 4).
33
Бобровская, Н.И. Современная модель системы муниципального управления ЖКХ в России / Н.И.
Бобровская // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. – 2014. - № 4. – С. 80.
20
Рисунок 4. Структура механизма управления в ЖКХ на
муниципальном уровне
34
К структуре механизма управления в ЖКХ на муниципальном уровне
можно отнести следующие функции:
формирование эффективных взаимосвязей в сфере ЖКХ между
субъектами и объектами на уровне муниципалитета;
определение принципов муниципального управления ЖКХ;
определение специфики муниципального управления ЖКХ,
базирующегося на количественных и качественных показателях;
определение особенностей муниципального управления ЖКХ,
которые формируются под воздействием факторов как эндогенного, так и
экзогенного характера;
определение методов муниципального управления ЖКХ;
осуществление муниципального управления ЖКХ: планирование,
организация, мотивация, координация и контроль, формирование стратегии и
тактики управления объектами ЖКХ муниципалитета; внедрение новых форм и
методов хозяйствования, совершенствование организации управления; развитие
34
Кузнецов, И.А. К вопросу о специфике муниципального управления жилищно-коммунальным хозяйством /
И.А. Кузнецов // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. – 2006. - № 4. – С. 344.
21
конкурентных отношений; управление обеспечением надлежащего состояния
предприятий ЖКХ и эффективным предоставлением необходимого уровня и
качества услуг населению; контроль над деятельностью системы ЖКХ
муниципального образования.
Реализация указанных функций осуществляется в процессе управления
деятельностью сферы жилищно-коммунального хозяйства, которое
осуществляется по трем основным направлениям:
правовое (контроль за исполнением нормативных и
законодательных актов);
экономическое (ценовая и льготная политика, бюджетное
финансирование программ);
организационно-распорядительное (формирование
организационных структур менеджмента)
35
.
Сочетание указанных направлений в рамках системно-комплексного
подхода позволяет организовать результативную структуру управления ЖКХ,
демонстрирующую методически связанные между собой управленческие
решения, принимаемые на всех уровнях управления в сфере ЖКХ.
Переход от централизованной (государственной) собственности, к
частной, с ее множеством организационно-прaвoвых форм, в полном объеме
изменил систему управления жилищным фондом
36
. Участниками рынка
коммунальных услуг и жилья являются различные субъекты. Муниципальные
органы власти обязаны и должны знать их круг интересов, принимать во
внимание в своей политике, формировать определенные условия, которыми
можно заинтересовывать в конечном результате всех участников процесса
жилищно-коммунального обслуживания (ЖКО) на всех стадиях жизненного
цикла объекта недвижимости
37
.
35
Сеферян, Л.А. Модель формирования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством / Л.А.
Сеферян // Интернет-журнал Науковедение. – 2013. - № 3. – С. 2.
36
Сеферян, Л.А. Государственная поддержка реформы сферы ЖКХ / Л.А. Сеферян // Ресурсы Информация
Снабжение Конкуренция. Аналитический журнал, рекомендованный ВАК г. Москва. – 2010. - № 3. – С. 254.
37
Сеферян, Л.А. Организация материально-технического обеспечения при реформировании сферы ЖКХ / Л.А.
Сеферян // Ресурсы Информация Снабжение Конкуренция. Аналитический журнал, рекомендованный ВАК г.
Москва. – 2010. - № 4. – С. 36.