16
- потребление предоставляемых благ имеет значительные внешние
эффекты;
- деятельность этих отраслей является объектом систематического
применения ценностных оценок.
Одной из главных задач органов местного самоуправления является
формирование и реализация муниципальной социальной политики - систему
целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение
населения социальными услугами, обеспечивающих условия для
жизнедеятельности человека и его воспроизводства; содержание и развитие
социальной сферы муниципального образования [11].
Полномочия муниципальных образований разных типов в сфере
социальной политики определены ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003. Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
[12].
Социальная политики муниципалитетов строится в русле социальной
политики государства и во взаимодействии с органами государственной
власти, в первую очередь с органами власти субъектов РФ. Через
муниципальную социальную политику реализуются как собственные
полномочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный
уровень государственные полномочия в социальной сфере.
Социальная сфера и социальная политика (государственная и
муниципальная) может рассматриваться в широком и в более узком смысле.
В широком смысле к социальной сфере относят все, что обеспечивает
жизнедеятельность человека. В этом случае вся муниципальная политика
является социальной. В более узком смысле под социальной сферой
муниципального образования, как уже было сказано, понимается сфера
воспроизводства самого человека, его физических и духовных
характеристик, тогда как воспроизводство материально-вещественной среды
обитания относится к градообслуживающей сфере (рисунок 2).
17
Основные компоненты социальной политики
Занятость, условия труда и отдыха
Уровень материального благосостояния
Обеспеченность жильем и бытовые условия
Условия воспитания, образования и здравоохранения
Возможности освоения духовных ценностей
Доступность участия в управлении общественными делами
Рисунок 2. Основные компоненты социальной сферы
К основным направлениям муниципальной социальной политики,
фактически реализуемым органами местного самоуправления, относятся
[13]:
- содействие занятости населения и обеспечению благоприятных
условий труда на предприятиях, расположенных на территории
муниципального образования;
- содействие обеспечению граждан жильем путем создания условий для
жилищного строительства и прямое обеспечение помещениями малоимущих
граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
- участие в обеспечении социальной поддержки отдельных групп
населения;
- организация муниципальной системы здравоохранения, обеспечение
санитарного благополучия населения;
- организация предоставления образовательных услуг, содержание и
развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и
профессионального образования;
- создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в
муниципальном образовании, содержание муниципальных учреждений
культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и
культуры, находящихся в муниципальной собственности;
- создание условий для развития физической культуры и спорта в
муниципальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-
спортивных сооружений;
- реализация муниципальной молодежной политики (рисунок 3).
18
Социальная инфраструктура города
Объекты здравоохранения
Объекты социальной поддержки отдельных групп населения
Объекты образования и науки
Объекты культуры и искусства
Объекты физической культуры и спорта
Объекты рекреации и досуга
Рисунок 3. Состав социальной инфраструктуры города
Таким образом, можно сделать вывод, что социальная сфера считается
важной составляющей общественной жизни людей. В последние годы
развитию общественной сферы на муниципальном уровне уделяется много
внимания. Осуществление социальной политики муниципального
образования обязано быть ориентировано с одной стороны на увеличение
благосостояния людей, а с другой стороны на подъем степени общественной
защиты в образующихся критериях общественного неравенства. Поэтому
важно нацелить социальную работу муниципального образования на
стимулирование взаимопомощи между людьми, усиление взаимосвязи на
основе личной активности и ответственности.
Итак, социальная сфера - это то, где должно быть четкое и интенсивное
взаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имя
интересов населения, каждого человека.
Муниципальное управление в сфере образования
В своей работе автор придерживается мнения, что муниципальное
управление образованием, это организованный, целенаправленный процесс,
обеспечивающий высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающий
потребностям всех слоев и групп населения, превращающий образование в
развивающую и развивающуюся систему.
В нашей стране управление системой образования происходит на трех
уровнях: федеральном, региональном, муниципальном.
Первые два уровня в своей работе автор не затрагивает. Управление
системой образования на муниципальном уровне осуществляют органы
местного самоуправления, например, управления, отделы.
19
Понятие муниципальной системы образования в специальной
литературе трактуется в узком и широком смысле. В первом случае под ней
понимается «система муниципальных образовательных учреждений». Вторая
точка зрения - это «совокупность всех образовательных учреждений,
независимо от их форм собственности и административного подчинения,
находящихся на территории данного муниципального образования,
взаимодействующих между собой и с муниципальным органом управления
образованием с целью развития образовательного комплекса
муниципального образования в интересах его населения» (таблица 2) [45].
Таблица 2
Типы образовательных учреждений на территории
муниципального образования
По формам собственности
По профилю
Муниципальные
Дошкольные
Государственные
Общеобразовательные (начальное,
основное, полное среднее
образование)
Ведомственные
Начального и среднего
профессионального образования
Частные
Высшего профессионального и
послевузовского образования
Дополнительного образования детей и
взрослых
Учреждения для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей
Внешкольные (дома и дворцы детского
творчества и др.)
Другие учреждения, осуществляющие
образовательный процесс
Учреждения специальных видов
обучения (музыкальные,
художественные и др.)
Специальные (коррекционные) для
воспитанников с отклонениями в
развитии
Цели и задачи развития образовательной среды на муниципальном
уровне (таблица 3):
1) создание образовательных сетей, которые будут повышать качество
общего образования в муниципальном районе. Образовательные сети,
которые будут объединять учреждения различных типов, уровней
образования;
2) координация деятельности отличных друг от друга ведомств,
субъектов муниципальной образовательной сети;
20
3) решение актуальных социальных проблем, например,
безнадзорность, правонарушения среди подростков, наркомания и др.;
4) изучение социального заказа на образование, как следствие
повышение качества образования.
Таблица 3
Приоритетные задачи развития системы образования
Обеспечение
инновационного
характера базового
образования
Модернизация
институтов системы
образования как
инструмента социального
развития
Приоритетные задачи
развития системы
образования
Создание современной
системы непрерывного
образования, подготовки
и переподготовки
профессиональных
кадров
Формирование
механизмов оценки
качества и
востребованности
образовательных услуг с
участием потребителей
Для эффективного управления образованием на муниципальном уровне
необходимо выполнить ряд функций:
1) организационно-исполнительская;
2) информационно-аналитическая;
3) планово-прогностическая;
4) мотивационно-целевая;
5) контрольно-диагностическая;
6) регулятивно-коррекционная.
В общеобразовательных учреждениях, а именно в школах,
осуществляется образовательная политика, а муниципальная образовательная
система стоит к ней ближе всех. Значит, это одна из особенностей
муниципального управления образованием.
Следует отметить, что на данном уровне принимаются и выполняются
важные управленческие решения об организации образовательного процесса.
Перечень административных решений, которые относятся к
муниципальному уровню управления образованием:
21
‒ регламентация деятельности работников управления;
‒ создание сетевого взаимодействия образовательных учреждений;
‒ создание и утверждение модели деятельности управления
образовательным процессом в сфере общего образования;
‒ организация управления качеством образования.
В нашей стране принята двухуровневая система местного
самоуправления.
Значит, к муниципальным образованиям относят сельские и городские
поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские
территории городов федерального значения.
Органам местного самоуправления были переданы государственные
полномочия в области общего образования, которые реализуются в
городских округах и муниципальных районах. Действующим
законодательством предусмотрена возможность взаимного делегирования
органами власти государственных и местных полномочий.
Образование, относится к сложноорганизованным социальным
системам, анализ которых может быть осуществлен с позиций системного
подхода. Управление, с позиции системного подхода, есть процесс
взаимодействия управляющей и управляемой подсистем (таблица 4).
Таблица 4
Структура системы образования на муниципальном уровне
Структура системы
образования на
муниципальном уровне
Государственные
образовательные
стандарты
Образовательные
программы
Общеобразовательные
Профессиональные
Органы муниципального
управления
образованием
Муниципальные
учреждения
Детские дошкольные
Общеобразовательные
Иные образовательные
учреждения
22
В теории управления принято характеризовать эту взаимосвязь как
совокупность конкретных функций управления, обеспечивающих
управленческое влияние на все многообразие элементов и сторон
управляемого объекта [44].
Согласно новому ФГОС, большой акцент делается на творческий
потенциал, гармонично развивающуюся личность ребенка, но это
невозможно, пока не восстановлена система дополнительного образования
детей, ведь с ней связаны огромные надежды современной модернизации
системы образования. Появились новые проблемы, не решены старые, вот
что мы получили от современного этапа модернизации. Отсутствие
целостности развития всего общего образования, вот результат не
сформированности единой системы управления развитием образования в
нашей стране.
Таким образом, управление муниципальной системой образования
реализуется в специфических условиях ломки, то есть перехода от одних
форм организации и жизнедеятельности образовательных учреждений к
другим, что вытекает из сущности нового социально- экономического строя.
Это и стало одной из главных особенностей управления на муниципальном
уровне.
Многочисленные нормативные правовые акты можно условно
объединить в 2 группы:
1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ;
2) нормативные правовые акты иных федеральных органов
исполнительной власти, в том числе:
а) «профильные», то есть принятые для регулирования отношений,
складывающихся исключительно в сфере образования;
б) «непрофильные», в которых содержатся лишь отдельные положения
прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования.
23
Новым инструментом управления в сфере образования нашей страны
явилась серия договоров между Министерством образования и субъектами
федерации [14].
Образовательный уровень населения - одна из важнейших
характеристик муниципального образования, определяющих его
конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность. Повышение
образовательного уровня населения требует длительного времени и
значительных финансовых вложений. Расходы на образование являются в
большинстве муниципальных образований самой крупной статьей расходов
местных бюджетов.
Муниципальная политика в сфере образования строится на основе
государственной политики, базирующейся на следующих принципах:
- гуманистический характер образования;
- приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека;
- свободного развития личности;
- общедоступность образования;
- адаптивность системы образования к уровням и особенностям
развития и подготовки обучающихся;
- светский характер образования в государственных и муниципальных
образовательных учреждениях;
- свобода и плюрализм в образовании.
В России проводится политика реформирования сферы образования.
Эти изменения неоднозначно воспринимаются в обществе, но
продолжают тенденцию к вхождению России в мировую практику
образования. Расширяются возможности выбора вариативных форм
образования (лицеи, гимназии, колледжи, профильные классы и т.д.).
Параллельно с системой бесплатного образования развивается платное
образование во всех звеньях - от детских садов до университетов. Этот
процесс имеет ряд негативных сторон: бесплатное образование становится
менее доступным, снижается его качество, нарастает процесс его
24
коммерциализации, усиливается неравенство граждан при его получении.
Однако интерес населения к образованию растет, что проявляется в первую
очередь в увеличении конкурса в вузы.
Реформа в сфере образования ведет к разрушению прежней
единообразной системы учебных заведений, поэтому содержание
образования с его разно уровневым обучением дифференцируется. Старые
формы управления образованием утрачивают эффективность, а новые только
создаются. В результате возникают проблемы бюрократизма управления:
отсутствие четких требований, предъявляемая к управленцам;
неопределенность специфического содержания управления образованием;
негативные последствия распада ранее существующей системы управления
(нарушение системы материального снабжения, отсутствие контроля и
прогноза количественных и качественных характеристик образовательных
услуг). Все это негативно влияет на муниципальную систему образования.
Базовыми нормативными актами, определяющими задачи органов
местного самоуправления в области образования, является:
ст. 43 Конституции РФ;
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ»;
Закон РФ «Об образовании»;
Федеральные законы «Об утверждении федеральной программы
развития образования»;
«О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-
сирот и детей, оставшихся без попечительства родителей» и другие правовые
акты.
Данные законы детализируются в указах Президента РФ,
постановлениях Правительства РФ, приказах Минобразования России,
региональном законодательстве.
Система управления образованием на муниципальном уровне
представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов:
25
образовательных программ и государственных образовательных стандартов
различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных
учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и
видов, муниципальных органов управления образованием и
подведомственных им учреждений и организаций.
Деятельность муниципальных образовательных учреждений
регулируется типовыми положениями об образовании, учреждениями
соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ и
разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений.
Учредителями муниципальных учреждений образования являются
местные органы управления образованием. На основании их решения органы
управления муниципальным имуществом закрепляют за учреждениями
образования в оперативное управление объекты собственности и в
бессрочное бесплатное пользование - участки земли.
При этом муниципальная собственность, закрепленная за
образовательным учреждением может отчуждаться собственником в порядке
и на условиях, которые установлены законодательством РФ и субъектом РФ,
а также правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в
пределах их полномочий.
Органам местного самоуправления в целях осуществления
государственной политики в области образования переданы полномочия по
планированию, организации, регулированию деятельности местных
(муниципальных) органов управления образованием, определению их
структуры и полномочий, назначению и увольнению руководителей местных
органов управления образованием.
На территории муниципального образования может располагаться
большое количество образовательных учреждений различного профиля и
форм собственности. Органы муниципального управления образованием
взаимодействуют с немуниципальными образовательными учреждениями в