16
муниципальной службы «включая четкий законодательный механизм их
взаимосвязи».
Несмотря на то, что по ст. 12 Конституции РФ 1993 г. органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти все-таки
и те и другие составляют единую публичную власть Российской Федерации.
9
Данную позицию можно аргументировать с учетом положении статье 3
Конституции РФ 1993 года, согласно которой единственным источником
власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ,
который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и местного самоуправления.
Соответственно эти органы обладают статусом публично правового
института поскольку участвуют в процессе управления от имени народа.
«Еще в 2001 г. в своем Определении от 8 февраля Конституционный Суд
РФ установил, что реализуя полномочия Российской Федерации в области
организации местного самоуправления и устанавливая общие принципы
организации муниципальной службы и основы правового положения
муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный
законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности
муниципальных служащих, не только предусмотреть для них гарантии
правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими
пользуются государственные служащие, но и распространить на них
установленные законодательством о государственной службе требования о
соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и
увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на
муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для
государственных служащих».
9
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием
12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от
30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-
ФКЗ)
17
Впервые на законодательном уровне, Федеральный закон «О
государственной гражданской службе» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (далее –
Федеральный закон о государственной службе» 2004 г.) в п. 1 ст. 7 одним из
важнейших принципов, обеспечивающих взаимосвязь государственной
гражданской муниципальной службы провозглашает единство основных
квалификационных требований, предъявляемых к должностям гражданской
службы и должностям муниципальной службы.
10
Очевидно, что единство природы муниципальной службы следует
рассматривать в соотношении не со всей государственной службой, а лишь
только с одним ее видом – гражданской службой.
Более подробно, чем в Федеральном законе о государственной службе
2004 г. взаимосвязь между рассматриваемыми частями публично-властного
аппарата страны устанавливается в Федеральном законе о муниципальной
службе 2007 г. Так, например, статья 5 данного закона определяет взаимосвязь
через единство:
– основных квалификационных требований к должностям
муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;
– ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы
и государственной гражданской службы;
– требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации
муниципальных служащих и государственных служащих;
– учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа
государственной гражданской службы и учета стажа государственной
гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
– основных условий соотносительности оплаты труда и социальных
гарантий муниципальных служащих и государственных служащих;
– основных условий соотносительности государственного пенсионного
обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу и граждан,
10
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2017) "О государственной
гражданской службе Российской Федерации"
18
проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей
в случае потери кормильца.
11
Вместе с тем, необходимо отметить, что в научных исследованиях
существует позиция, согласно которой «по Конституции органы местного
самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и
муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы
Российской Федерации… именно здесь заключена суть одного из важнейших
доктринальных положений… с учетом Европейской хартии местного
самоуправления».
12
Данную точку зрения следует принять во внимание, так как «особенность
статуса муниципальных служащих, прежде всего, заключается в
осуществляемых ими полномочиях, в соответствии с которыми обеспечивается
решение не общегосударственных задач, а вопросов местного значения». При
этом важно отметить и согласиться с мнением ряда ученых, что осуществление
муниципальными служащими отдельных государственных полномочий
является важным фактором взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления, еще более подчеркивающим общность.
Муниципальной службе, как и другим видам деятельности, присущи свои
признаки. Они обусловлены конституционным статусом местного
самоуправления, а также его местом и ролью в системе народовластия. Так,
отличительными чертами муниципальной службы являются:
1. Муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере
публичной власти, так как муниципальная деятельность является публично-
властной деятельностью. Данный признак указывает нам на то, что
муниципальная и государственная службы очень близки вследствие того, что
последняя также относится к сфере публичной власти.
11
Иванова С.А. К вопросу о понятии муниципальной службы / С.А. Иванова //
Российский юридический журнал. 2008. № 5. С. 68–72.
12
Андреева О.А. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе /
Андреева О.А., Земченков Н.Ф., Лупандина О.А. // Государственная власть и местное
самоуправление. 2014. - № 2. - С. 40.
19
2. Муниципальная служба имеет собственные задачи, которые связаны с
обеспечением полномочий местного самоуправления. Это, к примеру,
предоставление населению самостоятельность в решении вопросов местного
значения. Данная задача предполагает наличие системы эффективного
функционирования демократических институтов управления, которые
позволяют выражать интересы, а также волю местного населения. В такой
системе важную роль играет муниципальная служба.
3. В системе правового регулирования муниципальной службы имеется
три уровня. Это федеральный, субъектов Федерации и муниципальный уровни.
В статусах муниципальных служащих разных муниципальных образований
имеются несколько отличий.
4. В соответствии с законодательством о муниципальной службе, а также
нормативными правовыми актами муниципального образования решаются
вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации
муниципальных служащих и др.
5. Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет
средств местного бюджета.
Помимо признаков муниципальная служба имеет свои принципы. Они
закреплены в Федеральном законе от 02.03.2007 г. «О муниципальной службе в
Российской Федерации». Принципы же муниципальной службы представляют
собой основополагающие начала, идеи, требования, на которых строится,
осуществляется, прекращается деятельность муниципального служащего по
реализации функций публичной власти. Это такие принципы, как:
1. Верховенство Конституции РФ, федеральных законов и законов
субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами,
должностными инструкциями. Такой принцип закреплен в Конституции РФ и
является общим для организации и деятельности различных видов служенной
деятельности в РФ.
2. Приоритет прав человека и гражданина, их непосредственное действие.
Человек, его права и свобода признаются Конституцией РФ высшей ценностью.
20
Права и свобода человека и гражданина определяют деятельность местного
самоуправления и, соответственно, муниципальных служащих.
3. Самостоятельность органов местного самоуправления. Конституция
РФ также признает и гарантирует само местное самоуправление, а также его
самостоятельность. Так, муниципальная служба не входит в систему органов
государственной власти. Она является самостоятельным институтом местного
самоуправления.
4. Профессионализм и компетентность муниципальных служащих.
Принцип, требующий от муниципальных служащих знания своих прав и
обязанностей, повышения уровня их профессиональных знаний и навыков.
Относительно правового регулирования муниципальной службы в
Российской Федерации, нужно сказать о том, что оно представлено
Федеральным законом от 06.10.2003 «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». Базисным же нормативно-
правовым актом, который распространяет своей действие на всю
муниципальную службу в России, является Федеральный закон от 02.03.2007
«О муниципальной службе в Российской Федерации». Законодательное
регламентирование вопросов муниципальной службы реализуется субъектами
Федерации согласно Конституции РФ и федеральными законами.
Помимо законов о муниципальной службе в комплекс законодательства
субъектов Федерации входят законы об аттестации муниципальных служащих,
а также о системе оплаты труда таких служащих. Законом субъекта Федерации
может утверждаться реестр муниципальных должностей муниципальной
службы.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы. Так, муниципальная
служба не является разновидностью государственной. Муниципальная служба
свойственна публично-правовым образованиям, следовательно, ее
представители - муниципальные служащие - являются работниками органов
местного самоуправления. Муниципальной службы присущи свои принципы и
признаки.
21
1.2 Управление муниципальной службой
Формирование новой модели государственного и муниципального
управления, реформирование государственной и муниципальной службы
невозможны без существенного обновления состава руководящих кадров. без
наполнения органов государственной власти и местного самоуправления
лицами способными обеспечить успешное проведение социально-
экономических и политических реформ.
Общество объективно заинтересовано в том, чтобы на государственной и
муниципальной службе находились профессионально подготовленные люди.
Способствовать этому призваны эффективные технологии формирования
кадрового состава органов государственной власти местного управления.
К сожалению сегодня далеко не каждая государственная тем более
муниципальная структура может продемонстрировать действенность подобных
технологий. Разработка оптимальной структуры управления и наполнение с
квалифицированными специалистами до сих пор остается одним на самых
проблемных направлений деятельности государственных и муниципальных
органов. Проблемы профессионализации государственной и муниципальной
службы практически еще не решены.
13
Особенно это остро ощущается в работе органов местного
самоуправления. Одерживая победу в выборной борьбе и приступая к работе,
многие руководители муниципальных образований сталкиваются с проблемой
формирования управленческих структур, способных эффективно решать
поставленные перед ними задачи и добиваться успеха в решении вопросов,
относящихся к предметам ведения местного самоуправления.
14
13
Никонов, В.А. Государственное управление имеет значение: Открытая лекция проф.
В.А. Никонова для студентов факультета государственного управления МГУ имени М.В.
Ломоносова 3 сентября 2012 года / В.А. Никонов. - М.: МГУ, 2012. - 33
14
Самойлов, В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые
основы: Учебник / В.Д. Самойлов. - М.: ЮНИТИ, 2013. – 112 с.
22
Анализ показывает, что в вопросах организации подведомственных им
служб главы муниципальных образований руководствуются в основном
собственным опытом, аналогиями, наработками очевидным, что для
обеспечения высокого профессионализма муниципальных служащих
необходимо иметь четко разработанную систему переподготовки и повышения
их квалификации".
15
Государственному и муниципальному служащему сегодня требуются
навыки менеджера: умение доводить до сведения информацию. способность к
непринужденному межличностному общению и к контактам с представителями
других сфер деятельности, умение принимать решения и самостоятельно
разрешать проблемы. способность работать в коллективе. профессиональные
навыки и др. для вышестоящих должностных лип, прежде всего, требуется
умение проводить консультации, переговоры на заседания. Для руководителей
среднего звена важнее уметь работать бригадным методом. сколачивать
«команду». Профессиональное мастерство и специальные навыки необходимы
управленцам, занимающим низовые должности.
К числу основных направлений по подготовке, переподготовки,
повышению квалификации и воспитанию кадров государственных и
муниципальных служащих, можно отнести подготовку кадров отдельных
категорий в системе профессионально- технического образования,
профессиональное обучение кадров в системе высшего образования.
профессиональное обучение кадров в системе переподготовки на повышения
их квалификации.
16
15
Подъяблонская, Л.М. Финансы: Учебник для студентов вузов, обучающихся по
специальностям "Финансы и кредит", "Государственное и муниципальное управление" /
Л.М. Подъяблонская. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. - 221 c.
16
Суглобов, А.Е. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: Учебное
пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям "Финансы и кредит",
"Государственное и муниципальное управление" / А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасова, В.А.
Петренко . - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - 113 c.
23
Основные задачи современного учебного процесса в системе подготовки
и переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих
должны быть следующие:
17
- убеждение руководителей и специалистов в необходимости развивать
высокую профессиональную компетенцию:
- мотивация обучения, убеждения в ценности и актуальности учебного
материала, активизация познавательной деятельности слушателей;
- создание условий для изучения творческого освоения программы
развития профессиональной компетенции, а также для активного обмена
мнениями и опытом;
- выявление препятствий и трудностей в работе, формулирование
проблем, выработка подходов для их решения;
- освоение и закрепление полученных знаний, выработка умений
навыков, их практического применения решении поставленных задач;
- разработка условий и порядка организации муниципальной службы;
- формирование и размещение муниципального заказа на обучение
(подготовку и повышения квалификации) персонала органов местного
самоуправления;
- создание механизмов мотивации повышения квалификации
муниципальных служащих.
Новым подходом к делу организации государственной гражданской
службы и муниципальной службы является заложенные в законодательстве
критерии оценки деятельности кадров разных уровней, требования к их
квалификации и уровню подготовки, разделение их на соответствующие
категории н труппы. Введение классных чинов гражданской службы намного
полнее заинтересованность кадров в карьерном росте. В соответствии с
17
Никонов, В.А. Государственное управление имеет значение / В.А. Никонов. - М.:
МГУ, 2013. - 22c.
24
республиканским законодательством специалистам и руководителям
предъявляются одинаковые требования:
18
- наличие необходимого уровня профессиональные образования;
- профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения
должностных обязанностей;
- возраст, для нахождения на государственной гражданской
муниципальной службе соответствующий установленному
законодательством.
19
Процесс управления кадрами государственной гражданской и
муниципальной службы, повышения его эффективности возможно при
обеспечении надлежащих организационно – технических условий,
необходимых для исполнения должностных обязанностей, наличие документов,
определяющих их права и обязанности по замещаемой должности, показатели
результативности профессиональной служебной деятельности и условий
должностного роста, управление нормальной продолжительности служебного
времени, отдыха, ежегодно оплачиваемых отпусков, повышение уровня
профессиональной переподготовки, квалификации и стажировки, в
соответствии с федеральными законами и законами Алтайского края.
Процесс управления кадрами, повышение его эффективности достигается
за счет решения следующих задач:
20
- рационализации форм функционального и технологического разделения
труда в аппарате органа местного - самоуправления;
- улучшения организации рабочих мест, введение современных систем их
информационного обслуживания;
- совершенствования приемов и методов работы и улучшения стиля
деятельности;
18
Литвак, Б.Г. Государственное управление. Лучшие мировые практики / Б.Г. Литвак.
- М.: МФПУ Синергия, 2013. - 213 c.
19
Онанко, Н.А. Государственное и муниципальное управление / Н.А. Онанко. - М.:
МГИУ, 2008. - 32 c.
20
Васильев, В.П. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие /
В.П. Васильев. - М.: ДиС, 2014. - 132c.
25
- повышения уровня подготовки, переподготовки и повышения
квалификации кадров органов государственного -
- управления и местного самоуправления;
- совершенствования норм и совершенствования норм и нормативов в
системе муниципальной службы;
- обеспечения благоприятных условий труда и создания комфортных
рабочих мест;
- максимального использования резервов роста производительности труда
государственных и муниципальных служащих, сохранения их здоровья и
работоспособности.
21
Мероприятия по оптимизации функционального и технологического
разделения труда должны предусматривать четкое распределение направлений
деятельности определенной сферы (отрасли) экономики между
соответствующими структурными подразделениями органов государственного
управления и местного самоуправления, утверждение соответствующих
положений, оптимальную регламентацию функций каждого государственного и
муниципального служащего, правильный подбор функций (процедур,
операций) для каждого работника с учетом технических, экономических,
социальных факторов, утверждение должностных инструкций. развитие
совмещения должностей и функций кадров, их взаимозаменяемости, подбор и
расстановка по структурным подразделениям и рабочим местам в соответствии
с квалификационными требованиями.
Сегодня во всем мире признано, что информация является важнейшим
средством организации и регулирования частной и общественной
жизнедеятельности, одной из форм закрепления и распространения имеющихся
и приобретаемых знаний, действенным инструментом управления.
21
Самойлов, В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые
основы: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Государственное и
муниципальное управление" / В.Д. Самойлов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2013. –
121 с.