23
экономической базы местного самоуправления, так как она не обновляется, не
развивается и модернизируется из-за отсутствия необходимых средств.
Поэтому, несмотря на масштабное перераспределение бюджетных ресурсов,
предназначенных для муниципалитетов, между самими муниципальными
образованьями, существует дефицит средств в местных бюджетах, а также
большая дифференциация доходов на душу населения в разных
муниципальных образованиях одного региона.
Подытоживая, можно сделать вывод, что данная структура расходов
местных бюджетов свойственна для большинства муниципальных образований
и она будет продолжать оставаться такой до тех пор, пока не будет воплощена
и реализована до конца жилищно-коммунальная реформа и пока у
муниципалитетов не появятся средства для инвестиционной политики в
торгово-промышленной сфере на местном уровне. И даже тогда основные
расходы будут приходиться на социально-культурные мероприятия, так как это
предопределено самой сущностью местного самоуправления.
1.3 Нормативно-правовое обеспечение управления бюджетом
муниципального образования
Согласно ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ
экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в
муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а
также имущественные права муниципальных образований.
Все муниципальные образования в лице их органов местного самоуправления
обладают бюджетными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что
24
с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органами
местного самоуправления на всех их уровнях своих социально-экономических
и других вопросов местного значения. Указанные права обеспечивают также
органам местного самоуправления в пределах их компетенции возможность
регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных
особенностей.
Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного
самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8), законами «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Бюджетный кодекс РФ обобщенно определяет круг полномочий органов
местного самоуправления, отнесенных к компетенции этих органов в области
регулирования бюджетных отношений.
Положения федерального законодательства конкретизируются в
законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих органов местного
самоуправления.
Вместе с тем определение основ бюджетно-правового статуса муниципальных
образований в федеральном законодательстве усиливает гарантированность
этих прав.
Важное значение в этом аспекте имеет Федеральный закон «О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации», специально
нацеленный на закрепление гарантий финансовых, в том числе бюджетных,
прав органов местного самоуправления. Закон предписывает органам
государственной власти России и органам государственной власти субъектов
Федерации содействовать развитию местных финансов, участвовать в решении
вопросов местного значения путем выполнения целевых федеральных и
региональных программ. Вместе с тем названный Закон закрепляет право
контроля со стороны этих органов государственной власти за соблюдением
25
органами местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства
РФ и субъектов РФ.
Бюджетно-правовой статус муниципальных образований определяет
совокупность следующих прав.
1. Право каждого муниципального образования на самостоятельный местный
бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления.
11
Вмешательство вышестоящих (иных) органов в разработку, утверждение и
исполнение местного бюджета не допускается. Принцип такой независимости
органов местного самоуправления в отношении подведомственного бюджета
закреплен в Конституции РФ (ст. 132) и названных федеральных законах.
В законодательстве особо указывается на принадлежность бюджета именно
муниципальному образованию, местные органы самоуправления при этом
выполняют процессуальные функции формирования и исполнения бюджета.
Такая правовая взаимосвязь подчеркивает направленность местного бюджета
на интересы населения соответствующего муниципального образования, ее
общее экономическое и социальное развитие. Поэтому встречающийся в
юридической литературе и иногда в нормативных актах термин типа «бюджет
органов местного самоуправления» можно воспринимать лишь как условный,
не обладающий необходимой четкостью.
Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование и
исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Он
является важнейшей частью финансовых ресурсов, находящихся в
распоряжении этих органов. Из местных бюджетов средства направляются на
социально-экономические программы, содержание органов местного
самоуправления.
Средства местных бюджетов используются для расходов, связанных:
11
Ергалиева, Г.К. Основные аспекты экономического взаимодействия хозяйствующих субъектов с местными
органами власти [Электронный ресурс] // «Вестник КазГУ». Серия экономическая. Алматы, 2018- № 11. Стр. 9-
11
26
а) с решением вопросов местного значения, установленных законодательством;
б) с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления;
в) с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам, по ссудам
и иные расходы.
2. Право выделять в качестве составной части местного бюджета сметы
доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся
муниципальными образованиями.
3. Право на получение из вышестоящих бюджетов необходимых финансовых
ресурсов при наделении органов местного самоуправления государственными
полномочиями.
4. Право на получение собственных закрепленных федеральным и
региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также
отчислений от регулирующих источников доходов.
Так, за местными бюджетами закреплены местные налоги и сборы,
установленные в соответствии с законодательством РФ.
К другим собственным доходам местных бюджетов отнесены:
12
-доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
-не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества,
находящегося на территории муниципального образования;
-доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду
нежилых помещений и муниципальных земель;
-платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленными в
соответствии с законодательством РФ;
12
Пансков, В.Г. Межбюджетное распределение налоговых доходов / В.Г. Пансков // Налоги. - 2017 - №10.
27
-не менее 50 % налога на имущество предприятий;
-подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской
деятельностью без образования юридического лица;
-доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
-штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;
-государственная пошлина.
Кроме того, в местные бюджеты должны зачислятся доли (в процентах)
федеральных налогов, которые «расщеплены» между бюджетами разных
уровней (часть подоходного налога с физических лиц, налога на добавленную
стоимость и др.).
При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов им
передаются из бюджетов субъектов РФ дотации, субвенции, ссуды по решению
представительных органов власти субъектов Федерации, оказывается помощь
из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
5. Право на образование в местных бюджетах в пределах объемов их бюджетов
резервные и целевые фонды, а также оборотную кассовую наличность.
6. Право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов: определять
объем финансирования из местных бюджетов по социально-экономическому
развитию муниципального образования и направления использования
бюджетных средств на эти цели, а также на содержание органов местного
самоуправления, другие цели.
Органы местного самоуправления вправе увеличивать в пределах
имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального
хозяйства, социально-культурных учреждений, правоохранительных органов и
др., определять дополнительные льготы и пособия и т.п.
28
7. Право на самостоятельное использование свободных бюджетных средств. К
последним законодательство относит дополнительно полученные в ходе
исполнения бюджета средства и суммы превышения Доходов над расходами,
образующиеся на конец года в результате превышения доходов над расходами
или экономии в расходах. По решению представительного органа местного
самоуправления они могут быть вложены в хозяйственные мероприятия, в
ценные бумаги, за их счет предоставляются процентные и беспроцентные
займы.
8. Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со
средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций
для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов
производственного и непроизводственного назначения. При этом бюджеты
могут быть любого уровня, так как в законодательстве на этот счет не
содержится каких-либо ограничений.
9. Право представительного органа местного самоуправления устанавливать на
своей территории в соответствии с законодательством РФ местные налоги,
сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет, а также
право определять размеры этих платежей, льготы. Право органов местного
самоуправления устанавливать местные налоги и сборы закреплено в
Конституции РФ (ст. 132).
10. Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся
доходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами
государственной власти. Это право как важная гарантия стабильности местных
бюджетов закреплено в Конституции РФ (ст. 133).
Здесь имеются в виду случаи, когда принятое вышестоящим органом власти
решение приводит к уменьшению доходов и увеличению расходов местных
бюджетов. Компенсация производится за счет средств вышестоящих бюджетов.
29
11. Право представительных органов местного самоуправления самостоятельно
определять организационные формы контроля за исполнением утвержденного
им бюджета. Так, по их решению может быть создана муниципальная
налоговая служба для сбора местных налогов и сборов, муниципальное
казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания
исполнения местного бюджета.
12. Право органов местного самоуправления регулировать бюджетные
отношения на территории соответствующего муниципального образования в
соответствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и
субъектов Федерации. Они принимают решения по вопросам распределения и
использования бюджетных доходов муниципальных образований,
конкретизируют правила бюджетного процесса применительно к местным
условиям в принимаемых ими нормативных актах (например, положении о
бюджетном процессе) и т.д.
13. Гарантированное Конституцией РФ право местного самоуправления на
судебную защиту (ст. 133), распространяющееся и на область бюджетных
отношений.
В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав
административно-территориальных единиц соответствующие
представительные органы местного самоуправления вправе обратиться за их
защитой в арбитражный суд. Конституционная гарантия усиливает значимость
этого права.
Итак, законодательство исходит из принципа равенства всех муниципальных
образований в праве на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый
представительным органом местного самоуправления, в их правах на
получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных
доходов. Однако особенности муниципальных образований, обусловленные, в
30
частности, законодательством субъектов РФ, влияют на конкретное содержание
принадлежащих им бюджетных прав.
1.4 Формы контроля над распределением бюджетных средств и
исполнением бюджета в муниципальном образовании
Статьей 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены
следующие положения.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная
палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за
исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка
подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его
исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка
управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной
собственности.
13
Контрольный орган муниципального образования формируется на
муниципальных выборах или представительным органом муниципального
образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом
муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).
Органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального
13
Алимурзаев, Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики
/ Г. Алимурзаев // «Российский экономический журнал», 2018, №3. С. 19-26.
31
образования по его требованию необходимую информацию и документы по
вопросам, относящимся к их компетенции.
Необходимо отметить, что определение статуса специального контрольного
органа в действующем сегодня Законе является большим плюсом. Ранее
действовавший Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(статья 35) определял соответствующие отношения весьма скудно и
неконкретно: «Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов,
контроль за их исполнением осуществляются органами местного
самоуправления самостоятельно».
Итак, контрольный орган муниципального образования - новый орган в
системе местного самоуправления, впервые императивно образуемый на
основании ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003г. На основании п. 1 и 2 ст. 38 названного Закона
муниципальные образования вправе самостоятельно избрать название, а также
одну из моделей создания и организации деятельности своего контрольного
органа. Законодательством предусматриваются следующие варианты:
а) контрольный орган реализует финансово-контрольную функцию
представительного органа местного самоуправления и подотчетен ему;
б) контрольный орган реализует финансово-контрольную функцию
администрации муниципального образования и ей подотчетен;
в) контрольный орган является самостоятельным органом местного
самоуправления, не находящимся в подчинении ни у одного из муниципальных
органов. При формировании муниципального контрольного органа следует
иметь в виду, что он может быть сформирован на муниципальных выборах или
представительным органом муниципального образования в соответствии с
уставом муниципального образования.
32
В любом из вариантов своей организации контрольный орган
муниципального образования имеет возможность осуществления контроля над
распределением бюджетных средств и исполнением бюджета муниципального
образования через следующие формы контроля:
14
а) Предварительный контроль. Контроль бюджета на стадии его разработки.
Заключается в оценке степени обоснованности проекта бюджета.
б) Текущий контроль. Контроль за целевым расходованием бюджетных средств
при его исполнении.
в). Последующий контроль. Оценка результативности исполненного бюджета.
Контрольный орган может осуществлять свои функции путем выездных и
камеральных проверок (без выезда на проверяемый объект на основе
имеющейся документально зафиксированной информации).
14
Никитин, А.В. Муниципальное хозяйство в России: социально-экономические основы и направления
развития: Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / А.В. Никитин. – М:.
Институт экономики Российской академии наук, 2018. - 122 с.