14
как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои
внутренние законы развития.
Если жителям поселения законом предоставлено право ставить и решать
вопросы развития муниципального образования, то термин «комплексное
социально-экономическое развитие муниципального образования» должен
относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности, а ко всему
муниципальному образованию, включая наряду с традиционно
муниципальными сферами (такими, как коммунальное хозяйство) и иные
сферы, в том числе взаимодействие с органами государственной власти,
с органами местного самоуправления других муниципальных образований,
с экономическими структурами различных форм собственности, формирование
и развитие системы подготовки жителей к осуществлению местного
самоуправления, развитие духовной жизни муниципального образования
и другие. Повышение значимости уровня муниципального управления требует
от органов местного самоуправления принятия обоснованных стратегических
решений о социально-экономическом развитии муниципального образования.
Необходимым условием для обеспечения устойчивого и комплексного
социально-экономического развития муниципальных образований является
решение вопроса об увеличении доходной базы местных бюджетов и создание
стимулов для органов местного самоуправления к наращиванию
экономического потенциала соответствующих территорий. Органам местного
самоуправления важно определять в программе комплексного социально-
экономического развития муниципального образования перспективные
направления развития инвестиционной деятельности, где муниципалитет может
получить максимальную выгоду или улучшить положение дел в области
развития инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность населения
муниципальных образований.
Финансовое обеспечение муниципальных образований должно
осуществляться таким образом, чтобы органы местного самоуправления за счет
средств малых бюджетов могли финансировать не только текущие расходы для
15
решения первоочередных задач, но и формировать бюджеты развития
в структуре соответствующих бюджетов, в том числе муниципальные
инвестиционные фонды (концессионные соглашения, муниципальные заказы,
договоры о совместной деятельности, муниципальные гарантии
и муниципальные инвестиции, а также другие формы муниципально-частного
партнерства). Из-за ограниченности инвестиционных ресурсов, особенно,
ресурсов, имеющихся в распоряжении дотационных регионов, необходимо
выбирать приоритетные направления инвестирования. В Российской
Федерации законодательно не определено, каким образом должны действовать
региональные органы власти при выборе приоритетов социально-
экономического развития региона, и какие действия, направленные на
снижение его дотационности, будут наиболее эффективными.
Таким образом, современное состояние муниципальных образований
определяется общим состоянием экономики территории. Перед
муниципальным образованием стоит задача не только сохранить
существующее состояние экономики, но и добиться обеспечения устойчивого
социально-экономического развития, т. е. достижение сбалансированности
социально-экономического развития, осуществляемого на основе
рационального использования всего ресурсного потенциала региона. Кроме
того, новая экономика предполагает новое качество жизни населения:
повышение комфортности проживания посредством развития жилищного
строительства; расширение перечня оказываемых услуг; совершенствование
качества образования, здравоохранения; усиление материальной базы;
привлечение большого числа жителей к услугам учреждений культуры,
физической культуры и спорта; повышение уровня благоустройства
муниципального образования. Решение проблем социально-экономического
развития субъектов местного самоуправления представляет собой
взаимосвязанную систему, состоящую из законодательно-нормативной базы
и применяемых рычагов управления, при этом основой единства данной
системы должен быть единый элемент управления, осуществляющий функции
16
планирования, организации, мотивации и контроля за финансовыми
и информационными потоками системы в рамках делегированных ему
полномочий.
Необходимо обеспечить взаимосвязь и взаимообусловленность развития
страны, отдельных регионов и муниципальных образований. Особенно важна
взаимосвязь задач регионального и муниципального развития, поскольку
любой хозяйственный комплекс, являющийся объектом регионального
планирования, дислоцируется на территории какого-то конкретного
муниципального образования. Парадигма устойчивого развития,
предполагающая динамический процесс последовательных позитивных
изменений, обеспечивающих сбалансированность экономического, социального
и экологического аспектов, должна лежать в основе формирования подходов
к разрешению проблем территориальных образований. Для устойчивого
обеспечения развития муниципального образования в условиях преодоления
кризисных явлений программа комплексного социально-экономического
развития муниципального образования должна работать на:
создание условий активизации жизнедеятельности населения
и повышения уровня его жизни;
саморазвитие территории на основе активного управления социально-
экономическими процессами;
составление сбалансированного бюджета;
создание качественной городской среды для жизни населения;
рост качества жизни на основе обеспечения эффективной занятости
и создания надежной налоговой базы для местного бюджета, позволяющей
реализовывать необходимые социальные программы;
приоритетное развитие района и города, имеющего особое значение для
экономики субъекта федерации или страны в целом, максимальное
использование природно-климатических и ресурсных особенностей
территорий;
сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-
17
экономического развития отдельных административно-территориальных
образований;
создание условий для выхода из кризиса и успешного развития
в перспективе на основе ослабления факторов, препятствующих адаптации
муниципальных образований к новой экономической ситуации и реализации
существующих предпосылок развития. [27]
Решение проблем стабильного развития экономики и повышения
благосостояния населения в России во многом определяется развитием
территорий муниципальных образований. Ориентация на модель устойчивого
развития территорий муниципальных образований предполагает достижение
социальной и экономической стабильности, планомерное повышение
эффективности производственной деятельности хозяйствующих субъектов
территории, доходов сельского и городского населения и качества их жизни,
рациональное использование природных ресурсов. Но до сих пор нет четкой
и понятной государственной методологии управленческих преобразований,
способствующих устойчивому развитию сельских и городских территорий.
Отсутствие комплексного подхода, объективно характеризующего специфику
развития территорий и увязывающего рационализацию экономических,
организационных, нормативно-правовых отношений, отрицательно сказывается
на эффективности управления территорией всех уровней.
1.2 Полномочия органов местного самоуправления в управлении
экономическим развитием
Одним из основных общепризнанных принципов международного права
является положение о том, что органы власти и их должностные лица вправе
делать только то, что им прямо разрешено законом, в отличие от граждан и
иных частных лиц, которые вправе делать все, что законом не запрещено. Такие
права органов власти имеют вторую сторону – обязанности. Права и
обязанности реализовываются в двуединстве.
18
Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией,
т.е. за ними правовыми актами закреплен круг вопросов и объем властных
правомочий по решению этих вопросов. Осуществление полномочий с
превышением компетенции не соответствует законодательству и не
допускается.[39]
Федеральное законодательство различает понятия «вопрос местного
значения» и «полномочия по решению вопросов местного значения» и не
относит к числу вопросов местного значения комплексное социально –
экономическое развитие муниципального образования. Это вполне объяснимо,
так как комплексное развитие предусматривает включение в него всей сферы
общественных отношений и всех объектов, относящихся к области публичного
правового регулирования, т. е. к компетенции всех уровней публичной власти.
Вместе с тем, к полномочиям органов местного самоуправления по
решению вопросов местного значения отнесено статьей 17Федерального закона
№ 131-ФЗ принятие и организация выполнения планов и программ
комплексного социально-экономического развития муниципального
образования.[5]
Так как речь идет о комплексном развитии, то полномочия органов
местного самоуправления по всему кругу вопросов местного значения будут
относиться к названной сфере.
Однако органы местного самоуправления не могут выходить за пределы
установленной компетенции, а она не затрагивает целый ряд отраслей,
определяющих комплексное развитие территории. В первую очередь речь идет
о занятости населения, развитии промышленности, профессиональной
подготовки кадров и иных вопросах, относящихся к предметам ведения
государственных структур. В данных вопросах органы местного
самоуправления должны обеспечить учет государственной политики и
информирование государственных структур о ситуации в муниципальном
образовании. Последнему во многом способствуют полномочия органов
местного самоуправления, связанные со сбором статистических данных,
19
характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального
образования.[39]
Органы местного самоуправления отвечают и могут повлиять только на
ту составляющую развития, которая связана с вопросами местного значения.
Анализируя перечень вопросов местного значения можно выделить
направления, по которым органы местного самоуправления обеспечивают
развитие муниципального образования. Деятельность органов местного
самоуправления по развитию муниципального образования может увязывать
между собой различные направления развития, относящиеся к компетенции
местного самоуправления. В этом и проявляется комплексность программ
социального – экономического развития муниципального образования.
Основное место среди полномочий органов местного самоуправления в
рассматриваемой сфере должно занимать стратегическое планирование.
К направлениям комплексного социально-экономического развития
муниципального образования, относящимся к компетенции органов местного
самоуправления, нужно отнести следующие.
Экономическое развитие. С данным направлением связан ряд важных
вопросов местного значения, обеспечивающих ресурсную основу местного
самоуправления, касающихся функционирования муниципального сектора
экономики (муниципальная собственность и местный бюджет), формирование
инфраструктуры экономической деятельности. Это развитие доходной базы
местного бюджета, налогообложение и налоговые льготы, муниципальный
кредит, вопросы муниципальной собственности, деятельность муниципальных
хозяйствующих субъектов, инвестиции, территориальное планирование,
включая планирование площадей под развитие хозяйственной деятельности,
планирование объектов дорожной, транспортной инфраструктуры, сетей и
коммуникаций, связи.
Социальное развитие. Это направление связано с выполнением
социальных функций местного самоуправления в области здравоохранения,
физкультуры и массового спорта, дошкольного и среднего полного
20
образования, культуры, включая информационного обеспечения,
муниципальной социальной поддержки, безопасности граждан, обеспечения
жильем и создания условий для жилищного строительства, коммунальных
услуг населению, транспортного обслуживания населения, и т.п.
Развитие предпринимательства и рынков сельскохозяйственной
продукции, создание условий для развития сферы услуг. Это направление
относится как к экономической, так и к социальной сферам, в связи с чем
выделено как отдельное.
Внедрение в муниципальное хозяйство и муниципальное управление
научных, научно-технических и инновационных форм и методов.
Совершенствованию управления и хозяйствования не случайно уделяется
огромное внимание. Потребности времени требуют использования новейших
научных разработок и применения инновационных методов для повышения
качества не только управления, но и как следствие, уровня жизни населения. В
соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О
науке и государственной научно-технической политике» научно-техническая
деятельность – деятельность, направленная на получение, применение новых
знаний для решения технологических, инженерных, экономических,
социальных, гуманитарных и иных проблем, обеспечения функционирования
науки, техники и производства как единой системы. Результатом научной и
научно-технической деятельности является продукт, содержащий новые знания
или решения и зафиксированный на любом информационном носителе.
Инновационной считается деятельность, направленная на создание и
организацию производства принципиально новой или с новыми
потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг); на создание и
применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) её
производства, распространения и использования; применение структурных,
финансово-экономических, кадровых, информационных и иных инноваций
(нововведений) при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг),
обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой
21
экономии. Напомним, что муниципальная деятельность направлена на
организацию и оказание услуг населению в широком смысле, поэтому
разработка и внедрение новых технологий управления в различных сферах
муниципальной деятельности будет направлена и на развитие муниципального
образования. Потребность в конкретных научных, научно-технических и
инновационных результатах и продуктах определяется исходя из выявленных
при анализе ситуации в муниципальном образовании проблем, потребностей
системы управления.
Научно-технические и инновационные программы развития
муниципального образования могут быть направлены на получение новых
знаний и решений в социальной сфере и в сфере экономики, в том числе в
области управления, научной организации труда в органах местного
самоуправления, на внедрение новых и (или) модернизацию используемых
управленческих технологий, применение различного рода инноваций при
осуществлении муниципальной службы, в том числе при решении вопросов
местного значения в самых разных сферах.
Основными ресурсами для осуществления полномочий органов местного
самоуправления в рассматриваемой сфере комплексного
социально-экономического развития являются муниципальная собственность,
местный бюджет и высокопрофессиональные кадры. Однако надо учитывать,
что финансовое обеспечение развития муниципального образования может
осуществляться не только из местного бюджета, но и с привлечением средств
государства. Так, ст. 179 Бюджетного кодекса РФ установлено, что
долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств бюджета
субъекта Российской Федерации, может быть предусмотрено предоставление
субсидий местному бюджету на реализацию аналогичных долгосрочных
целевых программ, реализуемых за счет средств местных бюджетов. Условия
предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий
устанавливаются соответствующей программой.[3]
Принятие планов и программ развития муниципального образования,
22
утверждение отчетов об их исполнении относится к исключительной
компетенции представительного органа муниципального образования. Кроме
того, проекты планов и программ развития муниципального образования,
разрабатываемые органами местного самоуправления и предлагаемые к
утверждению представительному органу муниципального образования,
согласно ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ, в обязательном порядке
должны выноситься на публичные слушания, порядок организации и
проведения которых устанавливаются уставом муниципального образования.[5]
Организация реализации планов и программ возлагается обычно на
местную администрацию или специально созданный орган по управлению
программой (программами).
Как и любая деятельность публичной власти, деятельность по
осуществлению полномочий в сфере развития муниципального образования
подлежит правовому регулированию.
Деятельность местных властей в сфере экономики, учитывая
ограниченность ресурсов, заключается в ускорении нужных процессов, а не в
прямом участии в деятельности отдельных предприятий. Процесс
формирования конкретной местной экономической политики заключается в
подготовке стратегии экономического развития города и концепции местной
экономической политики.
Важнейшими составными частями местной экономической политики
являются:
- Структурная;
- Инвестиционная;
- Предпринимательская и финансовая политика.
Проведение местной структурной политик опирается на принципы
целенаправленности, системности, эффективности и оптимальности.
К числу основных задач органов местного самоуправления по разработке
и реализации структурной политики можно отнести:
- Определение наиболее существенных сложившихся и ожидаемых в
23
перспективе структурных диспропорций в экономике города;
- Формирование стратегических установок совершенствования
структуры экономики города;
- Выбор и обоснование эффективных направлений структурных
преобразований экономики города;
- Создание и обеспечение функционирования организационно-
экономического механизма регулирования и поддержки процессов
структурных преобразований в экономике города.[39]
Основные сферы деятельности местных органов власти при проведении
местной социальной политики:
- определение и оценка реального качества жизни всех социальных
групп и слоев населения;
- прогноз возможных изменений положения социальных групп и
слоев под воздействием экономических и социально-психологических
факторов;
- разработка основных принципов, целей и задач формирования и
реализации социальной политики;
- выявление общих и специфических проблем каждой из социальных
групп;
- изыскание источников финансирования мероприятий;
- разработка проектов, программ и других мероприятий по решению
социальных проблем;
- исследование отношения населения к предлагаемым проектам и
программам;
- корректировка проектов и программ с учетом общественного
мнения;
- реализация проектов и программ, включая контроль за
реализацией.[22]
Последовательность (технология) разработки местной
социально-экономической политики включает: