15
1.2. Функции, принципы и методы системы управления
муниципального образования
Под термином «функции муниципального управления» следует
понимать определенные виды властных, организующих воздействий органов
местного самоуправления. Направлены они на регулирование социально-
экономических процессов в муниципальном образовании.
Функции являются одним из основных компонентов, составляющих
содержание процесса управления. Общая форма функции управления
определяется как вид деятельности, с помощью которой субъект управления
оказывает воздействие на управляемый объект.
Планирование:
1. Разработка долгосрочных и среднесрочных планов социально-
экономического развития муниципального образования.
2. Разработка муниципальных целевых программ развития по отдельным
направлениям.
3. Общее руководство реализацией планов и программ
4. Утверждение годового и квартального плана работы органов местного
самоуправления.
Организация:
1. Выбор оптимальной модели местного самоуправления.
2. Определение уровней в системе муниципального управления,
распределение и закрепление полномочий между ними.
3. Определение оптимальной структуры управления местной
администрацией.
16
4. Организация взаимодействия функциональных и территориальных
подразделений местной администрации.
5. Организация муниципальной службы в органах местного
самоуправления.
Мотивация:
1. Удовлетворенность трудом.
2. Реализация творческого потенциала работника.
3. Стимулирование труда муниципального служащего.
Координирование:
1. Организация совещаний по эффективному взаимодействию
подразделений местной администрации.
2. Организация совещаний по вопросам социально-экономического
развития муниципального образования с привлечением руководителей
предприятий и организаций, представителей органов государственной власти.
Контроль:
1. Контроль за выполнением планов и программ социально-
экономического развития.
2. Контроль за выполнением годовых и квартальных планов работы
местной администрации.
3. Контроль за исполнением нормативно-правовых актов органов
местного самоуправления.
4. Контроль за расходованием бюджетных средств.
17
5. Контроль за обращениями граждан в органы муниципального
управления.
Под функциями местного самоуправления понимаются основные
направления муниципальной деятельности. Эти направления следующие:
1) Обеспечение участия населения в решении вопросов местного
значения.
2) Управление муниципальной собственностью, финансовыми
средствами местного самоуправления.
3) Обеспечение комплексного развития территории муниципального
образования.
4) Обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-
культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.
5) Охрана общественного порядка.
6) Защита интересов и прав местного самоуправления.
Общие и частные функции муниципального управления
осуществляются соответствующими органами местного самоуправления.
Кроме того, эти органы управления также выполняют вспомогательные
функции, направленные на организационную, информационную, правовую и
финансовую поддержку деятельности органа управления.
Принципы муниципального управления общие и частные вытекают из
отношений управления и требований к процессу организации самоуправления.
Помимо общих принципов муниципального управления, необходимо
учитывать частные принципы, посредством которых осуществляется
управление отраслями муниципального хозяйства.Частные принципы относят к
осуществлению отдельных функций управления (принципы планирования,
организации, мотивации и др.). В то же время к его отдельным сторонам
18
(социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления
(все формы муниципального образования).
Управление здравоохранением, образованием, социальной защитой
населения и другие рассматриваются как частные функции муниципальной
администрации.
Принципы муниципального управления отражают требования
объективных закономерностей и тенденций развития местной власти.
Принципы являются теоретической основой формирования муниципальных
образований и позволяют выяснить сущность местного самоуправления, а так
же его отличительные черты и признаки. Они выступают в качестве критерия
оценки действующей системы муниципального управления, определяя,
насколько она отвечает соответствующим началам и идеям. Принципы так же
предопределяют структуру и функции местной власти. Они способствуют
сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.
Эти принципы следующие:
1. Единоначалие и коллегиальность. Единоначалие как организационно-
правовая форма руководящей деятельности относится ко всем звеньям и
уровням системы муниципального управления. В соответствии с этим
принципом каждая совокупность видов деятельности в процессе
муниципального управления должна преследовать одну и ту же цель и иметь
одного руководителя, наделенного определенными полномочиями. Сущность
единоначалия заключается в том, что руководители конкретного звена системы
управления муниципальных образований пользуются правами единого
руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию.
Следовательно, сущность принципа состоит в том, что в процессе управления
сотрудники должны получать приказания от одного руководителя, но это не
значит, что все решения должны приниматься на высшем уровне. При
19
последовательном укреплении единоначалия не следует недооценивать
коллегиальность в процессе управления муниципальными образованиями. Для
активного и конструктивного участия депутатов представительных органов в
подготовке и принятии решений необходимо, чтобы депутаты имели
возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить
необходимую информацию, свободно высказать свое мнение, предложения,
замечания по обсуждаемому представительным органом
вопросу.Коллегиальность как организационная форма процесса управления
муниципальным образованием необходима для обсуждения основных
организационных и социально-экономических вопросов развития
муниципальных образований. В то же время необходимы и единоличная
ответственность, и единоличное распорядительство, чтобы не затягивать
процесс выработки и принятия важнейших управленческих решений по
вопросам социально-экономического развития муниципального образования.
Практика показывает, что единоначальная деятельность главы местной
администрации может сочетаться с работой коллегии при главе местной
администрации. В состав коллегии, выполняющей совещательные функции,
входят руководители структурных подразделений местной администрации или
иные сотрудники. Этим принципом необходимо руководствоваться и на стадии
подготовки проектов решений (привлекать представителей заинтересованных
предприятий, организаций, учреждений), в работе депутатских комиссий,
образуемых представительным органом. Соблюдение правильного
соотношения между принципами коллегиальности и единоначалия составляет
одну из важнейших задач системы управления муниципальным образованием,
от этого во многом зависит ее эффективность и действенность.
2. Законность. Этот принцип выступает важнейшей гарантией
муниципального управления и является одним из основных конституционных
принципов российской государственности.
20
Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее
деятельность осуществлялись на основе и в рамках закона. На практике для
контроля за соблюдением законности принимаемых решений и действий
прокурор или его заместители приносят протест на противоречащий закону
правовой акт органу или должностному лицу системы местного управления,
которые издали этот нормативный правовой акт или обращаются в суд. Если
устав муниципального образования противоречит Конституции РФ и законам,
муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его
устава.
3. Государственная гарантия. Государство устанавливает
ответственность за неисполнение или неудовлетворительное исполнение
решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, и решений
органов управления муниципальных образований. Этот принцип предъявляет
требования к системе правовых гарантий защиты прав муниципальных органов
управления. Следовательно, государство устанавливает правовые основы
организации деятельности муниципальных органов управления, правовые
гарантии финансовой, экономической и организационной деятельности органов
управления муниципальных образований, формирует механизм взаимодействия
муниципальных органов управления с органами государственной власти.
Конституция РФ обеспечивает судебную защиту прав муниципальных органов
управления и устанавливает запрет на их ограничение. На основании принципа
государственной гарантии органы управления муниципальных образований
обеспечивают условия для удовлетворения основных жизненных потребностей
населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.
Этот принцип обеспечивает:
1) формирование правовой основы системы органов управления
муниципальных образований;
21
2) организационно-методическую поддержку системы органов
управления муниципальных образований;
3) формирование системы государственного контроля за
деятельностью органов системы муниципального управления;
4) формирование финансово-экономических основ муниципального
управления;
5) формирование и поддержку информационного обеспечения
системы органов муниципального управления;
6) создание системы работы с кадрами (процесс подбора, расстановки
и переподготовки кадров для муниципального управления).
4. Гласность. Деятельность органов системы муниципального
управления должна быть открытой, население должно быть информировано о
деятельности этих органов. Принцип гласности способствует демократизации
управленческой деятельности, ее подконтрольности обществу, а также
позволяет гражданам влиять на разработку решений, затрагивающих их
интересы, права и свободы. Последовательное осуществление принципа
гласности в деятельности муниципальных органов дает возможность
гражданам контролировать работу муниципальных органов при решении
вопросов местного значения. Способы обеспечения гласности отражаются в
нормах муниципального права и формируются в практике местного
самоуправления. Эффективность данного контроля зависит от организации и
работы муниципальной информационной службы, а также от того, как созданы
условия для деятельности средств массовой информации муниципального
образования. Поэтому наиболее важные проекты социально-экономического
развития муниципальных образований должны публиковаться для обсуждения
их населением.
5. Участие населения в процессе управления муниципальным
образованием. В практике муниципального управления существуют
разнообразные формы участия населения в процессе управления
22
муниципальным образованием: через выборные и другие органы местного
самоуправления, а также непосредственно и через советы, комиссии,
конференции, референдумы и др. Этот принцип позволяет совершенствовать
систему органов управления муниципальным образованием при участии
населения, повышать активность общественных организаций, а также
усиливать контроль населения за деятельностью органов муниципального
управления, укреплять правовую основу государственной и общественной
жизни, расширять гласность. Органы муниципального управления должны
создать условия для эффективного участия граждан в осуществлении местного
самоуправления.
Устав муниципального образования регулирует процесс участия
населения в управлении муниципальным образованием следующим образом:
1) через порядок отзыва выборных органов и должностных лиц
местного самоуправления;
2) через выражение недоверия населением выборным органам и
должностным лицам местного самоуправления;
3) через досрочное прекращение полномочий выборных органов и
должностных лиц местного самоуправления. Эффективность и активность
участия населения в процессе решения проблем местного значения, а также
контроль зависят от информированности граждан о работе органов местного
самоуправления и состояния муниципального хозяйства, а также от реализации
принципа гласности муниципальной деятельности.
6. Удовлетворение потребностей населения. Сущность этого принципа
заключается в обеспечении условий жизнедеятельности населения
муниципального образования и осуществляется через деятельность
органов местного самоуправления по удовлетворению основных
жизненных потребностей населения. Принцип удовлетворения
основных потребностей населения обязывает органы муниципального
управления создавать условия для жилищного и социально-культурного
23
строительства, деятельности учреждений культуры, средств массовой
информации, организации зрелищных мероприятий; создавать условия
для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания
и бытового обслуживания; заботиться о санитарном обслуживании
населения, осуществлять социальную поддержку и содействие
занятости населения, соблюдать меры противопожарной безопасности в
муниципальном образовании; развивать сеть дошкольного,
внешкольного и основного общего и дополнительного образования;
организовывать электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, транспортное
обслуживание населения.
Выполнение этих стандартов гарантируется путем закрепления средств
в доходах местных бюджетов федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, отчислением от федеральных налогов и налогов субъектов
Российской Федерации.
Органы муниципального управления должны обеспечивать
удовлетворение основных потребностей населения в сферах,
отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже
государственных социальных стандартов.
7. Комплексность. Этот принцип обеспечивает условия эффективного
изучения муниципального образования и разработки рекомендаций по
управлению им. Для этого используются исследования не только данной, но и
других наук, изучающих эти же явления. Комплексное изучение явлений и
процессов развития муниципального образования позволяет повышать
эффективность местного хозяйства, решать социально-экономические
проблемы развития муниципального образования, рационально использовать
трудовые, материальные, финансовые, природные и другие ресурсы.
8. Сочетание отраслевого и территориального управления определяет
требования к организации управления хозяйственными системами на
24
территории муниципального образования. На основе отраслевого принципа
формируются отраслевые системы управления. По территориальному
принципу создаются системы управления, объединяющие производственные и
непроизводственные хозяйственные системы, расположенные на данной
территории, связанные общими интересами социально-экономического
развития для удовлетворения потребностей населения данного
муниципального образования. Он призван реализовать социально-
экономические возможности, вытекающие из территориальной организации
хозяйства применительно к задачам, особенностям и возможностям
соответствующих территориальных хозяйственных систем. Сочетание
отраслевого и территориального принципов управления является ведущим в
формировании систем и структуры муниципального управления.
Механизм управления формируется исходя из задач, особенностей и
возможностей развития каждой конкретной отрасли. Эффективность
организации руководства территорией муниципального образования зависит от
оптимального сочетания отраслевого и территориального управления в рамках
единой муниципальной системы.
Принципы местного самоуправления являются основополагающими
принципами и идеями, лежащими в основе организации и деятельности
населения и образованных ими органов, которые самостоятельно управляют
местными делами.
К ним относятся:
1) самостоятельность решения населением всех вопросов местного
значения (непосредственно, через выборные и иные органы местного
самоуправления).
Местные проблемы решаются населением самостоятельно через
местные референдумы, муниципальные выборы и другие формы прямого