34
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1905-ЗТО, на
территории Арсеньевского района преобразованы, путём объединения,
муниципальные образования Астаповское и Бобровское в муниципальное
образование Астаповское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1907-ЗТО, на
территории Плавского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Камынинское и Мещеринское в муниципальное
образование Камынинское, а также муниципальные образования Горбачёвское,
Молочно-Дворское и Ново-Никольское в муниципальное образование Молочно-
Дворское, кроме того были объединены муниципальные образования
Пригородное и Октябрьское в муниципальное образование Пригородное.
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1910-ЗТО, на
территории Богородицкого района преобразованы, путём объединения,
муниципальные образования Товарковское и рабочий посёлок Товарковский в
муниципальное образование Товарковское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1912-ЗТО, на
территории Воловского района преобразованы, путём объединения,
муниципальные образования Баскаковское и Двориковское в муниципальное
образование Двориковское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1914-ЗТО, на
территории Тёпло-Огарёвского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Алексеевское, Волчье-Дубравское и Покровское в
муниципальное образование Волчье-Дубравское, а также муниципальные
образования Красногвардейское и Нарышкинское в муниципальное образование
Нарышкинское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1916-ЗТО, на
территории Дубенского района преобразованы, путём объединения,
муниципальные образования Воскресенское, Гвардейское и Пореченское в
муниципальное образование Воскресенское.
35
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1920-ЗТО, на
территории Киреевского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Большекалмыкское и рабочий посёлок
Бородинский и в муниципальное образование Бородинское, а также
муниципальные образования Новосельское и рабочий посёлок Шварцевский в
муниципальное образование Шварцевское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1933-ЗТО, на
территории Узловского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Каменецкое и Майское в муниципальное
образование Каменецкое, а также муниципальные образования Ракитинское и
Смородинское в муниципальное образование Смородинское, кроме того
муниципальные образования Партизанское, Фёдоровское, рабочий посёлок
Брусянский и рабочий посёлок Дубовка преобразованы в муниципальное
образование Шахтёрское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1936-ЗТО, на
территории Заокского района преобразованы, путём объединения,
муниципальные образования Ненашевское и Пахомовское в муниципальное
образование Демидовское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2014 года № 2077-ЗТО, на
территории Алексинского района преобразованы, путём объединения,
муниципальные образования Авангардское, Мичуринское и Солопенское в
муниципальное образование Авангардское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2014 года № 2078-ЗТО, на
территории Белёвского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Болотское и Кожуровское в муниципальное
образование Правобережное, а также муниципальные образования Бобриковское
и Жуковское в муниципальное образование Левобережное.
Законом Тульской области от 1 апреля 2014 года № 2082-ЗТО, на
территории Чернского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Кожинское и Липицкое в муниципальное
36
образование Липицкое, а также муниципальные образования Крестовское,
Поповское и рабочий посёлок Станция Скуратово в муниципальное образование
Северное, кроме того, муниципальные образования Большескуратовское и
Полтевское преобразованы в муниципальное образование Тургеневское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2014 года № 2085-ЗТО, на
территории Ясногорского района преобразованы, путём объединения,
муниципальные образования Архангельское, Денисовское и рабочий посёлок
Ревякино в муниципальное образование Ревякинское, наделённое статусом
сельского поселения.
Законом Тульской области от 1 апреля 2014 года № 2088-ЗТО, на
территории Щёкинского района преобразованы, путём объединения,
муниципальные образования Костомаровское и рабочий посёлок Огарёвка в
муниципальное образование Огарёвское, наделённое статусом сельского
поселения.
Законом Тульской области от 1 апреля 2014 года № 2092-ЗТО, на
территории Венёвского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Озеренское и Гурьевское в муниципальное
образование Центральное, а также муниципальные образования посёлок
городского типа Грицовский и Южное в муниципальное образование
Грицовское.
Законом Тульской области от 29 мая 2014 года № 2116-ЗТО городские
поселения рабочий посёлок Ленинский и рабочий посёлок Плеханово
преобразованы в сельские поселения.
Законом Тульской области от 11 июня 2014 года № 2133-ЗТО
муниципальные образования рабочий посёлок Ленинский Ленинского района,
рабочий посёлок Плеханово Ленинского района, Рождественское Ленинского
района, Медвенское Ленинского района, Шатское Ленинского района,
Ильинское Ленинского района, Иншинское Ленинского района, Фёдоровское
Ленинского района, Хрущевское Ленинского района и Обидимское Ленинского
района объединены с муниципальным образованием город Тула.
37
Законом Тульской области от 11 июня 2014 года № 2138-ЗТО
муниципальные образования город Ефремов, Ясеновское и Лобановское
объединены во вновь образованное муниципальное образование город Ефремов,
наделённое статусом городского округа.
Законом Тульской области от 11 июня 2014 года № 2140-ЗТО
муниципальные образования город Алексин, Авангардское, Буныревское и
Шелепинское объединены во вновь образованное муниципальное образование
город Алексин, наделённое статусом городского округа.
Таким образом, структура муниципальных образований Тульской области
не является статичной, а наоборот представляет собой динамическую систему,
постоянно изменяющую свою конфигурацию исходя из нужд реализации
государственных и муниципальных полномочий, связанных с развитием
территорий и обеспечением повышения качества жизни населения.
Анализ проводимой правительством Тульской области политики в
отношении реформирования структуры муниципальных образований региона,
проведённый на основе рассмотрения вышеперечисленных региональных
законодательных актов, однозначно позволяет сделать вывод, что органы
государственной власти Тульской области поводят последовательную и
поэтапную политику по оптимизации управленческой структуры
муниципальных образований в своем регионе, за счет сокращения численности
городских и сельских поселений путем объединения данных поселений и
соответствующих муниципальных районов с образованием городских округов,
что позволяет снизить численность управленческого аппарата муниципальных
образований с одновременным увеличением заработной платы муниципальным
служащим и сотрудникам, замещающим должности в местных администраций
городских округов, не отнесенных к должностям муниципальной службы, что
также позволяет решать проблему конкурентоспособности муниципальных
затрат на рынке труда.
Так в 2014 году было реализовано объединение муниципального
образования город Тула и Ленинского района Тульской области в единый
38
городской округ Тула, а перед этим проводилось объединение имевшихся на
территории Ленинского района сельских поселений. Ранее аналогичным образом
были объединены Муниципальное образование город Алексин и Алексинский
муниципальный район, г. Новомосковск и Новомосковский район, город
Ефремов и Ефремовский район.
Учитывая сложившуюся тенденцию, стоит ожидать в ближайшем
будущем формирование городского округа Щекино в результате слияния
городского поселения Щекино и Щекинского муниципального района.
Имеющиеся на территории Тульской области муниципальные образования
различны по своей социально-экономической структуре. При этом интерес для
рассмотрения представляют муниципальные образования имеющие статус
городских округов и муниципальных районов, поскольку исторически
сложилось так, что администрации городских и сельских поселений внутри
муниципальных районов фактически представляют собой структурные
(территориальные) подразделения администраций соответствующих
муниципальных районов, а само население таких поселений давно считает себя
жителями данных районов, также воспринимая местные администрации в
качестве филиалов администраций районных.
Таким образом для целей настоящей работы будем рассматривать такие
муниципальные образования Тульской области, как городские округа и
муниципальные районы.
Муниципальные образования данного сегмента, в Тульской области
могут быть условно подразделены на следующие группы.
1. Крупные муниципальные образования.
Сюда следует отнести городские округа город Тула с населением более
500 000 человек и город Новомосковск с населением более 250 000 человек – это
крупные по региональным меркам агломерации поселений с развитой
промышленностью и инфраструктурой.
При этом необходимо учитывать, что фактическое население данных
городских округов несколько больше, т.к. являясь экономическими флагманами
39
региона, данные города привлекают значительное количество трудовых
мигрантов не только и не столько из ближнего зарубежья, сколько из других
муниципальных образований Тульской области. Например, упомянутый выше
город Щекино уже на протяжении многих десятилетий фактически представляет
собой удаленный район города Тулы, тысячи жителей которого ежедневно
отправляются на работу в областной центр.
Средние муниципальные образования. Сюда следует отнести городские
округа Город Алексин, с населением около 70 000, Город Ефремов с населением
более 60 000 человек, Узловской и Щекинский муниципальные районы с
населением около 50 000 человек в каждом.
Это также промышленно-развитые территории, с хорошо развитой для
развития бизнеса и решения задач жизнеобеспечения инфраструктурой и
достаточным для экономического развития трудовым ресурсом.
Малые муниципальные образования. Сюда представляется
целесообразным отнести все остальные муниципальные образования Тульской
области с численностью населения менее 40 000 человек.
Это как правило муниципалитеты в экономике которых преобладает в
основном сельское хозяйство и мелкое производство, а также сфера услуг,
отсутствуют крупные промышленные предприятия. Общей характерной чертой
таких муниципальных образований Тульской области являются трудности с
наличием достаточного для полноценного экономического развития количества
трудовых ресурсов, проблемы с поддержанием на приемлемом уровне дорожно-
транспортной инфраструктуры и коммуникаций, что обусловлено низкой
наполняемостью местных бюджеты ввиду как раз отсутствия достаточной
налогооблагаемой базы в лице экономически-активных субъектов
промышленности и экономики.
2.2. Анализ эффективности деятельности муниципальных
образований Тульской области
Для определения основных направлений совершенствования управления
муниципальными образованиями необходимо выявление наиболее значимых
40
факторов, которые могут оказывать негативное воздействие на эффективное
функционирование органов местного самоуправления, для чего представляется
целесообразным использовать систему стандартных формализованных
показателей, характеризующих эффективность деятельности тех или иных
муниципальных образований.
При этом необходимо понимать, что в отличие от коммерческих структур
и субъектов экономики в целом, характеристики эффективности для
деятельности муниципальных образований будут существенно отличаться.
Если для любого коммерческого предприятия в качестве критерия
эффективности характерны такие показатели, как соотношение затрат и
получаемой прибыли, а целью деятельности является максимизация прибыли
при минимизации расходов и обеспечении стабильного развития организации,
то для публично-правовых образований, в том числе для органов местного
самоуправления, муниципальных образований характерны критерии,
описывающие эффективность исполнения властных полномочий, предписанных
действующим законодательством. Здесь невозможно обойтись критериями
чисто экономической и бухгалтерской эффективности, по крайней мере,
описывающими краткосрочную перспективу.
Например, если представительный орган местного самоуправления
утвердит на предстоящий бюджетный год программу строительства за счет
бюджетных средств крупного объекта инфраструктуры – например моста,
соединяющего напрямую два крупных микрорайона и промышленную зону, что
исключит для граждан и субъектов экономики необходимость совершать
окружные поездки по уже существующему мосту в удаленной части города и тем
самым позволит снизить транспортные расходы как населения, так и
экономических субъектов, то из-за строительства такого моста местный бюджет
понесет расходы, и возможно даже станет дефицитным.
Если же представительный орган не утвердит строительство такого
объекта, то бюджетные средства будут сэкономлены, и в местном бюджете
может даже появиться профицит.
41
С чисто бухгалтерской точки зрения в первом случае решение
представительного органа муниципального образования смело можно считать
неэффективным, т.к. оно влечет увеличение расходов и не принесет никаких
прямых доходов в местный бюджет.
Однако с точки зрения исполнения публично-правовым образованием
властных функций и полномочий, а также с точки зрения перспективного
развития муниципального образования первый вариант наоборот можно считать
эффективным, поскольку строительство моста не только повысит качество
жизни в соответствующем муниципальном образовании, но и будет
способствовать стимулированию экономической активности, за счет снижения в
приведенном примере транспортных издержек, повышения транспортной
доступности и наличия для субъектов бизнеса и экономики удобной и доступной
инфраструктуры, что в свою очередь будет способствовать в краткосрочной и
долгосрочной перспективе поступлению в местный бюджет дополнительных
налогов за счет расширения налогооблагаемой базы.
Кроме того, само строительство такого объекта местной муниципальной
инфраструктуры само по себе создаст спрос на услуги, товары и труд на местном
рынке, что будет помимо всего прочего способствовать стимулированию
мультипликативного эффекта для местной экономики.
Таким образом, как уже говорилось для оценки эффективности
деятельности муниципальных образований необходим набор стандартных
критериев, позволяющих реализовывать единый универсальный сценарий
определения эффективности, для чего в Российской Федерации установлена
система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Согласно п. ст.18.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в обязательном порядке осуществляется оценка эффективности
деятельности органов местного самоуправления, а перечень показателей для
оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления
утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.
42
Перечень таких показателей утвержден Указом Президента РФ от
28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов» для городских
округов и муниципальных районов.
Данный Указ Президента отдельно отмечает, что помимо перечисленных
в документе критериев оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления, органы государственной власти субъекта Российской
Федерации не в праве устанавливать дополнительные критерии оценки
эффективности для расположенных на их территории муниципальных
образований.
Основное внимание упомянутый Указ Президента уделяет показателям,
которые в главным образом зависят от деятельности местных властей и
характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и
принципов управления, при этом Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» определяет целый перечень вопросов местного значения
эффективная реализация которых является обязанностью муниципальных
образований.
Рассмотрим перечень вопросов местного значения, решение которых
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» предписывает городским
округам и муниципальным районам, т.е. тем муниципальным образованиям,
эффективность деятельности которых подлежит оценке, согласно выше
приведенному Президентскому Указу от 28.04.2008 № 607.
Согласно ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к
вопросам местного значения муниципальных районов относятся:
1) составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района,
утверждение и исполнение бюджета муниципального района, осуществление
43
контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении
бюджета муниципального района;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов
муниципального района;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности муниципального района;
4) организация в границах муниципального района электро- и
газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных
законодательством Российской Федерации;
5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного
значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района,
осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных
дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах
муниципального района, организация дорожного движения и обеспечение
безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных
полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления
дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской
Федерации;
6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и
организация транспортного обслуживания населения между поселениями в
границах муниципального района;
7) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в
минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и
экстремизма на территории муниципального района;
8) разработка и осуществление мер, направленных на укрепление
межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие
языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на
территории муниципального района, реализацию прав коренных малочисленных
народов и других национальных меньшинств, обеспечение социальной и