21
Все другие федеральные законы и законы субъектов РФ,
устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить
Конституции РФ и названному Федеральному закону, ограничивать
гарантированные ими права местного самоуправления [3].
С учетом недостатков организационных структур местного
самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом
1995 г., и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований,
в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенных изменений
в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов
местного самоуправления [1].
Таблица 2
Структура Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ
Главы
Статьи
Наименование
1
1-9
Общие положения
2
10-13
Принципы территориальной организации местного самоуправления
3
14-18
Вопросы местного значения
4
19-21
Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями
5
22-33
Формы непосредственного осуществления населением местного
самоуправления и участия населения в осуществлении местного
самоуправления
6
34-42
Органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления
7
43-48
Муниципальные правовые акты
8
49-65
Экономическая основа местного самоуправления
9
66-69
Межмуниципальное сотрудничество
10
70-78
Ответственность органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их
деятельностью
11
79-82
Особенности организации местного самоуправления
12
83-86
Переходные положения
Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в
осуществлении народовластия, правовые, территориальные,
22
экономические и финансовые основы местного самоуправления,
государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие
принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
В законе разграничиваются полномочия федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в
области местного самоуправления, определяются предметы местного
самоуправления, регулируются основные формы осуществления
населением местного самоуправления – это органы местного
самоуправления и прямое волеизъявление граждан.
Федеральный закон закрепил законодательную основу местного
самоуправления и создал необходимые предпосылки для развития
федерального и регионального законодательства в сфере местного
самоуправления.
Многие вопросы местного самоуправления также регулируется в
отраслевом законодательстве, относящемся к административному,
финансовому, гражданскому и другим отраслям права. Это – нормативные
правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и решения
Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления.
К правовым основам относятся указы Президента РФ по вопросам
местного самоуправления, принятые в 1993 – 1995 гг., которые формально
не утратили силу, но содержание их поглощено федеральными законами и
более поздними президентскими указами [3].
Нормы федерального законодательства развиваются и
конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом
соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции
и законов, но имеет свою специфику и обязанности, иногда выходящие за
рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и
содержащие нормы, не соответствующие федеральному законодательству.
23
Основы местного самоуправления в регионе устанавливаются
конституциями республик, уставами субъектов РФ. Практически во всех
субъектах приняты законы о местном самоуправлении, устанавливающие
общие принципы и формы осуществления местного самоуправления,
предметы их ведения, территориальную, экономическую и финансовую
основы местного самоуправления, определяется структура, порядок
формирования и полномочия органов местного самоуправления, их
взаимоотношения с органами государственной власти, закрепляются
гарантии местного самоуправления, ответственность органов и
должностных лиц местного самоуправления [2].
К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно
примыкают законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ по
вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их
реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной
инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов
местного самоуправления, об обращении граждан в эти органы, о
государственной регистрации уставов муниципальных образований.
Для оптимальной организации и эффективного функционирования
органов местного самоуправления, важное значение, имеют законы
субъектов РФ, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий
депутатов представительных органов и глав местного самоуправления,
муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих,
укрепление экономических и финансовых основ местного самоуправления.
Наличие выборных органов местного самоуправления
муниципальных образований является обязательным [1]. По
действующему федеральному законодательству образование органов
местного самоуправления, назначение должностных лиц местного
самоуправления органами государственной власти и государственными
24
должностными лицами не допускаются. Органы государственной власти и
государственные должностные лица не могут осуществлять местное
самоуправление.
Наименование органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного
самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы
организации и деятельности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления определяются уставами
муниципальных образований в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации, с учетом национальных, исторических и иных
местных традиций.
Также в уставах прописываются основания и виды ответственности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления. В уставе должна содержаться информация о порядке
отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения
полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления, об условиях и порядке
организации муниципальной службы [13].
Выборные и иные органы местного самоуправления являются
юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального
образования. Структура органов местного самоуправления, в соответствии
с п. 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, определяется
населением самостоятельно. По уставам муниципальных образований
органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению
вопросов местного значения. Органы местного самоуправления и
должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения
могут издавать правовые акты [3].
25
При этом наименование и виды правовых актов органов местного
самоуправления, выборных и других должностных лиц местного
самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, вступления в
силу определяется уставом муниципального образования в соответствии с
законами субъектов Российской Федерации.
Процедура принятия Устава муниципального образования может
быть различной в зависимости от действующей нормативной базы. Устав
может приниматься:
– на местном референдуме;
– представительным органом местного самоуправления;
– основные вопросы, которые должны быть отражены в уставе,
выносятся на референдум, а по его итогам представительный орган
местного самоуправления разрабатывает и принимает устав [15].
В общем виде по выполняемым функциям (представление интересов
населения и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления
могут быть разделены на исполнительные и представительные.
Представительный орган играет особую роль в системе местного
самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством
представительный орган наделяется полномочиями по решению ряда
вопросов, которые не могут передаваться исполнительным органам власти.
К исключительному ведению представительных органов местного
самоуправления относятся:
– принятие общеобязательных правил по предметам ведения
муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального
образования;
– утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
– принятие планов и программ развития муниципального
образования, утверждение отчетов об их исполнении;
26
– установление местных налогов и сборов;
– установление порядка управления и распоряжения муниципальной
собственностью;
– контроль над деятельностью органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами
муниципальных образований.
Обычно представительный орган местного самоуправления состоит
из депутатов, избираемых на основе всеобщих равных и прямых выборов.
Численный состав представительного органа местного
самоуправления определяется уставом муниципального образования. В
отдельных поселениях уставом муниципального образования в
соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена
возможность осуществления полномочий представительных органов
местного самоуправления собраниями граждан [20].
Решение представительного органа местного самоуправления
принимаются в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов,
решаемых данным органом, обычно создает необходимость выделения в
его составе специализированных структурных подразделений. Среди
получивших наибольшее распространение структурных единиц
представительного органа следует отметить комитеты и комиссии по
определенным направлениям деятельности, группы (фракции) депутатов,
сформированные по территориальному или партийному признаку.
Комитеты формируются для работы по долгосрочным направлениям
деятельности представительного органа местного самоуправления имеют
постоянный административный аппарат. Направления работы комитетов
обычно не зависят от социально-политической конъектуры и остаются
неизменными на протяжении длительного времени. В качестве примера
можно привести бюджетный комитет, налоговый комитет, комитет по
27
земельным отношениям и т.п. Комиссии обычно формируются на
временной основе для решения определенных вопросов (например, для
подготовки законопроекта, выработки стратегии, проведения
согласовательных процедур). Постоянный штат служащих в комиссиях не
создается. После выполнения задач, поставленных перед комиссией, она
расформировывается [16].
Территориальные группы создаются для согласованного выражения
интересов населения отдельных территорий внутри муниципального
образования. Фракции представляют интересы политических объединений,
от которых были избраны соответствующие депутаты.
Важнейшие постановления, по закону отнесенные к исключительной
компетенции представительного органа местного самоуправления должны
приниматься только общим решением. Это делается для того, чтобы
избежать возможности предвзятого отношения или личной
заинтересованности лица, принимающего решения. Вместе с тем, вопросы
оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно
решаются на основе руководства одного лица или небольшой группы лиц,
при котором конкретные сферы деятельности управляются специалистами
в соответствующих областях, несущими персональную ответственность за
результаты своей деятельности. Такое оперативное управление часто
необходимо не только исполнительным органам власти, но и
представительным. Депутатским комитетам, комиссиям, группам,
фракциям может передаваться право самостоятельного решения
определенного круга вопросов, не относящихся к исключительно
компетенции представительного органа. Подобный подход позволяет
организовать работу более оперативно и эффективно, так как позволяет
депутатам специализироваться на тех вопросах, которыми они владеют
лучше всего [18]. Местным самоуправлением могут использоваться такие
28
модели местного самоуправления, в которых создается не один
представительный орган, а система представительных органов с заранее
определенными полномочиями для каждого: бюджетные органы,
налоговые органы, контрольные органы и др.
Исполнительный орган может иметь еще более сложную
организацию, в которой требуется четко установить место и функции
каждой его составляющей. Орган и структурное подразделение при этом
различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных
юридически правильных решений по вопросам, относящимся к
компетенции местного самоуправления.
Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут
рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения
принимаются не самой администрацией, а определенным должностным
лицом (главой муниципального образования, городским управляющим,
мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной
власти. Администрация же при этом – аппарат управления,
обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица.
Только в том случае, когда администрация принимает решения в
коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие
исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным
органам местного самоуправления [25].
В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные
подразделения, занимающиеся делопроизводством, так и органы с правом
принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых
случаях эти органы наделяются также правами юридического лица.
Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного
самоуправления, в частности, в структуре исполнительной власти, нельзя
отождествлять администрацию с исполнительным органом местного
29
самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции,
полномочия и внутреннюю структуру.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена
должность Главы муниципального образования – выборного должностного
лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного
самоуправления на территории муниципального образования, а также
должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Глава муниципального образования избирается непосредственно
гражданами, либо представительными органами местного самоуправления
из своего состава. Глава муниципального образования и иные выборные
должностные лица местного самоуправления наделяются собственной
компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с
уставом муниципального образования. Избираемый населением Глава
муниципального образования может быть наделен правом входить в состав
представительного органа местного самоуправления, председательствовать
на заседаниях представительного органа местного самоуправления. При
этом Глава муниципального образования, не входящий в состав
представительного органа, обладает правом подписи нормативных
правовых актов, принимаемых представительным органом. В уставе может
быть предусмотрено право Главы муниципального образования на
отклонение нормативных правовых актов представительного органа [4].
При отклонении нормативного правового акта Глава
муниципального образования должен направить его с мотивированным
заключением в представительный орган для повторного рассмотрения. В
случае отклонения представительным органом заключение Главы
муниципального образования нормативный правовой акт подлежит
подписанию Главой муниципального образования.
30
Глава муниципального образования, входящий в состав
представительного органа, правом отклонения нормативных правовых
актов не обладает. В случае разногласий между представительным органом
и должностными лицами муниципального образования по поводу
принятия нормативных правовых актов они разрешаются в порядке,
установленном уставом муниципального образования или в судебном
порядке.
Применение того или иного типа организации структуры местного
самоуправления зависит от множества факторов: численности населения
муниципального образования, от исторических, национальных,
культурных традиций, от размеров и географических особенностей
территории, от объема и сложности вопросов, решаемых органами
местного самоуправления, от социальной, политической, экономической
ситуации в регионе и др., примером может служить Кемеровская область.
Уставом Кемеровской области, принятым законодательным
собранием 9 апреля 1997 года, в главе 7 «Местное самоуправление в
Кемеровской области», определяются принципы организации местного
самоуправления (ст. 53), раскрывается понятие муниципального
образования (ст. 54). Местное самоуправление в Кемеровской области –
самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по
решению непосредственно или через органы местного самоуправления
вопросов местного значения, исходя из интересов населения его
исторических и иных местных традиций. Деятельность населения по
решению вопросов местного значения признается и гарантируется
Конституцией РФ и Уставом области [5].
В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного
значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они
могут быть наделены. Основа местного самоуправления – муниципальные