11
(федеральный) бюджет, 22 республиканских бюджета в составе РФ, 46
краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-
Петербурга и Севастополя, 4 окружных бюджетов автономных округов, 1
бюджет автономной области, около 30 тысяч местных бюджетов (городских,
районных, поселковых, сельских).
В РФ переход на независимость местных бюджетов перед
вышестоящими был осуществлен еще в 1991 г. и ориентировался на
бюджетное устройство основных развитых стран мира. Такой переход
подразумевал обеспечение определенной самостоятельности в принятии
управленческих решений местными органами власти и обеспечит
эффективное расходование финансовых ресурсов. Такие резкие изменения
всех основополагающих принципов управления финансовыми ресурсами
оказались очень сложными.
Определенные трудности переходного периода были связаны с тем, что
невозможно было использовать предшествующий опыт управления
финансовыми ресурсами, осуществляемый с помощью совсем других
законов, нома и нормативов для реализации в условиях, когда преимущество
отдается рыночной экономической специфике. В этих условиях значительная
часть расходов социальной сферы была переложена на муниципальный
бюджет, в то время когда значительная часть расходов на социально-
культурные мероприятия финансировалась в пределах унитарной системы
отраслями материального производства из соответствующих фондов
предприятий. Многие социально-экономические проблемы не были оценены
ни теоретически, ни практически при решении вопросов формирования
финансовых ресурсов
Самой насущной оказалась проблема финансирования необходимых
инвестиций для качественной реализации социокультурных услуг, так как в
муниципальных бюджетах необходимые средства предусмотрены не были, а
другие возможные формы финансирования не нашли своего реального
воплощения ни законодательно, ни финансово.
12
Был в полной мере осуществлен только переход на двухуровневую
систему формирования бюджета:
− региональный бюджет;
− муниципальный (местный) бюджет на уровне муниципалитета, на
уровне муниципального района, на городском уровне.
Одновременно определялись возможности альтернативных источников
финансирования объектов, переданных различными предприятиями и
организациями в управление местных муниципалитетов. В очень короткий
период была реализована программа приватизации в торговле и
общественном питании, внедрена система обязательного медицинского
страхования в здравоохранении, платные услуги в частных учебных
заведениях системы образования. Однако эти и другие меры не позволили
найти адекватную замену источников финансирования.
Проблема увеличения собственных доходов регионов и, в первую
очередь, муниципальных органов самоуправления остается на данный
момент не реализованной. За время нахождения России под жесткими
экономическими санкциями на муниципалитеты были переложены
дополнительные расходы по финансированию, содержанию, использованию
социальной инфраструктуры и множество других статей расходов.
Тем не менее, доходы местных муниципальных образований были
значительно увеличены. Об этом свидетельствуют следующие данные,
характеризующие удельный вес доходов каждого звена бюджетной системы.
«Если в 1992 г. из общей суммы доходов консолидированного бюджета РФ в
федеральный бюджет поступило 15,9% , в региональные − 16,5% и в местные
бюджеты − 27%, по данным на начало 2019 г. соответственно 56%, 22,1% и
1,2%, т.е. произошло существенное повышение доходов федерального
бюджета и снижение доходов муниципальных образований. В конце 2018 г.
собственные доходы бюджетов городов составляли 20,9%, поселков – 8,7%,
сельских районов − 8,8% и сельских поселений − 4,6%. Эти цифры
13
убедительно свидетельствуют о необходимости резкого укрепления
доходной базы местных бюджетов»
1
.
Согласно анализу финансового и экономического состояния и
статистическим показателям многих муниципальных образований за 2010-
2018 гг., можно обратить внимание значительное снижение уровня
собственного обеспечения финансовыми ресурсами. Более быстрыми
темпами снизились расходы бюджета, направляемые на инвестиционное и
инновационное развитие и составили не многим более 1%. Это
способствовало закредитованности муниципальных образований в больших
объемах, отсутствию средств на их погашение и отрицательно повлияло на
состояние жилищно-коммунальной и социальной сферы муниципалитетов.
Подобная политика финансирования расходом муниципальных образований
привела к высокой стоимости содержания муниципального долга из-за
высоких процентов по кредитам.
На сегодняшний день наиболее острым остается вопрос нормативно-
правового обеспечения финансовой и экономической самостоятельности в
части пользования муниципальным имуществом, землей и т.д. Для
реализации различных государственных региональных программ необходимо
систематизировать и обеспечить возможность реального использования
возможностей налоговой политики, бюджетной политики для формирования
сбалансированных в финансовом плане муниципальных бюджетов на
долгосрочной основе.
Опыт практического применения финансовых механизмов
формирования местных бюджетов следует отметить, что в этих странах за
короткий период произошли следующие изменения: переход от
преобладания регулирующих принципов социально-экономического
регулирования, до значительного повышения роли государственного
бюджета в распределении финансовых ресурсов.
1
Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста / Под ред. А.Г.
Воронина и В.Н Ивановой. – СПб., Изд-во СПб ун-та, 2017. - 465 с.
14
Следует отметить существующие различия в финансировании
муниципальных образований и в развитых странах. Так в Великобритании
расходы муниципалитетов ориентированы на школьное и профессиональное
образование – затраты на эти цели составляют около 40% общих затрат, во
Франции и Японии – 30% .Муниципалитеты Финляндии направляет на
нужды образования свыше 15% своего бюджета, а муниципалитеты Японии
– до 25%.
Существенные затраты муниципальных образований направляется на
оказание материальной помощи населению с низкими или отсутствующими
доходами. Такая помощь оказывается муниципалитетами с помощью
различных социальных программ, бесплатных услуг и выплаты безусловного
дохода.
Статистика показывает, что во Франции и Великобритании доходы
местных бюджетов формируют более 30% бюджета государства в США,
Германии, Японии 50-60%, в России в начале 2015 г. - 24%.
Из вышесказанного можно определить, что формирование финансовых
ресурсов муниципальных образований составляют основу различных
экономических, социальных, политических отношений с помощью которых
население принимает участие в решении различных задач муниципального
управления и территориального развития в современных условиях
1
.
Процесс формирования финансовых ресурсов муниципальных
образований пошел более быстрыми темпами с момента принятия
необходимых законодательных актов и нормативов, которые обусловлены
принятием Федерального закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» Закон определяет
роль местного самоуправления в осуществлении народовластия: его
правовые, экономические и финансовые основы. Закон ввел в российское
законодательство понятие «муниципальное образование». В соответствии с
1
Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста / Под ред. А.Г.
Воронина и В.Н Ивановой. – СПб., Изд-во СПб ун-та, 2017. - 485 с.
15
этим законом «Каждое муниципальное образование имеет собственный
бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного
регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета
субъекта РФ»
1
.
Формирование и исполнение местного бюджета осуществляют органы
муниципального образования самостоятельно в соответствии с уставом
муниципалитета.
2
Доходы местного бюджета представляют собой денежные
средства полученные в законодательном порядке в безвозмездное
пользование бюджетов различных уровней с целью реализации
государственных функций управления органами государственной власти РФ,
органами государственной власти регионов РФ и местных муниципальных
органов. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов
и поступлений. К собственным доходам местных бюджетов относится
ограниченное число местных налогов и сборов. Эти налоги и сборы в
большей степени и формируют финансовые ресурсы бюджетов
муниципальных образований.
Расходы бюджета следует рассматривать с точки зрения средств,
необходимых реализации задач и выполнения функций государственного
управления. Расходная часть местных бюджетов включает расходы,
связанные с:
– реализация практических вопросов муниципального управления в
соответствии с законодательством государства;
– реализация делегированных государством полномочий, переданы
органам на уровень муниципалитета;
– реализация кредитно-финансовых отношений по муниципальным
долгам.
Обобщая основные понятия, можно констатировать, что
1
Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ».
2
Тимофеева О.А. Управление финансовыми ресурсами муниципального образования /
О.А. Тимофеева. – Ижевск, 2018. – С. 12.
16
муниципальное самоуправление является основой осуществления
конституционных прав и свобод граждан и обеспечивает их достойную
реализацию на определенной территории.
В тоже время основная задача связана с реализацией насущных
потребностей населения в вопросах, осуществляемых непосредственно в
муниципальных образованиях и невозможных без государственной
поддержки доходной части местных бюджетов.
1.2. Финансовые основы формирования и использования финансовых
ресурсов муниципальных районов
Реализация основ муниципального образования невозможна без
наличия необходимого и научно-обоснованного количества финансовых
ресурсов, поэтому они составляют основу финансового благополучия
муниципалитета.
Финансовые ресурсы формируются как различные фонды денежных
средств, которые принадлежат муниципальному образованию на праве
собственности. Этими ресурсами муниципалитеты могут распоряжаться с
целью оказания муниципальных услуг социально-экономического характера,
для увеличения получаемого валового продукта на территории
муниципалитета, повышения качества жизни населения на вверенной
территории и создания перспектив роста доходов с помощью реализации
различных планов и программ.
Опосредованно в формировании финансовых ресурсов муниципальных
образований участвуют ресурсы хозяйствующих субъектов, которые не
принадлежат муниципалитету, но осуществляют деятельность на его
территории. Это область отношений проявляется через формирование
налоговых поступлений и сборов, пользования муниципальной
собственностью, муниципальных заданий и других разновидностей
неналоговых платежей.
При формировании финансовых ресурсов муниципальных образований
следует принимать во внимание, что не вся сумма доходов, возникающих на
17
территории муниципалитета, остается в его распоряжении. Часть
поступлений являются собственностью вышестоящих бюджетов в силу
возникающих межбюджетных отношений и методики распределениях этих
средств.
У муниципальных образований существует практическая возможность
получения финансовых ресурсов и при реализации отдельных
управленческих функций на территории муниципалитета, при использовании
различных кредитов и займов, а также при распределении государственных
полномочий.
Основными источниками их формирования, по мнению автора,
являются три основных сектора:
– реальный сектор (хозяйствующие субъекты);
– сектор домашних хозяйств (население);
– бюджетная система (федеральный бюджет и внебюджетные фонды,
бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты муниципальных
образований).
Федеральный закон «О финансовых основах в РФ» определяет
основные принципы организации местных финансов, устанавливает
источники формирования и направления использования финансовых
ресурсов местного самоуправления. Местные финансы включают средства
местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги,
принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые
средства.
Формирование и использование местных финансов основываются на
принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и
гласности. Права собственника в отношении местных финансов
осуществляются от имени населения муниципального образования органами
местного самоуправления или непосредственно населением муниципального
образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Формирование и использование местных финансов осуществляются в
18
соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ», другими
федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов
РФ, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами
органов местного самоуправления.
Практическая реализация этих положений данного закона
распространяются на все муниципальные образования. Органы
государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ
содействуют развитию местных финансов в порядке, предусмотренном
законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. В этих целях
администрации муниципальных образований соответственно:
1) с помощью федеральных целевых программ способствуют
формированию финансово-экономических взаимоотношений между
региональными и муниципальными бюджетами, между федеральными и
муниципальными бюджетами;
2) определяют приоритетные вопросы местного самоуправления и
источники их финансирования;
3) формируют необходимые показатели для оценки эффективности
распределения и использования средств федеральных целевых программ
между участниками экономического взаимодействия и отчитываются об
общих результатах;
4) разрабатывают параметры, характеризующие качество и количество
оказываемых социальных, коммунальных и прочих услуг и обобщают их в
виде определенных стандартов;
5) оказывают информационную поддержку муниципальным
образованиям в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;
6) осуществляют оперативный контроль за соответствием параметров
муниципального управления требованиям налогового и бюджетного
законодательства РФ и законодательства субъектов РФ;
7) выполняют другие функции управления в соответствии с
19
законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Органы местного самоуправления наделяются соответствующими
полномочиями для использования материальных и финансовых ресурсов, без
которых невозможно выполнение функций муниципального управления. В
случае изменения величины доходной части муниципального бюджета от
принятия тех или иных решений государства или субъектов РФ, местные
бюджеты получают компенсацию в соответствующих размерах. Величина
компенсируемых затрат определяется в момент принятия соответствующих
решений и оказывает влияние на изменение величины используемых
финансовых ресурсов муниципальных образований.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и
право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования
средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта РФ в
соответствии с Федеральным законом и законами субъекта РФ.
Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами
местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом
муниципального образования.
Реализуемая система государственной власти предоставляет
муниципальному образованию право практической реализации денежных
средств , определять направления их использования, самостоятельно
распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов,
образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения
поступления доходов или уменьшения расходов; компенсацию увеличения
расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших
вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также
иных решений органов государственной власти. На практике применяется
единая методика использования социальных стандартов, норм и нормативов,
позволяющих наиболее эффективно сформировать финансовые ресурсы для
реализации функций муниципального управления и развития территории
1
.
1
Романовский М.В. Бюджетная система Российской Федерации: учебник / М.В. Романовский, О.В.
Врублевская - М.: Юрайт, 2016. - 346 с.
20
Органы государственной власти субъектов РФ в процессе
осуществления бюджетного регулирования и органы местного
самоуправления, в процессе формирования местных бюджетов
руководствуются государственными минимальными социальными
стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной
обеспеченности.
Достаточно часто в качестве отдельных составных частей
муниципальных бюджетов могут выступать расходы и доходы небольших
отдельных населенных пунктов, включаемых в состав муниципальных
образований. В этом случае эти расходы и доходы определяются в
соответствии с решениями депутатов муниципального образования и в
соответствии с уставом.
Важным элементом формирования финансовых ресурсов
муниципальных образований является ответственность Глав
муниципалитетов и других должностных лиц за эффективное формирование
и исполнение параметров принятых финансовых обязательств. В этих целях
формируется ежеквартальная отчетность об исполнении бюджета, которая
обобщается по результатам финансового года и может в упрощенном виде
доступна для граждан муниципального образования.
Собственные доходы муниципального образования формируются за
счет налоговых поступлений и сборов, определяемых на основании
Налогового кодекса РФ. Местные налоги трансформируются в местные
бюджеты и могут быть использованы в доходной части бюджета
муниципалитета. В состав этих налогов включают земельный налог и налог
на имущество физических лиц.
Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и
поступлений от регулирующих доходов, она также может включать
финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства
фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по
взаимным расчетам.