11
целью таких государственных закупок является обеспечение населения, или
резервирование.
Основная составляющая термина – государственная нужда, т. е.
потребность в товарах и услугах, которые необходимы для нормального
функционирования органов власти и государственных организаций.
Государственная нужда и деятельность определяют инновационную сущность
государственных закупок, которая заключается в достижении целей каких-либо
мероприятий, а также контроле исполнения всех обязательств. При анализе
термина «государственная закупка» важно отметить его взаимосвязь с
определением государственного заказа.
Исходя из вышеизложенного, мы можем сказать что закупка (в нашем
случае) – это процесс размещения заказа согласно действующему
законодательству. Государственная закупка является инструментом реализации
заказа, поэтому, по нашему мнению, разделять эти два понятия нецелесообразно,
поскольку они дополняют друг друга. Государственный заказ, как и закупка,
выражает потребность государственных органов в товарах или услугах.
Примечательным является то, что, несмотря на их взаимосвязь и
взаимодополняемость, государственный заказ может существовать без
государственной закупки (если его оформили, но он не был реализован), тогда как
закупки без заказа не бывает.
По нашему мнению, закупки – это организованный процесс приобретения
товаров, услуг или работ за счет средств бюджета для переработки, перепродажи
или резервирования с целью удовлетворения необходимых общественных нужд.
Государственная закупка начинается с определения подрядчиков и
заканчивается выполнением заключенного контракта между подрядчиками и
государственным заказчиком, т. е. распространяется на весь цикл размещения
заказа и исполнения контракта. Однако рассматривать государственные закупки
только в качестве приобретения товаров, работ и услуг недостаточно. В
современных рыночных условиях государственные закупки – это инструмент,
который помогает государству реализовывать свои полномочия, оказывая
положительное влияние на экономический отношения, тем самым создавая
12
необходимые условия для дальнейшего развития различных областей экономики.
Тем не менее, социальные и экономические основы госзакупок имеют хоть и
важное, но не определяющее значение, тогда как обеспечение функционирования
государства носит приоритетный характер.
Рассматривая понятие государственные закупки, стоит упомянуть о термине
«государственный заказ». Некоторые определения государственного заказа
представлены в трудах ученых и исследователей, занимающихся контрактной
сферой:
- государственный заказ - выдаваемый государственными органами и
оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на изготовление
продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано
государство
2
.
- государственный заказ - предложение, даваемое уполномоченной
государственной организацией другой организации-поставщику о поставке
товаров, работ, услуг для федеральных и региональных государственных нужд.
3
Рассматривая определения, представленные выше, можно прийти к выводу,
что государственный заказ это явление, позволяющие государству грамотно и
эффективно взаимодействовать с рынком.
Однако, отсутствует законодательное определение государственного заказа,
что некоторыми учеными отмечается как недостаток. Несмотря на это, термин
«государственный заказ» упоминается и в нормативной базе советского периода,
и в правовых актах, принятых недавно. В Федеральном законе от 27 декабря 1995
года № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» приводится определение
государственного оборонного заказа. В соответствии со ст. 1 вышеупомянутого
Закона государственный оборонный заказ это «правовой акт, предусматривающий
поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях
2
Большой Юридический словарь Автор составитель А.Б. Борисов. - М.: Книжный мир, с. 34
3
Современный экономический словарь-справочник: [учебное пособие по специальности «Финансы и кредит»]
сост. Гацалов М.М. - УГТУ, 2007, с. 65
13
поддержания необходимо уровня обороноспособности и безопасности
Российской Федерации».
4
Но государственный оборонный заказ это всего лишь
вид государственного заказа, который имеет сложную специфику. Следовательно,
брать за основу общего понятия о государственном заказе не представляется
возможным.
Законодательное определение государственного заказа содержалось в
первоначальной редакции Бюджетного Кодекса РФ, вступившего в силу с 1
января 2000 года. Таким образом, согласно п. 4 ст. 72 БК РФ под
государственным заказом понималась «совокупность заключенных
государственных контрактов на поставку товаров, производства работ, оказания
услуг за счет средств бюджета» Бюджетный Кодекс Российской Федерации от
31.07.1998 №145-ФЗ. Данный пункт утратил силу в связи с принятием
Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ и определение
государственного заказа пропало со страниц БК РФ.
Разное понимание и представление сущности государственного заказа
повлекли за собой множество нормативно-правовых актов субъектов РФ
отличных друг от друга по содержанию термина государственный заказ. Такие
правовые акты субъектов РФ действовали вплоть до принятия Федерального
закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ.
В научной литературе не наблюдается единства в представлении о понятии
«государственный заказ». Как отмечает Л. В. Андреева « в экономической и
юридической литературе термин « заказ, государственный заказ» употребляется в
различных значениях - и как государственный контракт, и как поставка товаров, и
как совокупная потребность государства в товарах, работах, услугах»
5
.
Понятие «государственных закупок» также как и «государственный заказ»
не представлен в законодательных актах. Примеры формулирования понятия
4
Федеральный Закон от 29.12.2012 №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (действующая редакция,
2016). - Справочная система Гарант
5
Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. -- М.:
Волтерс Клувер, 2011.
14
государственные закупки можно найти в экономическом словаре, где
представлены экономические и юридические составляющие данного явления:
Государственные закупки - это часть произведенных в стране или за рубежом
товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет
средств государственного бюджета.
6
Из вышеприведенного термина ясно, что
экономическая составляющая государственных закупок это само производство
определенного продукта или услуг, в свою очередь юридическая - представление
государства как заказчика и в то же время главным контролером закупочной
деятельности. Кроме того, все этапы закупочной деятельности строго
регламентированы государственными документами.
Нормативно-правовое регулирование является неотъемлемой частью
функционирования любой сложной системы. Такое регулирование является
необходимым, так как в подобном базовом регламенте уточняются действия,
которые вправе или должны (не должны) совершать стороны, будь то
представители государственного сектора или частного.
Грамотное нормативно-правовое регулирование стимулирует
экономическое развитие страны, позволяя рационально использовать бюджетные
средства.
Главной целью правового обеспечения является укрепление законности.
Чтобы сформулировать для себя понятное и приемлемое определение
термина «нормативно-правовое обеспечение закупок», обратимся к толкованию
слов и понятий, его составляющих.
Норма права – это общеобязательное, формально определенное правило
поведения, гарантируемое государством, отражающее уровень свободы граждан и
организаций, выступающее регулятором общественных отношений. В состав
правового обеспечения входят законы, указы, постановления государственных
органов власти, приказы, инструкции и другие нормативные документы
министерств, ведомств, организаций, местных органов власти. В правовом
обеспечении можно выделить общую часть, регулирующую функционирование
6
Райзберг Б.А. Лозовский Л.Ш. Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд. перераб. и доп. -
М.:ИНФРА-М,2007. - c.57
15
любой системы, и локальную часть, регулирующую функционирование
конкретной системы.
Государственные закупки (госзакупки) — конкурентная форма размещения
заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных или муниципальных нужд по заранее указанным в
документации условиям, в оговоренные сроки на принципах состязательности,
справедливости и эффективности.
Обеспечение – то, что служит ручательством, гарантией, обеспечивает
сохранность, исполнение чего-нибудь. (Словарь Ушакова)
Обеспечение – залог, гарантия, порука, ручательство. (Словарь синонимов
русского языка)
Обеспечение – то, что обеспечивает что-либо. (Викисловарь)
Компилируя смыслообразующие конструкции в одно общее понятие, можно
сказать, что нормативно-правовое обеспечение закупок – это комплекс
мероприятий, направленный на соблюдение общеобязательных, формально
определенных правил поведения, регламентирующих действия, которые вправе
или должны (не должны) совершать стороны, регулируемых через законы, указы,
постановления государственных органов власти, приказы, инструкции и другие
нормативные документы министерств, ведомств, организаций, местных органов
власти, которые служат гарантией при размещении заказов по заранее указанным
в документации условиям, в оговоренные сроки:
- эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников
финансирования;
- расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в
размещении заказов и стимулирования такого участия;
- развития добросовестной конкуренции;
- совершенствования деятельности органов государственной власти и органов
местного самоуправления в сфере размещения заказов;
- обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов;
- предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения
заказов.
16
Нормативная база, регулирующая вопросы госзакупок, обширна.
Основными, в этой области, можно считать следующие законы:
I. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №
44-ФЗ.
II. Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами
юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ.
III. Федеральный закон «Об электронной подписи» от 06.04.2011 № 63-ФЗ.
Мы остановимся на анализе двух первых.
По сути, федеральная контрактная система, которая введена в нашей стране
одновременно с вступлением в законную силу Федерального закона от 5 апреля
2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд», впервые
сформировала подробную систему регулирования закупок, определяя способы
выбора исполнителя.
Учитывая то, что государство уже предпринимало попытку законодательно
регулировать сферу государственных закупок, во внимание необходимо брать и
утративший силу Закон № 94-ФЗ, путем сравнительного анализа двух основных
Законов о закупочной деятельности
Закон № 44- ФЗ по сравнению с Законом № 94-ФЗ уточняет предметы
регулирования законодательства в сфере государственных закупок, которые
вошли в п.1. ст. 1 Закона:
- планирование государственных закупок
- мониторинг
- аудит в указанной сфере
- контроль в сфере закупок.
Кроме того, ст. 4 Закона № 44-ФЗ предусмотрено наличие информационной
системы, которая представляет собой открытую базу данных, осведомляющую
обо всех обновлениях и изменениях в контрактной системе. Законодательно, а
именно ч. 4 ст. 48 Закона №44-ФЗ, Правительству РФ предоставлено право,
устанавливать требования к содержанию, составу и порядку разработки типовой
17
конкурсной документации. Закон № 94-ФЗ подобное не предусматривал, и
каждый субъект Российской Федерации разрабатывал типовые формы
документации самостоятельно. Несомненно, данные изменения в Законе № 44-ФЗ
говорят о стремлении к стандартизации сферы государственных закупок.
Доказательством этого может служить и п. 11 ст. 34 настоящего Закона, где
предусматривается обязанность федеральных органов исполнительной власти (а
также государственной корпорации «Росатом») создание так называемой
«библиотеки типовых контрактов», которая будет являться частью единой
информационной системы и представлять собой утвержденные типовые
контракты и их условия.
Что касается критериев оценки заявок, Закон № 44-ФЗ по сравнению с
Законом № 94-ФЗ несколько сужает рамки, отнеся только:
- цену контракта;
- расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов
работ;
- качественные, функциональные и экологические характеристики объекта
закупки;
- квалификацию участников закупки, в том числе наличие у них финансовых
ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и
других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта,
и деловой репутации специалистов и иных работников определенного уровня
квалификации.
Особое внимание в Законе №44-ФЗ уделяется вопросу цены контракта и ее
изменению. Согласно п. 2 ст. 34 Закона № 44-ФЗ при заключении и исполнении
контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев,
установленных ст. ст. 34 и 95 Закона № 44-ФЗ. Именно в последней статье
установлен подробный перечень оснований изменения цены. Во многом эти
положения повторяют: п. 4.1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ. Однако возможность
изменения цены может быть предусмотрена конкурсной документацией.
18
Для четкого понимания детально рассмотрим действующую редакцию
Федерального закона № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения Государственных и муниципальных нужд».
I. Федеральный закон № 44 о закупках достаточно подробен и объемен.
Связано это с тем, что он регламентирует отношения в сфере закупок для
государственных нужд на всех этапах проведения процедуры закупки — от
планирования до осуществления контроля.
Закон № 44 - ФЗ как раз таки и дает развернутое объяснение основной сути
контрактной системы:
контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система в сфере
закупок) - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок
(федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной
системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные
федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления,
уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и
контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии
"Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности
"Роскосмос", заказчики, участники закупок, в том числе признанные
поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы,
уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы
электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием
единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если
использование такой единой информационной системы не предусмотрено
настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством
Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной
системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение
государственных и муниципальных нужд.
При этом положения закона № 44-ФЗ не применяются в случаях (ч. 2 ст. 1):
19
- оформления сделки по получению услуг международных финансовых
учреждений, созданных согласно международным договорам, участником
которых является Россия;
- проведения закупок в процессе обеспечения безопасности свидетелей,
потерпевших, судей и т. д. (в рамках законов «О госзащите потерпевших…» от
20.08.2004 № 119-ФЗ и «О госзащите судей…» от 20.04.1995 № 45-ФЗ).
- приобретения драгметаллов и драгоценных камней для наполнения Госфонда
России, включая госфонды субъектов РФ.
- предоставления или назначения бесплатного адвоката гражданам.
- осуществления закупок избирательными комиссиями в период выборов,
референдумов (за небольшим исключением, в соответствии с пп. 6, 7 и 9 ч. 2 ст.
1).
Закон № 44-ФЗ состоит из 8 глав, включающих в себя 114 статей (120,
считая с дополнениями). Кратко содержание рассматриваемого нормативного
акта можно условно разделить на 2 части:
Первая часть. Глава 1 посвящена общим положениям, представляет собой
вводную часть закона, которая в числе прочего определяет сферу применения
документа, основные понятия, принципы контрактной системы, цели
осуществления закупок.
Кроме того, в 1-й главе регулируются нюансы осуществления закупок
некоторыми юридическими лицами (ст. 15), что, по сути, является проведением
разграничения между применением ими данного закона и закона № 223-ФЗ.
Глава 2 посвящена планированию в сфере закупок. Для этих целей закон
определяет порядок формирования планов и планов-графиков, внесения в них
изменений и процедуру ознакомления с этими документами заинтересованных
лиц.
Глава 3 посвящена осуществлению закупок. Это основная часть закона,
состоит из 7 параграфов, положения которых регулируют:
- общие основы проведения закупок;
- порядок определения стороны сделки через конкурсы, аукционы, запрос,
котировок и запрос предложений;
20
- закрытые способы определения поставщика;
- порядок закупок у единственного поставщика;
- процедуры исполнения, обеспечения исполнения, изменения и расторжения
контракта.
Вторая часть закона представлена главами, посвященными контролирующим
и надзорным процедурам, порядку обжалования действий некоторых участников,
а также особенностям проведения определенных видов закупок.
Глава 4 определяет порядок проведения мониторинга и аудита в сфере
закупок.
В главе 5 регулируется процедура контроля в сфере закупок, включая:
- установление перечня контролирующих органов;
- определение форм проведения контроля;
- порядок осуществления контроля;
- правила ведения реестров контрактов заказчика и неблагонадежных
поставщиков.
Глава 6 устанавливает процедуру обжалования некорректных действий
участников закупок, в том числе порядок подачи/рассмотрения жалоб и
ответственность за нарушение законодательства в сфере закупок.
В главе 7 рассматриваются особенности осуществления отдельных видов
закупок.
Глава 8 определяет заключительные положения, включая:
- порядок разработки, формирования и внедрения единой информационной
системы по закупкам;
- переходные положения на период с 2014 по 2017 год;
- положения о вступлении закона в силу.
Хотя Закон № 44-ФЗ разработан был сравнительно недавно, его положения
уже вызывают множество вопросов по поводу понятия «государственные
нужды», которое Закон №44-ФЗ не трактует в полной мере, неустановленной
методики расчета сметы - составной части проектной документации.
II. Федеральный закон № 223-ФЗ с 2016 года имел более широкую сферу
применения по сравнению с действующим в настоящее время вариантом. В