20
человека
16
. Конкретизация этого положения содержится в ст. 39 Конституции
РФ, в соответствии с которой каждому гарантируется социальное обеспечение
по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для
воспитания детей и в иных случаях, установленных законом
17
. Далее
рассмотрим методические подходы к управлению системой социальной защиты
населения
18
.
В рамках настоящего пункта был рассмотрен исторический аспект
возникновение термина социальная защита населения. Было определено, что
социальная защита, в качестве социального института, представляет собой
совокупность правовых норм, которые призваны решать определенные
социальные проблемы, чаще всего, ориентированные на установленные
действующим законодательством категории граждан, не имеющие
необходимого для удовлетворения минимального уровня жизненных
потребностей. Также в параграфе были рассмотрены принципы, на которых
должна выстраиваться система социальной защиты населения. В их число
входит принципы комплексности, гуманизма, превентивности мер,
справедливости, адаптивности и адресности. В завершении параграфа была
рассмотрена превалирующая в настоящее время в развитых странах концепция
соц. защиты населения. Далее рассмотрим методические подходы к
управлению системой социальной защитой населения.
1.2. Методические подходы к управлению системой социальной
защиты населения
В настоящее время существуют разные подходы к управлению системой
социальной защиты. Однако следует отметить, что система социальной защиты
не является обособленной, а реализуется в рамках государственной социальной
политики. Поэтому подходы к управлению системой социальной защиты в
значительной степени определяются сформированной моделью социальной
16
Статья 7 Конституции Российской Федерации // [Электронный ресурс] Доступ из справочно-правовой
системы «Консультант Плюс»: http://www.consultant.ru/
17
Сулейманова, Г.В. Право социального обеспечения : учебник / Г.В. Сулейманова. М. : КНОРУС, 2018.- С. 10
18
Конституция Российской Федерации // [Электронный ресурс] Доступ из справочно-правовой системы
«Консультант Плюс»: http://www.consultant.ru/
21
политики. Основываясь на геополитическом аспекте, выделяют шведскую,
скандинавскую, немецкую, континентальную и американо-британскую модели
социальной политики. Рассмотрим методы социальной защиты населения в
рамках данных моделей.
Скандинавская модель социальной политики предполагает, что
превалирующий объем затрат в сфере социальной защиты возлагается на
государство. При этом бюджет выступает в качестве основного инструмента
перераспределения средств. На государство возлагается главная
ответственность за благополучие населения. Кроме того, именно государством
осуществляется оказание большей части социальных услуг в сфере социальной
защиты населения. В скандинавской модели существенную роль в социальной
защите населения играют муниципалитеты, так как именно на них возлагается
оказание большинства услуг в этой сфере. Данная система действует через
перераспределение (например, бюджет или социально-страховые фонды), и
доля расходов на социальную защиту является достаточно высокой
19
.
Следующей является шведская модель. Возник данный термин в 60-х
годах прошлого века, когда Швеция достигла высокого уровня в своем
социально-экономическом развитии. Данная модель была образована путем
выделения наиболее передовых концепций и идей из капиталистической и
коммунистической систем организации государства и общественного
устройства. В результате появилась система, которая по праву называется
одной из самых успешных и справедливых в мире, в частности во второй
половине XX - начале XXI вв. уровень жизни в Швеции является одним из
самых высоких в мире, а граждане этого государства регулярно высказывают
удовлетворенность своей жизнью
20
.
19
Холестова, Е.И. Социальная политика : учебник для бакалавров / Е.И. Холостовой, Г.И. Климантовой. - М. :
Издательство Юрайт, 2013 – С. 23
20
Тихонов, И. М. Политико-правовые основы шведской модели социального государства [Электронный ресурс]
– Режим доступа: https://moluch.ru/conf/law/archive/112/4182/
22
Именно в Швеции возникли и получили развитие понятия «политика
полной занятости» и «солидарная система зарплат»
21
. Основными целям
шведской модели является обеспечить отсутствие безработицы (либо её крайне
низкого уровня), а также исключить значительную дифференциацию доходов
населения, т.е. их выравнивание. Шведская модель в части сферы социальной
защиты населения предполагает, что она распространяется на всех граждан и
имеет высокий уровень доступности для населения. При этом меры социальной
защиты обеспечивают гражданам достаточно высокий уровень качества жизни,
соответствующим принятому в Швеции жизненному стандарту.
Данные меры включают в себя значительный спектр различных
социальных пособий, куда входят пособия по безработице, на содержание детей
и т.д. При этом размер данных пособия относительно высокий. В частности, в
случае потери работы, у граждан Швеции благодаря получаемому пособию
сохраняется хороший уровень жизни. Дети, независимо от доходов родителей,
получают ежемесячное пособие, которое выплачивается до 18 лет, а кроме того
дополнительные пособия получают семьи с тремя и более детьми
22
.
Шведская модель в значительной степени ориентирована на
предотвращение наступления неблагоприятных последствий. В частности,
эффективная система трудоустройства населения позволяет свести к минимуму
длительность поиска новой работы, благодаря чему в совокупности с высоким
уровнем пособий по безработице при потере работы люди не оказываются в
трудной жизненной ситуации.
Также снижению данных рисков способствует и национальная система
образования. Прежде всего, она предполагает охват абсолютно всего населения
и обеспечение его всеобщей грамотности. Шведская система образования
финансируется за счет бюджетных средств и является для населения
бесплатной. При этом если в большинстве стран бесплатным является только
21
Холестова, Е.И. Социальная политика: учебник для бакалавров / Е.И. Холостовой, Г.И. Климантовой. - М. :
Издательство Юрайт, 2013 – С. 23
22
Холостова, Е. И. Социальная работа: Учебное пособие / Е. И. Холостова. М.: Издательско-торговая
корпорация «Дашков и К°», 2015. – С. 27
23
среднее образование, то в Швеции граждане могут на безвозмездной основе
получать профессиональное образование (включая высшее). Еще одним
отличием шведской системы образования является её ориентация на
непрерывное образование. Это позволяет гражданам во взрослом возрасте
повышать свою квалификацию, проходить переобучение и
перепрофилирование, что повышает их трудовой потенциал и снижает риски
безработицы. Именно развитая система непрерывного образования с активным
бюджетным финансированием обуславливает высокий уровень трудовой и
профессиональной мобильности населения, а также уменьшает напряженность
на рынке труда, что является одним из важнейших факторов снижения
социальных рисков в обществе.
На совсем иных принципах выстраивается германская (бисмарковская)
модель социальной политики. Бисмарковская модель устанавливает жесткую
связь между уровнем социальной защиты и успешностью (длительностью
профессиональной деятельности) граждан
23
. Существенная часть прав в сфере
социальной защиты в данной модели обуславливаются теми отчислениями,
которые выплачиваются на протяжении всей активной жизни, то есть
социальные выплаты принимают форму отложенных доходов (страховых
взносов)
24
. Основной целью этой модели является создание в обществе условий,
при которых её граждане будут иметь возможность и стремиться к активной
трудовой деятельности и самореализации в экономической сфере, т.е. она не
рассчитана на поддержку иждивенчества в обществе.
Германская модель предусматривает наличие 4-х основных видов соц.
страхование (пенсионное страхование, медицинское страхование, страхование
от риска утраты работы и страхование от несчастных случаев). Страховые
отчисления уплачиваются не только компаниями, но также и их персоналом.
Именно участие в страховании, т.е. уплата сотрудником и его работодателем
23
Лозовова, Л.А. Анализ зарубежных моделей социальной политики / Л.А. Лозовова, К.Г. Немашкалова.
[Электронный ресурс] – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-zarubezhnyh-modeley-sotsialnoy-
politiki
24
Там же
24
взносов, обуславливает наличие у данного гражданина прав на получение
соответствующих мер соц. защиты. То есть нуждаемость в соц. обеспечении в
германской модели отходит на второй план после уровня участия граждан и их
работодателей в социальном страховании.
Система социальной защиты в германской модели включает также
государственные средства, отпускаемые в виде пособий на детей
(единовременные выплаты при рождении ребенка, дотации малообеспеченным
и многодетным семьям), помощь беженцам, пособия для получения
образования, помощь молодежи, пособия на лечение, пенсионные субсидии,
помощь жертвам войны, инвалидам, а также социальную помощь
малообеспеченным гражданам
25
.
В завершении рассмотрим американскую модель. Данная модель
социальной политики базируется на индивидуалистических принципах при
отсутствии сильного социального законодательства
26
. В Американской модели
социальная защита ориентирована на малоимущие категории гражданам.
Социальная защита данных категорий осуществляется, как при помощи
финансовых мер (в форме пособий), так и натуральных, которые нередко
превалируют над финансовыми. В части натуральных мер соц. поддержки
могут нередко выступать талоны на питание. Социальное страхование в США
является строго персонифицированным.
Таким образом, прежде всего, управление системой социальной защиты
населения предполагает определение:
- характеристики получателей мер социальной защиты, включая критерии
и условия, при которых данные меры оказываются;
- видов и размеров мер социальной защиты населения;
- степени участия государства, а также других социальных институтов и
населения в системе реализации мер социальной защиты населения.
25
Холестова, Е.И. Социальная политика: учебник для бакалавров / Е.И. Холостовой, Г.И. Климантовой. - М. :
Издательство Юрайт, 2013 – С. 25
26
Там же – С. 27
25
- мер контроля по эффективности расходов на социальную защиту
населения.
Система социальной защиты в России в целом не является полной копией
какой-либо из рассмотренных систем. Она предполагает достаточно охват
существенных слоев населения и по этому показателю она близка к Шведской и
Скандинавским моделям, хотя в них получателями мер социальной защиты
является большая доля граждан. К примеру, в России дети старшего возраста
являются получателями мер социальной защиты только в отдельных случаях (в
многодетных семьях, при наличии инвалидности и т.д.), а в Швеции – без
каких-либо условий. Близость российской модели со шведской и
скандинавской также выражается в том, что в России, так же, как и этих
моделях на государство ложится ответственность за реализацию мер
социальной защиты и через бюджет осуществляется перераспределение
средств. Основным отличием системы социальной защиты в России, от
большинства представленных моделей заключается в её низкой
ориентированности на предотвращении наступления неблагоприятных
последствий и повышения экономической активности населения. Далее
рассмотрим особенности управления системой социальной защиты населения
на региональном уровне.
1.3. Особенности управления системой социальной защиты
населения субъекта РФ
Функции и полномочия в сфере защиты и социальной поддержки
населения в России распределяются между федеральными, региональными и
муниципальными уровнями. Субъекты РФ самостоятельно за счет своих
бюджетов осуществляют полномочия по решению социальных вопросов,
разрабатывают концепции, а также программы по социально-экономическому
развитию. Полномочия региональных государственных органов
исполнительной власти в области социальной защиты и социальной поддержки
населения закрепляются в соответствующих федеральных законах. В
частности, в соответствии со статьей 8 Федерального закона №442-ФЗ от 28
26
декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в РФ» к
полномочиям региональных органов государственной в области социального
обслуживания относится:
1. Обеспечение правового регулирования, в том числе определение
среднедушевого дохода
27
.
2. Осуществление общего управления социальной сферы, в том числе в
вопросах финансового обеспечения, координации деятельности, организация
обучения сотрудников в сфере соц. обслуживания, ведение реестра
поставщиков и получателей социальных услуг и т.д.)
3. Организация поддержки волонтеров (добровольцев), благотворителей и
социально-ориентированных некоммерческих учреждений, которые
осуществляют на территории региона деятельность в области соц.
обслуживания
28
.
4. Разработка, а также реализация мероприятий, направленных на
формирование и развитие рынка социальных услуг (включая развитие
негосударственных учреждений социального обслуживания).
5. Утверждение различных регламентов и норм, определяющих
деятельность подведомственных учреждений (нормативов питания, регламента
представления социальных услуг, порядка взимания платы, номенклатуры
предприятий по соц. обслуживанию населения и т.д.).
Однако, несмотря на наличие разделения полномочий между разными
уровнями государственного и муниципального управления, именно
региональный уровень можно выделить как наиболее важный. Российская
Федерация - это не только достаточно большая по численности населения и
площади страна, но еще и самая много субъектная федерация в мире. В
настоящее время регионы России в достаточной степени различаются по
27
Статья 8 Федерального закона №442-ФЗ от 28.12.2013 года «Об основах социального обслуживания граждан
в РФ» [Электронный ресурс] Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс»:
http://www.consultant.ru/
28
Статья 8 Федерального закона №442-ФЗ от 28.12.2013 года «Об основах социального обслуживания граждан
в РФ» [Электронный ресурс] Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс»:
http://www.consultant.ru/
27
многим параметрам: уровню экономического и социального развития,
географическим и природно-климатическим условиям, а также культурным
особенностям, проживающих в данном регионе народов. Важность
регионального уровня определяется тем, что на федеральном уровне
достаточных возможностей для формирования сбалансированной системы
социальной поддержки населения, учитывающей все региональные
особенности, фактически нет, а на муниципальной уровень недостаточно
финансовых ресурсов, т.к. на текущий момент крайне мало местных бюджетов
является самодостаточными.
Изначально деятельность по социальной поддержке населения
регламентировалась на федеральном уровне. При этом первоначально часть
учреждений, обеспечивающих реализацию функций по социальной защите
населения, находились в ведении муниципальных образований, а их
финансирование осуществлялось за счет местного бюджета. В начале ХХI века
в рамках процессов по разграничению предметов ведения и полномочий между
муниципальными, региональными и федеральным уровнями управления был
принят федеральный закон № 122-ФЗ от 22.08.04 года, который внес изменения
в существенное число российских федеральных нормативно-правовых актов,
определяющих порядок и условия оказания населению социальной помощи, а
также предоставления гражданам мер социальной защиты.
В соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ обеспечение
населения социальным обслуживанием, а также оказание гражданам меры по
социальной защите закреплялись в качестве прерогативы региональных
органов исполнительной власти. Разграничение полномочий с одной стороны
обеспечило наличие возможности по урегулированию многих вопросов
управления в области социальной защиты населения. Прежде всего,
необходимо отметить, что осуществление в регионах выплаты всех социальных
компенсаций и пособий, которые предусматриваются федеральными
нормативно-правовыми актами, не только была гарантировано на
законодательном уровне, но и обеспечивалось софинансированием из
28
федерального бюджета. В ситуации, когда бюджет субъекта РФ не имел
достаточного объема средств на данные выплаты, осуществляется
предоставление субвенции за счет средств федерального бюджета в бюджет
соответствующего региона.
Кроме того, внедрение единого регионального подхода позволило во
многих случаях повысить уровень качества социальной защиты населения, а
также обеспечить улучшение материально-технической базы учреждений и
организаций данной сферы. С другой стороны, передача полномочий по
социальной защите населения на региональный уровень исключило учет
местных особенностей отдельных территорий. Если в небольших субъектах это
не было заметно, то крупных (в особенности имеющих большие территории и
отделенные населенные пункты) напротив, оказало неблагоприятное влияние
на качество социальной защиты населения в отдельных муниципальных
образованиях. Окончательно данный отрыв произошел после вступления в силу
Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ», так как в данном федеральном законе, ни вопросы
социальной поддержки населения, ни вопросы по их социальному
обслуживанию не были отнесены к вопросам местного значения
29
.
Система мер социальной защита и поддержки населения предусматривает
социальную поддержку категорий граждан (включая семей с детьми) и
адресную поддержку. Кроме того, в неё также входят «квазистраховые», т.е.
финансируемые за счет бюджетных средств, которые аналогичны по
назначению мерам, предоставляемым застрахованным гражданам из
внебюджетных фондов
30
.
В результате разграничения полномочий между региональными и
федеральными государственными органами исполнительной власти
29
Статья 14 Федеральный закон №131-ФЗ от 06 октября 2003 года «Об общих принципах по организации
местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. №40
ст. 3822.
30
Развитие эффективной социальной поддержки населения в России: адресность, нуждаемость,
универсальность / В. Назаров Научный доклад. М.: Научно-исследовательский финансовый институт;
Всемирный банк, 2017, - С. 23
29
значительная часть не страховых мер была включена в полномочии
государственных органов исполнительной власти по предметам совместного
ведения, которые установлены Конституцией Российской Федерации, а также
осуществляются за счет средств регионального бюджета. К числу расходных
обязательств регионов были отнесены меры социальной защиты и поддержки,
которые предоставляются следующим категориям граждан:
- труженикам тыла;
- ветеранам труда;
- лица, которые были признаны пострадавшими от политических
репрессий, и реабилитированным лицам;
- детям-сиротам;
- детям, которые остались без попечения родителей и т.д.
Стоит отметить, что как на региональном, так и федеральном уровнях
архитектура мер по социальной защите и поддержки населения является очень
громоздкой, а также разнородной, как по своему составу, так и по источникам
финансирования. В настоящее время на федеральном уровне насчитывается
свыше 800 мер по социальной защите и поддержке населения и в среднем около
100 мер в каждом регионе.
Масштаб системы делает задачу по её административному управлению на
региональной уровне крайне сложной, особенно в условиях необходимости
взаимодействия с федеральными государственными органами исполнительной
власти при отсутствии единого регистра получателей социальной помощи.
31
Следует отметить, что в целом на региональном уровне отдача от
израсходованных на социальную поддержку средств является крайне низкой.
По показателю охвата населения в настоящее время системы социальной
поддержки и защиты характеризуется достаточно высокими показателями (она
охватывает 65% охвата всего населения России, а из категории малоимущих –
31
Развитие эффективной социальной поддержки населения в России: адресность, нуждаемость,
универсальность / В. Назаров Научный доклад. М.: Научно-исследовательский финансовый институт;
Всемирный банк, 2017, - С. 27