12
закреплено определение России как социального государства, «политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь
и свободное развитие человека» [1].
Главная задача социального государства состоит в деятельности по
социальной защите всех социально-демографических групп населения и в
первую очередь лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Конституция
РФ в ст. 39 предусматривает право на социальное обеспечение всех граждан
страны. Эта конституционная норма является основой социального
обслуживания и социальной защиты населения.
Одной из важнейших является ст. 7 Конституции Российской Федерации,
в которой определенно содержание социальной защиты, а именно охраняется
труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный
размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи,
материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан и другое.
Конституционное регулирование социальной защиты населения является
приоритетным и находит свое отражение в п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции
Российской Федерации, в ст. 37 Конституции РФ (вознаграждение за труд,
защита от безработицы), ст. 38 (государственная защита материнства, детства и
семьи), ст. 39 (гарантии социального обеспечения по возрасту, в случае
болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных
случаях), ст. 41 (охрана здоровья) и других статьях.
Базовым нормативно-правовым документом, определяющим
деятельность социальных служб, является Федеральный закон от 01.01. 2015 г.
№ 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения РФ» [4]. В нем
закреплены основные правовые нормы, регулирующие управление, ресурсное
обеспечение, а также предпринимательскую деятельность в сфере социального
обслуживания. Установлены нормы и правила для бесплатного и платного
социального обслуживания в государственной системе социальных служб.
Федеральное законодательство о социальной защите граждан сложилось
в основном к 2000-м годам Предложивший, на наш взгляд, удачную
13
классификацию социального законодательства В.М. Капицын. Он
разграничивает его на обще-социальные, адресные и специальные
законодательные акты. Первые имеют отношение ко всем гражданам страны в
целом (пенсионное законодательство) Вторая группа законов регулирует
социальную работу с определенными категориями граждан («О социальной
защите инвалидов», «О государственной социальной помощи») Специальные
законы касаются правового регулирования деятельности социальных
работников, управленческих аспектов обслуживания населения и даже
отдельных технологий социальной работы («Об основах социального
обслуживания граждан») [26, с. 392].
К нормативным документам также относятся акты Президента РФ,
постановления и решения Правительства РФ» устанавливающие порядок
осуществления социальной защиты и социального обслуживания населения. В
их числе», например, постановление Правительства РФ от 1 мая 2009 г. №423
«Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних граждан» [10].
Обязательное социальное страхование выступает одной из основных
форм социальной защиты населения и реализуется в рамках ФЗ от 16.07.1999 г.
№ 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».
Порядок предоставления социальной поддержки определен ст. 125, а
определения прожиточного минимума – ст. 94 Федерального закона№ 122-ФЗ
от 22 августа 2004 г. [3].
Основным нормативно-правовым документом, регулирующим адресную
социальную помощь инвалидам, одиноко проживающим гражданам, доходы
которых ниже величины прожиточного минимума, является закон от 17 июля
1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» [3]. В данном
законе впервые даны правовые определения таких понятий, как
«государственная социальная помощь», «социальное пособие», «субсидия»,
«компенсация» (ст. 1).
14
На региональном уровне принимаются нормативно-правовые акты
субъектов Российской Федерации Эти документы обеспечивают реализацию
федеральных законов на территории регионов» а также отражают специфику
субъектов Федерации. Они не должны противоречить федеральному
законодательству; дополняют и конкретизируют его» исходя из региональных
особенностей и возможностей. Поскольку субъектам РФ передан значительный
блок социальных вопросов» то и региональное законодательство выглядит
очень разнообразно. Скажем, субъекты РФ регламентируют вопросы»
касающиеся правового положения приемных и патронажных семей.
Так, законом города Москвы от 14 апреля 2010 г. «Об организации опеки,
попечительства и патронажа в городе Москве» предусмотрено юридическое,
медико-социальное сопровождение семей» принявших детей на воспитание.
Закон от 10 декабря 2005 г. «О размере вознаграждения, причитающегося
приемным родителям, и мерах социальной поддержки, предоставляемых
приемной семье в Свердловской области» определяет размер помощи, идущей
на питание, приобретение одежды, игрушек. Закон Ставропольского края от 27
декабря 2012 г. «О мерах социальной поддержки многодетных детей»
определяет статус и критерии многодетной семьи».
На муниципальном уровне действуют нормативно-правовые документы
муниципальных образований, принятые городскими, районными, сельскими н
поселковыми органами местного самоуправления. Хотя в первой половине
2000-х гг. органы местною самоуправления лишись вопросов, связанных с
социальной защитой населения, а вслед за этим и социальных учреждений, в
некоторых регионах соответствующие вопросы возвращены муниципалитетам
в виде отдельных государственных полномочий.
Примером в этом отношении может служить Челябинская область. В
соответствии с законом от 24 ноября 2005 г. «О наделении органов местного
самоуправления полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий
граждан» муниципальные образования в Челябинской области оказывают
социальную поддержку ветеранам Великой Отечественной войны - труженикам
15
тыла, ветеранам труда, ветеранам боевых действий (всею 16 категорий
граждан). К мерам такой поддержки отнесены расходы по оплате жилья и
коммунальных услуг, связи, проезда и т.д. Для сравнения в Свердловской
области все социальные полномочия осуществляет исполнительный орган
власти (Министерство социальной политики Свердловской области) и его
территориальные подразделения в городах и районах. Социальные учреждения
не имеют статуса муниципальных [24, c. 78].
На ведомственном уровне разрабатываются и реализуются решения,
приказы, распоряжения непосредственно учреждений и организаций. Каждое
ведомство социальной сферы выпускает собственные нормативные акты,
обязательные для исполнения всеми, кто работает в соответствующей системе.
Здесь для примера следует назвать приказ Министерства труда и социальной
зашиты населения Российской Федерации от 17 апреля 2014 г №258н «Об
утверждении примерной номенклатуры организаций социального
обслуживания». К этой же группе нормативных правовых актов следует
отнести приказ Федерального агентства по техническому регулированию и
метрологии (Госстандарт) от 30 декабря 2005 г. №535-ст «Об утверждении
национального стандарта «Социальное обслуживание населения».
Таким образом, правовое регулирование социальной защиты в России
представляет собой особый вид деятельности органов государственной власти,
цель которой состоит в нормативно-правовом обеспечении социально
гарантированных интересов и потребностей различных групп населения,
создании условий, содействующих восстановлению и улучшению способности
людей к социальному функционированию через соблюдение норм
законодательства. Основные федеральные акты в сфере социальной защиты
населения - это Конституция РФ и федеральные законы. Среди них:
Федеральный закон от «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации», «Об основах социального обслуживания граждан в Российской
Федерации», «О государственной социальной помощи».
16
1.3. Опыт зарубежных стран в управлении социальной защиты населения
В условиях современной социально-экономической ситуации
актуализируется потребность в реформировании института социальной
политики как регулятора развития социальной сферы. В частности,
целесообразно акцентировать внимание на необходимости модернизации
системы социального защиты населения с целью обеспечения ее адекватности и
действенности.
Важным аспектом является усиление активной направленности
социальной политики государства, которая должна быть рассчитана не только
на отдельные категории граждан, непосредственно нуждающихся защиты, но и
на потенциально возможно развитие экономики, стимулирование трудовых
усилий каждого трудоспособного лица в обществе.
Высокий уровень общественного спроса на активную социальную
политику требует от власти активных шагов по достижению целей социальной
защиты и социального развития. Следовательно, актуальность приобретает
необходимость выработки современных подходов к модернизации социальной
политики в сфере социальной защиты в контексте современных концепций
управления и реалий рыночной экономики [22, c. 9].
Обеспечение эффективности политики социальной защиты предполагает
создание соответствующего механизма ее осуществления, включает
совокупность установленных государством методов, инструментов и рычагов с
соответствующим регулированием и обеспечением их влияния на уровень
социальной защиты и социальной безопасности граждан.
Социальная защита как многоуровневая система экономических,
социальных и правовых отношений по управлению социальными рисками в
обществе с целью ликвидации их нежелательных последствий и обеспечения
17
надлежащего уровня жизни граждан включает социальное страхование,
социальное обеспечение и социальную помощь.
В этом контексте важное значение приобретает изучение опыта
зарубежных стран, где реализация социальной политики является действенной
и имеет положительные результаты. В частности, актуальным для России
является опыт стран Европейского Союза, учитывая законодательно
закреплены евроинтеграционные приоритеты развития государства.
Необходимо отметить, что среди всех проблемных аспектов развития
систем социальной защиты большинства европейских стран внимание
акцентируется, прежде всего, на таких сферах социальной политики государств,
как занятость (борьба с бедностью и выравнивание уровней доходов),
пенсионное и медицинское обеспечение, что является вполне логичным,
учитывая всеобъемлющее направление и жизненную важность для населения
этих составляющих, и, учитывая значительный удельный вес именно этих
социальных выплат в общей совокупности выплат [29, c. 232].
Как показывает европейская практика, система социальной защиты
населения в демократическом обществе основывается на трех составляющих:
свободной рыночной экономике, представленной предпринимательским
сектором, демократически избранной власти и добровольных гражданских
институтах, включающих, прежде всего, неправительственные организации
(независимый сектор). Эти три силы, что является основой современного
общества, могут выполнять свои задача лишь при условии эффективного
взаимного сотрудничества [29, c. 233].
Социальная политика выполняет регулирующую и стимулирующую роль
в обеспечении развития экономики и создании условий для эффективного
функционирования системы социальной защиты и становится уже не «актом
благотворительности», а способом усилить экономической активности
трудоспособных слоев для обеспечения достойной жизни всего общества.
В виду того, что экономика России относится к социально-
ориентированной модели, рассмотрим современные подходы в осуществлении
18
политики социальной защиты некоторых европейских стран с социально-
ориентированной экономикой.
Так, в немецкой системе социальной защиты центральное место занимает
социальное страхование. Согласно принципу самоуправления, учреждения
социального страхования наделены правовой, финансовой и организационной
независимостью от институтов государственного управления. Однако
государство создает правовую основу и осуществляет правовой надзор и
проверки деятельности органов социальной защиты. Учреждения,
осуществляющие страхование, действуют разрозненно: независимо друг от
друга действуют организации по пенсионному обеспечению, страховые
медицинские организации др. Наряду с социальным страхованием,
предусмотрены механизмы социальной помощи, которая предоставляется в
случае, если все виды страховых социальных выплат исчерпан [42, c. 89].
Финансирование системы социальной защиты в Германии
осуществляется из взносов застрахованных лиц наемного труда и
работодателей из государственного бюджета, а также в результате комбинации
обоих видов финансирования. Гарантом выполнения социальных обязательств
является государство, перераспределяя часть средств на покрытие расходов в
виде государственных дотаций [42, c. 92].
Для системы социальной защиты во Франции характерна довольно
сложная организационная структура и высокая доля расходов на социальные
программы, которая превышает средний уровень в Европейском Союзе [37, c.
635].
Характерными чертами французской системы социальной защиты
являются: разветвленная система профессионально-отраслевых схем
социального страхования; развитая система семейных выплат, которая стала
результатом длительной эволюции; весомая роль дополнительных систем
социальной защиты, особенно в области пенсионного и медицинского
страхования.
19
Распределительный принцип финансирования является основой
функционирования не только государственных схем социального страхования,
но и обязательных дополнительных профессиональных систем страхование.
Управление социальной защитой во Франции организовано иерархически
в виде действующих на национальном и региональном уровнях страховых касс,
ответственных за определенный вид социальной защиты. Региональные и
местные кассы социального страхования являются самоуправляемыми
организациями, каждая из которых имеет собственное правление, состоящее из
представителей, застрахованных и работодателей [37, c. 637].
Основным источником финансирования системы социальной защиты во
Франции служат страховые взносы работников и работодателей. Исключением
является страхование от безработицы и семейные выплаты, доля
государственных дотаций в которых существенно выше, чем в других отраслях
социального обеспечения, а также страхования от несчастных случаев, которое
финансируется исключительно из средств работодателя [41, c. 122].
Специфика системы социальной защиты в Великобритании связана с
отсутствием специальных, организационно оформленных институтов,
занимающихся страхованием конкретных видов социальных рисков
(страхование по старости, по болезни, от безработицы, от несчастных случаев
на производстве и тому подобное), поскольку все программы социальной
защиты объединены в рамках единой системы социальной защиты.
Значительной является роль государственных учреждений в обеспечении
социальными услугами и выплатами, а также их тесная связь с частными
страховыми программами.
Британская система не предусматривает существования целевых
страховых взносов, предназначенных для содержания конкретных страховых
программ (пенсионного, медицинского страхования, пенсий по инвалидности и
тому подобное).
Структура финансирования системы социальной защиты в
Великобритании определяется разделением этой системы на две части:
20
национальную охрану здоровья и национальное социальное страхование.
Первая финансируется на 90% из государственного бюджета, а вторая – из
страховых взносов наемных работников и предпринимателей. Кроме
здравоохранения, налоговое финансирование характерно для страхования от
несчастных случаев на производстве, а также семейных выплат.
Основным принципом системы социальной защиты в Швеции является ее
универсальность, то есть охват всех слоев населения. Следующим по важности
принципом, характерным для многих европейских «социальных экономик»,
является принцип социальной солидарности, который заключается в том, что
все граждане равным образом и вне зависимости от социального статуса
участвуют в финансировании системы социальной защиты, прилагая
соразмерен своим доходам вклад. Необходимым элементом в такой системе
есть государство, которое берет на себя функции перераспределения
социальных благ от обеспеченных к наиболее уязвимым категориям населения.
Однако после перераспределения совокупного общественного дохода через
систему налогов и социальных выплат (1/3 госбюджета уходит на социальные
потребности), а также учитывая социальные расходы муниципальных
бюджетов и выплаты из пенсионных и других страховых фондов, в категорию
бедных попадает всего лишь 5 – 6% населения [33, c. 42].
Уровень налогообложения в Швеции является одним из самых высоких в
мире, но такая дорогая система социальной защиты почти полностью
компенсируется высокой степенью социальной защищенности населения,
отсутствием существенной дифференциации между богатством и бедностью и,
соответственно, высокой политической и социальной стабильностью.
Относительно социальной политики в Италии, то целесообразно
отметить, что существенное влияние имеет такой фактор, как историческое
различие в доходах населения в северных и южных регионах, что отражается в
статистике по безработице. Такая ситуация существенно сказывается на роли,
которую играет социальная защита: пенсия по инвалидности в экономически
21
слабых регионах, кроме своего основного назначения, выполняет роль пособия
по безработице и социальной помощи.
Существенной проблемой является сосуществование секторов экономики
с низким уровнем социальных гарантий и секторов, где гарантированность
социальных услуг выше, в частности вследствие широкого развития
профсоюзного движения на севере страны.
Характерными особенностями итальянской системы социальной защиты
является неудовлетворительная защита от рисков людей, которые по разным
причинам оказались без никаких прибылей; асимметричная структура
социальных расходов (большую часть социальных расходов составляет
пенсионное обеспечение, тогда как на поддержку семьи, материнства,
образования и политику занятости затрачиваются сравнительно
незначительные средства); высокий уровень государственной задолженности,
которая ограничивает финансовую свободу государства в социальной сфере;
недостаточная ответственность как социальных органов, так и получателей
социальных услуг и выплат по основных принципов системы социального
страхования [37, c. 368].
В Польше действует система адресной денежной помощи, определения
круга лиц, которые претендуют на денежные пособия, назначение и выплата
этих пособий является монополией государственных органов. Подготовка
соответствующего законодательства и разработка долгосрочных программ в
социальной сфере осуществляется органами государственного управления, хотя
к этого привлекаются и неправительственные институты. С другой стороны,
считается, что бюрократические институты государственного сектора не
является настолько успешными в ситуациях, которые требуют быстрой
адаптации к различным условиям, а также предоставлении социальных услуг
разным группам населения, прежде всего в предоставлении временных услуг
или осуществлении краткосрочных проектов. Поэтому этим занимаются
неправительственные организации, которые эффективно выполняют задачи,