15
успешного результата. Органы управления формируются в соответствии с
уровнями организации социальной защиты в стране. Действующая в
Российской Федерации система социальной защиты предполагает три уровня
организации: федеральный, региональный (территориальный) и местный (рис.
4).
Рисунок 4. Субъекты социальной защиты населения в регионе
Федеральные органы власти выполняют следующие функции по
обеспечению социальной защиты населения:
- принятие законодательных и нормативных актов, регулирующих общие
принципы социальной политики государства;
- определение единой системы федеральных минимальных социальных
гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий,
стипендий, медицинского обслуживания, образования, культуры;
- разработка и финансирование целевых социальных программ,
определение механизма их реализации, включая поиск источников
финансирования;
16
- формирование внебюджетных государственных социальных фондов и
управление ими;
- финансирование объектов социальной инфраструктуры федерального
подчинения;
- определение порядка компенсации денежных доходов населения и
сбережений в условиях инфляции
6
.
Региональные органы власти выполняют следующие функции по
обеспечению социальной защиты населения:
- принятие нормативных актов, регламентирующих порядок организации
и предоставления социальной помощи населению регионов;
- разработка и реализация региональных социальных программ с учетом
местных условий и возможностей;
- обеспечение функционирования объектов социальной инфраструктуры,
находящихся в ведении региональных органов власти;
- определение порядка обеспечения слабо защищенных слоев населения
товарами, продуктами и услугами, создание в рамках действующего
законодательства условий для деятельности благотворительных организаций и
общественных фондов;
- финансирование льгот ряда категорий (ветераны труда, труженики тыла
и др.) - с 2005 г.
Органы местного самоуправления создают условия и предоставляют
возможности для удовлетворения социальных и культурных потребностей
жителей муниципального образования, ведают вопросами организации,
содержания и развития муниципальной социальной инфраструктуры,
принимают и реализуют муниципальные целевые программы и планы развития
территории, утверждают местные бюджеты, осуществляют контрольные
функции.
6
Кузьмина В.А., Антохонова И.В. Оценка эффективности функционирования системы социальной
защиты. // «Российское предпринимательство» № 09 (207) за 2016. - С.74.
17
Таким образом, если на федеральном уровне осуществляется разработка
рамочного законодательства и основных политических установок в области
социальной защиты, на региональном - мониторинг и методическое
руководство реализацией социальных программ, местный уровень власти несет
полную нагрузку по разработке форм и механизмов оказания социальной
помощи, а также внедрению этих механизмов.
Социальное обеспечение – это форма выражения социальной политики
государства, направленной на материальную поддержку определенной
категории граждан из средств государственного бюджета и специальных
внебюджетных фондов
7
. Причем, эта материальная поддержка направляется в
случае наступления событий, признаваемых государством социально
значимыми (на определенном этапе его развития) и имеет цель выравнивать
социальное положение граждан по сравнению с остальными членами общества.
Структура и содержание социального обеспечения представлена на
рисунке 5.
Рисунок 5. Структура и содержание социального обеспечения
7
Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения / Под ред. П.В.
Романова и Е.Р. Ярской-Смирновой. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ». - М.:
Московский общественный научный фонд; Центр социальной политики и гендерных исследований, 2017. – С.
23.
18
Виды социального обеспечения, как это представлено на рисунке 5,
делятся на две группы:
1) Социально-обеспечительная помощь. Помощь по системе права
социального обеспечения оказывается тем категориям нуждающихся, которые,
согласно цели этого вида предоставления:
имеют определенный источник средств к существованию, но этот
источник был ими временно утрачен и должен быть восстановлен в связи с
объективной возможностью устранения причины необеспеченности;
помощь оказывается в тех случаях, когда нуждающиеся обладают
постоянным источником средств к существованию, но его размер очень мал и
не в состоянии обеспечить алиментарное существование;
помощь может предоставляться и тогда, когда лицо, возможно, не
утрачивает постоянный или основной источник средств к существованию, но в
силу сложившихся, как правило, непредвиденных, экстраординарных
обстоятельств, оказывается в состоянии нуждаемости, например, в результате
расстройства здоровья, стихийных бедствий и катастроф и в других случаях.
2) Социально-обеспечительное содержание. Преследует цель
предоставить человеку необходимые и достаточные для жизни средства. Это
значит, что государство обязуется направить в адрес нуждающегося, дать ему
то, без чего естественное существование человека как биосоциального
организма невозможно. Социальное обеспечение по содержанию
предоставляется тем, кто, еще не в состоянии приобрести источник средств к
самообеспечению, либо уже не в состоянии обеспечить себя собственными
силами.
Отличие социально-обеспечительной помощи от социально-
обеспечительного содержания состоит в том, что она не предоставляется на
постоянной основе, а если это и имеет место, то соответствующие средства или
мероприятия предоставляются или осуществляются наряду, а не вместо
утраченного или еще не приобретенного самостоятельного источника средств к
существованию. Главное отличие этих видов социального обеспечения состоит
19
в том, что помощь, по общему правилу, имеет: временный характер; не
является основным источником средств к существованию
8
.
Основанием деления видов социального обеспечения является их форма
1) денежная:
все виды и разновидности пенсий;
пособия во всех их разновидностях;
2) натуральная:
содержание граждан пожилого возраста и инвалидов в домах
(интернатах, пансионатах) для престарелых и инвалидов;
санаторно-курортное лечение, иные виды медицинских услуг;
предметы первой необходимости;
компенсации, например, в виде предоставления жилья, утраченного в
связи со стихийными бедствиями, радиационными катастрофами;
льготы, в частности, бесплатное обеспечение лекарственными
препаратами, внеочередное бытовое обслуживание.
Законодательство закрепляет шесть видов социального обеспечения:
пенсии;
пособия;
социально-обеспечительные компенсации;
льготы;
социальные и медицинские услуги;
предметы первой необходимости.
Каждый из представленных видов, имеет отдельные разновидности,
которые носят как устойчивый (стабильный) характер, так и могут изменяться в
зависимости от конкретных политических, экономических и других условий, в
которых находится государство на определенном этапе его исторического
существования.
8
Филиппова М.В. Право социального обеспечения: Учебник / под редакцией М.В. Филипповой. - М.:
Юристъ.- 2016.- С. 318-319.
20
Система социальных служб включает государственную, муниципальную
и негосударственную службу. Все социальные службы ориентированы, прежде
всего, на обеспечение нуждающихся лиц различными видами социальных
услуг. В зависимости от ориентации социальных служб различаются функции
ими осуществляемые (табл. 1).
Таблица 1
Функции социальных служб
Функции
Содержание функции
Социальная помощь
Выявление, предоставление надомных услуг нуждающимся
лицам, так и профилактику бедности
Консультирование
Консультации специалистов по различным вопросам,
касающихся социальных аспектов
Информирование
Информирование населения, изучение и прогнозирование
социальных нужд
Участие
Разработка чрезвычайных программ и помощь по
преодолению последствий стихийных бедствий и
социальных конфликтов
Следует отметить важность следующих четырех принципов:
принципа приоритета государственных начал в организации
социальной службы и гарантировании прав граждан на получение социальных
услуг:
принципа опоры на общественное участие;
принципа территориальности;
принципа информированности, означающего право на сбор
информации и сведений, необходимых социальным службам для выполнения
их функций.
Также необходимо отметить значимую роль организации деятельности
органов региональной власти в сфере социальной защиты граждан. В
настоящее время управление социальной защитой граждан осуществляется
органами социальной защиты населения совместно с органами
здравоохранения, народного образования, культуры, физической культуры и
спорта, правоохранительными органами, государственными службами по делам
молодежи и занятости и иными органами управления, а также с
общественными, религиозными, благотворительными организациями и
21
фондами
9
. Большую помощь по координации деятельности по социальной
защите граждан может осуществлять местная администрация, депутаты
представительного органа местного самоуправления, представители
заинтересованных организаций, финансовых и спонсорских кругов.
1.2 Законодательные основы управления системой социальной
защиты населения
Правые основы управления системой социальной защиты населения
базируются на нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность
органов власти в сфере социальной защиты населения и отражают три уровня
правовой системы (рис. 6).
Рисунок 6. Основные нормативные акты в сфере социальной
защиты населения по уровням правовой системы
Правовым инструментом реализации социальной роли государства
являются конституционные права и свободы граждан, закрепленные в
Конституции РФ. Однако, Конституция содержит лишь обязательный на всей
9
Сильвестров, С.Н. Социальное партнерство. - М.: Российский Союз Промышленных Предприятий,
Экспертный институт, 2015. - 68 с.
22
территории страны минимум социальных гарантий. В этой связи, каждый
субъект РФ вправе самостоятельно, исходя из своих материальных и других
возможностей, расширять круг этих социальных гарантий, в частности:
может быть, увеличен размер индексации пенсии или детского
пособия из местного бюджета;
может быть предоставлено право бесплатного проезда на
общественном транспорте для всех пенсионеров и т.д.
Нужно отметить, что наряду с конституционными в действующем
законодательстве учитываются и нормы международного права.
Применительно к данной работе хотелось бы выделить один из
основополагающих документов в международном праве по вопросу о
социальной защите населения, который вплотную реализует на практике
провозглашенные права и свободы. Это Конвенция международной
организации труда (МОТ) № 102 от 1952 года, вступившая в силу в 1955 году.
Именно в ней были употреблены слова «социальная защита», содержится
перечень видов соцзащиты и определяется их уровень. На базе данной
Конвенции во многих странах принято национальное законодательство по
вопросам соцзащиты
10
.
Международные правовые акты являются действующими, если они
заключены с участием РФ или если РФ присоединяется к ним. Внутреннее
законодательство в этих случаях должно быть приведено в соответствии с
ними. Ведущим международным правовым документом, определяющим
социальные права, является также «Всеобщая декларация прав человека»,
принятая Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. Она
провозглашает право каждого человека на социальное обеспечение и
социальную помощь. В 1973 году в СССР ратифицирован Международный
пакт об экономических, социальных и культурных правах. Участвующие в этом
пакте государства принимают право каждого человека на социальное
10
Розин, М.В. Развитие права в России как условие становления гражданского общества и
эффективной власти. / М.В. Розин. - М.: Московский психолого-социальный институт, 2017 г. - 352 с. (дата
обращения 12.12.2017)
23
обеспечение, включая социальное страхование, признают, что семья должна
получать самую широкую охрану и помощь. Особенно если на ней лежит
забота о воспитании несовершеннолетних детей.
К источникам права граждан на социальное обеспечение и социальную
защиту относят Федеральные конституционные и федеральные законы, Указы
Президента РФ и Постановления Правительства, федеральные правовые
договоры и акты органов государственной власти субъектов РФ. Высшая
юридическая сила - за законами. Обеспечение социальных прав граждан -
важное направление, в котором Государственная Дума РФ проделала
значительную работу.
Эти нормативные правовые акты лежат в основе реализации социальной
политики государства.
Активная правотворческая деятельность последних трех лет оказала
существенное влияние на содержание социальных законов: в них закреплен
принцип адресности социальной помощи и объективности её предоставления в
соответствии с экономическими условиями и административной
правосубъектностью граждан.
В Российской Федерации действуют Федеральные законы: №5-ФЗ (ред.
от 28.11.2015, с изм. от 14.12.2015) «О ветеранах»
11
, №181-ФЗ (ред. от
28.11.2015, с изм. от 14.12.2015) «О социальной защите инвалидов в РФ»
12
,
№122-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов»
13
, №195-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об основах
социального обслуживания населения в РФ»
14
. В этих законах четко обозначен
принцип адресности на социальную защиту.
11
Федеральный закон от 12.01.1995 N 5-ФЗ (ред. от 28.11.2015, с изм. от 14.12.2015) «О ветеранах». //
Опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 28.11.2015
12
Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ (ред. от 28.11.2015, с изм. от 14.12.2015) «О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации». // опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 28.11.2015
13
Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов». // http://www.pravo.gov.ru - 25.11.2013, ст. 3198
14
Федеральный закон от 10.12.1995 N 195-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации» // Опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru - 22.07.2014 (утратил силу)
24
Следует отметить, что в социальных законах, принятых Государственной
Думой, встречались и чисто декларативные документы, например,
Федеральный закон №124-ФЗ (ред. от 02.12.2013) «Об основных гарантиях
прав ребенка в Российской Федерации»
15
. Этот первый российский
нормативный акт, направленный на закрепление и защиту прав ребенка
«регулирует отношения, возникающие в связи с реализацией основных
гарантий прав и законных интересов ребенка в Российской Федерации» (ст. 2).
Рассматриваемый закон не только и не столько закрепляет права ребенка,
сколько устанавливает гарантии их обеспечения. Закон предусматривает
обеспечение прав ребенка на: охрану здоровья (ст. 10); профессиональную
подготовку и занятость (ст. 11); отдых и оздоровление (ст. 12); пользование
социальной инфраструктурой для детей (ст. 13); защиту от информации,
наносящей вред здоровью, нравственному и физическому развитию (ст. 14);
защиту в трудной жизненной ситуации (ст. 15).
Гарантии обеспечения перечисленных прав опираются на
государственные минимальные стандарты качества жизни детей, закрепленные
в ст. 8. Однако содержание этой статьи вызывает сомнения, поскольку
указанные стандарты включают в себя: бесплатное медицинское обслуживание;
гарантированную профессиональную ориентацию, трудоустройство, охрану
труда, оплату труда; квалифицированную юридическую помощь. Думается, нет
нужды говорить об утопичности подобных «минимальных стандартов» в
современных российских условиях
16
. В результате Закон во многом просто
теряет смысл.
Гарантии - это условия, обеспечивающие эффективную реализацию
правовых норм. Различают экономические (в основе которых лежат формы
собственности на средства производства), политические (имеющие основой
демократию и самоуправление), идеологические (представляющие собой
15
Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ (ред. от 02.12.2013) «Об основных гарантиях прав ребенка в
Российской Федерации». // http://www.pravo.gov.ru - 02.12.2013, ст. 3802
16
Гутник В. К публикации глав работы В. Ойкена «Основные принципы экономической политики». //
Российский экономический журнал, 2016, № 2, с. 5