25
духовную культуру общества), социальные (представляющие особенности
социальной структуры общества) и юридические гарантии.
Условием, необходимым для существования и упрочения режима
законности, является наличие развитой системы законодательства. Это означает
такую взаимосвязь и взаимодействие нормативных актов, при которой действие
одного закона не находится в противоречии с действием других, а реализация
одного права регламентирована таким образом, чтобы не препятствовать
реализации других прав.
1.3 Отечественный и зарубежный опыт управления социальной
поддержкой населения
В Российской Федерации социальная поддержка как один из
инструментов реализации государственной социальной политики получила
законодательное оформление в 1990-х годах. В связи с изменениями
политических и социально-экономических условий в эти и последующие годы
в стране активно развивалось законодательство, регулирующее предоставление
социальной поддержки различным категориям граждан/семей. Расширялся
перечень получателей социальной поддержки и условия их предоставления,
сопровождавшиеся ежегодным ростом расходов бюджетной системы
Российской Федерации.
На фоне происходящих изменений в России практически в неизменном
виде сохранились два основных подхода, используемых при
назначении/предоставлении социальной поддержки:
заявительный подход, предусматривающий обращение граждан в
уполномоченный орган за назначением социальной поддержки;
категориальный подход, предусматривающий предоставление
социальной поддержки законодательно определенным группам населения.
При этом объективные критерии отнесения тех или иных групп
семей/граждан к нуждающимся в социальной поддержке, назначение и цели
26
предоставления преобладающей части мер социальной поддержки до сих пор
законодательно не определены. Недостаточно обоснованы размеры мер
социальной поддержки, предоставляемых конкретным получателям.
По мере развития системы социальной поддержки, начиная со второй
половины 1990-х годов, в экспертном сообществе России, в значительной мере
под влиянием Всемирного Банка, стала распространяться точка зрения о
необходимости внедрения в практику так называемой модели «адресности»
социальной поддержки, предусматривающей учет нуждаемости ее получателей.
Целями предлагаемого решения, базирующимися на зарубежном опыте,
были повышение как результативности социальной поддержки путем ее
переориентации на бедные/малообеспеченные слои населения, так и
бюджетной эффективности
17
.
Призывы к повышению «адресности» социальной поддержки ослабевали
в годы благоприятной экономической конъюнктуры и активизировались в
периоды экономических кризисов в связи с ухудшением состояния бюджетной
системы.
Не только не упростила, но еще более осложнила ситуацию передача
федеральных полномочий в области социальной поддержки субъектам
Российской Федерации и направление бюджетам регионов для реализации этих
полномочий межбюджетных трансфертов в форме субсидий и субвенций.
«Самостоятельность» повлекла за собой расширение перечня категорий
получателей социальной поддержки в субъектах Российской Федерации,
появление новых региональных мер, которые в ряде случаев дублировали
меры, определенные федеральным законодательством. Возникла значительная
территориальная дифференциация условий, сроков предоставления и размеров
социальной поддержки, далеко не всегда объективно обусловленная и
порождающая вопрос о равенстве социальных прав граждан в региональном
разрезе.
17
Социальная политика: Учебник / Под ред. Н.А Волгина. - М.: Экзамен, 2016. – С. 39.
27
На этом фоне идея «адресной» социальной поддержки стала пользоваться
в России все большим вниманием на государственном уровне - как в
правительственных программах
18
, так и в законодательстве.
Элементы «адресности», предусматривающие учет доходов
бенефициаров социальной поддержки, получили отражение в ряде
федеральных законов, в том числе в:
Федеральном законе от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О
государственной социальной помощи»;
Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации»;
Федеральном законе от 29 декабря 2015 г. № 388-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя
из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев
нуждаемости».
По итогам совещания по вопросам подготовки федерального бюджета на
2018 год, состоявшегося 22 сентября 2017 г., Президент Российской Федерации
В.В. Путин подписал перечень поручений, в том числе Правительству
Российской Федерации «<...> при формировании проекта федерального
бюджета на 2018 год <...> исходить из необходимости обеспечения за счет
бюджетных ассигнований федерального бюджета выполнения социальных
обязательств Российской Федерации, в том числе путем ускоренного перехода
к оказанию адресной социальной поддержки населению».
При этом ни в федеральном законодательстве, ни в иных нормативных
правовых актах Российской Федерации понятия «адресность» и «нуждаемость»
не определены. Не определены методические подходы к обеспечению оценки
нуждаемости и определению критериев адресности. Установленный на
18
Так, например, в плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной
политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы (утвержден распоряжением Правительства Российской
Федерации от 26 июля 2000 г. № 1072-р) было зафиксировано, что «В основу реформ в сфере социальной
поддержки населения будет положен принцип адресного предоставления социальной помощи лишь тем
домохозяйствам, фактические доходы или потребление которых находятся ниже прожиточного минимума».
28
федеральном уровне перечень мер социальной поддержки, предполагающих
оценку нуждаемости реципиентов, продолжает носить ограниченный
характер
19
.
Достаточно широкие полномочия по предоставлению социальной
поддержки, базирующиеся на принципе «адресности» с учетом нуждаемости
реципиентов, предоставлены в соответствии с федеральным законодательством
регионам. Однако, по данным субъектов Российской Федерации, в стране в
целом не более 15% общего числа мер социальной поддержки предоставляется
на основе оценки доходов, имущества и/или нуждаемости в жилье.
Таким образом, можно констатировать ограниченность масштабов
«адресной» социальной поддержки и низкие темпы ее внедрения в России.
Социальная поддержка является одним из двух общепризнанных
механизмов социальной защиты населения.
Первым и основным является социальное страхование,
предусматривающее предоставление пособий в денежной или натуральной
форме лицам, предварительно, до наступления риска, вносящим страховые
взносы, и финансируемых за счет этих взносов.
В отличие от социального страхования социальная поддержка
предполагает предоставление пособий в денежной или натуральной форме
органами власти индивидуумам/гражданам/резидентам, финансируемых за счет
средств бюджетов различных уровней / налогов или иных определенных
законом источников (средства благотворителей, предпринимателей и пр.).
За рубежом признаны и применяются на практике две основных модели
социальной поддержки:
универсализм - модель предоставления социальных пособий всем
гражданам/резидентам/домохозяйствам без каких-либо ограничений при
19
На основе оценки доходов базируется предоставление жилищных субсидий, ежемесячного пособия на
ребенка в возрасте от 1,5 до 16 (18) лет, государственной социальной помощи на основании социального
контракта, социальной доплаты к пенсии, а также предоставлении государственной социальной помощи. В
известной мере данный принцип соблюдается при назначении ежемесячной денежной выплаты в случае
рождения после 31 декабря 2012 г. третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста
трех лет.
29
возникновении рисков и без оценки их доходов и/или их материального
состояния;
целеполагание (в английском языке - targeting) - модель
предоставления социальных пособий гражданам/резидентам/домохозяйствам на
основе оценки их доходов и/или материального состояния, при условии, что
значения оцениваемых показателей находятся ниже определенного
установленного законом уровня. В Российской Федерации данная модель
именуется «принципом адресной социальной поддержки»
20
.
Внедрение модели целеполагания началось в 1980-х годах как в развитых,
так и в развивающихся странах. Многие меры социальной поддержки были
изменены и стали предусматривать проверки материального положения, уровня
доходов, характеристик социального статуса заявителей.
Одновременно стали проводиться и до настоящего времени проводятся
многочисленные исследования, направленные на выявление достоинств и
недостатков двух моделей социальной поддержки. Сторонники традиционного
универсализма обращают внимание на затратность, недостаточную
эффективность модели целеполагания, ее негативное влияние на достижение
основополагающих целей социального государства. Противники универсализма
в свою очередь указывают на то, что эта модель порождает значительные
расходы, снижающие конкурентоспособность государства, при том, что
большая часть средств поступает не нуждающемуся меньшинству, а вполне
обеспеченному большинству.
Отсутствие очевидных доказательств преимуществ рассматриваемых
моделей социальной поддержки, их эффективности является причиной того,
что большинство правительств зарубежных стран обычно используют их
сочетание; при этом модель целеполагания используется в качестве одного из
инструментов повышения эффективности универсализма.
20
В зарубежной литературе в качестве аналога термина «целеполагание» применяются также термины
«избирательность» и «селективизм».
30
Модели социальной поддержки реализуются посредством
предоставления соответствующих видов пособий
21
:
универсальные пособия;
целевые пособия.
Помимо пособий социальная поддержка в зарубежных странах
осуществляется путем предоставления различного рода налоговых льгот.
Говоря о моделях социальной поддержки, следует отметить отсутствие
международных актов, регламентирующих используемую терминологию, цели,
формы и условия ее предоставления.
Относительно целевых мер социальной поддержки учитываются нормы
двух международных актов - Конвенции МОТ № 102 и Европейского кодекса
социального обеспечения (пересмотренного), устанавливающие, что размер
пособий определяется с учетом других/иных средств получателей, что
предполагает оценку этих средств.
Статистические данные свидетельствуют об устойчивом - даже в период
мирового финансового кризиса - росте бюджетных расходов на предоставление
мер социальной поддержки в странах Европейского союза (Таблица 2) - как в
рамках модели универсализма, так и модели целеполагания.
Таблица 2
Динамика бюджетных расходов на предоставление социальной
поддержки в странах Европейского союза (25 стран) в 2007-2015
годах
Показатель
200
7
200
8
200
9
201
0
201
1
201
2
201
3
201
4
201
5
Всего
расходы на
предоставле
ние
социальной
поддержки
млр
д.
евр
о
2765
,5
2890
,7
3011
,6
3111
,2
3205
,6
3343
,4
3476
,6
3543
,2
3660
,2
в %
к
ВВП
25,4
25,4
25,1
24,5
25,1
27,7
27,6
27,3
27,7
в т. ч. на
меры,
предоставля
емые без
млр
д.
евр
о
2473
,1
2580
,8
2685
,8
2759
,5
2848
,8
2965
,0
3080
,1
3138
,5
3245
,2
21
Используемый термин «пособия» включает как все виды денежных пособий, так и пособий, предоставляемых
в рамках социальной поддержки в натуральной форме — в виде товаров и/или услуг, — и аналогичен
используемому в зарубежных источниках термину «социальные трансферты».
31
учета
нуждаемости
в %
к
ВВП
22,7
22,7
22,4
21,7
22,3
24,6
24,5
24,2
24,6
Удельный
вес
расходов на
меры
социальной
поддержки,
предоставля
емые без
учета
нуждаемости
%
89,4
89,3
89,2
88,7
88,9
88,7
88,6
88,6
88,7
При этом, как видно из приводимых данных, модель целеполагания
отнюдь не является приоритетным направлением социальной поддержки в
европейских странах и не имеет тенденции к развитию. Преобладающая часть
бюджетных расходов приходится на меры социальной поддержки,
предоставляемые без учета нуждаемости реципиентов, то есть в рамках модели
универсализма.
Данные таблицы 2 подтверждают вывод об отсутствии очевидных
доказательств преимуществ/эффективности какой-то одной модели социальной
поддержки, что приводит к их одновременному использованию,
взаимодополнению.
В общем объеме бюджетных расходов стран Европейского союза на
социальную поддержку в 2007-2015 годах практически 2/3 (65-66%)
приходится на меры, предоставляемые в форме денежных трансфертов. Доля
расходов на меры социальной поддержки в натуральной форме (товары и/или
услуги) не превышает 1/3, хотя в абсолютном выражении бюджетные расходы
на социальную поддержку в натуральной форме возрастают. Более 90%
денежных трансфертов в рассматриваемом периоде предоставляется без учета
нуждаемости
22
.
Приводимые данные подтверждают вывод о том, что с позиций объемов
и структуры бюджетных расходов в странах Европейского союза в целом в
22
Чикалова, И.Р. У истоков социальной политики государств Западной Европы / И.Р. Чикалова. //
Журнал исследований социальной политики. - 2016. - № 4. - С. 501-525
32
рассматриваемом достаточно длительном периоде основной, приоритетной
моделью социальной поддержки является модель универсализма. Применение
модели целеполагания носит достаточно ограниченный характер и не
демонстрирует в целом по группе стран Европейского союза тенденции
развития.
Преобладание модели универсализма проявляется и на страновом уровне,
на примере денежных трансфертов, предоставляемых без учета нуждаемости, в
рамках модели универсализма. Исключение составляют лишь два государства:
Дания и Исландия, в которых все более активно используется модель
целеполагания социальной поддержки, таблица 3.
Таблица 3
Динамика расходов на предоставление мер социальной
поддержки в форме денежных трансфертов в странах
Европейского союза (25 стран) в 2007-2015 годах
Показатель
200
7
200
8
200
9
201
0
201
1
201
2
201
3
201
4
201
5
Всего
расходы на
предоставле
ние
социальной
поддержки в
форме
денежных
трансфертов
млр
д.
евр
о
1834
,2
1907
,3
1967
,6
2029
,4
2086
,4
2174
,0
2254
,7
2298
,5
2383
,4
в %
к
ВВП
16,8
16,8
16,4
16,0
16,3
18,0
17,9
17,7
18,0
в т. ч.
предоставля
емые
млр
д.
евр
о
1679
,7
1747
,0
1798
,3
1837
,8
1893
,2
1967
,0
2038
,2
2077
,6
2158
,3
без учета
нуждаемости
в %
к
ВВП
15,4
15,4
15,0
14,5
14,8
16,3
16,2
16,0
16,3
Удельный
вес
денежных
трансфертов,
предоставля
емых без
учета
нуждаемости
в расходах
на
предоставле
ние мер
социальной
%
91,6
91,6
91,4
90,6
90,7
90,5
90,4
90,4
90,6
33
поддержки в
форме
денежных
трансфертов
При этом, как показали проведенные расчеты, структура расходов на ту
или иную модель социальной поддержки практически не связана с уровнями
бедности в исследуемых странах. Этот вывод подтверждается и при
сопоставлении показателей удельного веса денежных трансфертов,
предоставляемых с учетом нуждаемости, в процентах к ВВП, и показателей
относительной бедности в зарубежных странах (Таблица 4).
Таблица 4
Показатели удельного веса денежных трансфертов,
предоставляемых с учетом нуждаемости, в процентах к ВВП и
относительной бедности населения (2015 год или последний
доступный год)
Страны
Денежные трансферты,
предоставляемые с учетом
нуждаемости, в процентах к ВВП (2015
год или последний доступный год)
Уровень
относительной
бедности, %
Исландия
4,9
0,063
Великобритания
2,8
0,105
Испания
2,7
0,140
Франция
1,8
0,081
Голландия
1,4
0,077
Португалия
1,2
0,130
Бельгия
1,1
0,102
Германия
1,0
0,084
Италия
1,0
0,127
Норвегия
0,9
0,081
Австрия
0,9
0,096
Греция
0,9
0,151
Швейцария
0,8
0,091
Финляндия
0,8
0,065
Дания
0,7
0,054
Швеция
0,3
0,090
При этом, как видно из рис. 7, доля трансфертов, направляемых
пожилым, практически не связана с их долей в населении.
34
Рисунок 7. Доля лиц пенсионного возраста (и старше) в общей
численности населения и в числе получателей денежных
трансфертов в отдельных странах
Отсутствие такой связи может быть обусловлено различиями приоритете
национальных политик социальной защиты, проявляющимися либо
преимущественной ориентации на какую-то конкретную целевую группу
населения (данном случае - по возрастному критерию), либо ориентированной
на все население страны. Трансферты социальной поддержки и доходы
населения
23
.
Роль трансфертов социальной поддержки в доходах населения также
различается при межстрановых сравнениях, причем весьма существенно
(Таблица 5).
Таблица 5
Удельный вес трансфертов социальной поддержки в
располагаемых доходах и уровень относительной бедности в ряде
европейских стран в 2015 году, %
Страны
Удельный вес трансфертов социальной
поддержки в располагаемых доходах
населения, %
Уровень
относительной
бедности, %
Греция
40,0
0,151
Италия
35,8
0,127
Австрия
34,6
0,096
Португалия
32,6
0,130
Испания
30,1
0,140
Бельгия
29,2
0,102
Германия
26,4
0,084
23
Чикалова, И.Р. У истоков социальной политики государств Западной Европы / И.Р. Чикалова. //
Журнал исследований социальной политики. - 2016. - № 4. - С. 501-525