5. Расширить инфраструктуру институтов повышения квалификации и
переподготовки кадров для решения проблем структурной безработицы.
6. Сгладить процессы международной образовательной интеграции,
путем интернационализации высшего образования, повышения мобильности
преподавателей и студентов и предоставления возможности более широкого
обмена опытом.
7. Провести анализ стратегий готовящихся реформ образования с точки
зрения рисков для национальной безопасности Российской Федерации.
В заключение, следует обратить внимание, что система образования
является одним из ключевых показателей социально-экономического
развития государства. При стремлении и желании занять ведущие позиции на
мировой арене, государство обязано заботиться о грамотности и
образованности населения, формируя тем самым высоко интеллектуальный
человеческий потенциал страны. В то же время для России проблема
формирования интеллектуального потенциала, ориентированного на
модернизацию и инновационное развитие экономики, сегодня уже не
гуманитарная задача, а основной вопрос обеспечения национальной
безопасности
7
.
1.2 Методология изучения муниципального управления развитием
системы образования
Система образования — одна из динамично развивающихся областей
общественных отношений, это совокупность образовательных учреждений и
многоуровневых коммуникаций, возникающих при взаимодействии этих
7
Эскиндаров М.А., Абрамова М.А., Масленников В.В., Гончаренко Л.И., Звонова
Е.А., Красавина Л.Н., Лаврушин О.И., Ларионова И.В., Рубцов Б.Б., Солянникова С.П.,
Федотова М.А. Устойчивое развитие российской экономики: совершенствование
денежно-кредитной, валютной и бюджетно-налоговой политики // Вестник Финансового
университета. – 2016. – № 6 (96). – С. 6-18.
14
учреждений, которые подталкивают развитую часть общества в ее
стремлении к прогрессу. Так как главным назначением образования является
развитие талантов детей и взрослых, как для их собственной выгоды, так и
для выгоды общества в целом, то эту сферу можно полноправно назвать
крупномасштабными инвестициями в будущее.
Учитывая огромную значимость образования для общества,
государства мира очень тщательно следят за политикой в этой области, так
как любая ошибка может привести к плачевным результатам и лишить народ
или нацию здравомыслящего, перспективного поколения. Данная сфера
включает в себя многогранные общественные отношения, представляющие
собой формы социального взаимодействия, требующие пристального
внимания и профессионального регулирования нормами различных отраслей
права.
Чтобы разобраться в том, что, собственно, входит в понятие
теоретического регулирования системы образования, выяснить, в чем
заключается его объект и предмет исследования, а также основные
инструменты и механизмы реализации, следует сначала обратиться к самому
понятию правового регулирования в целом. Итак, правовое регулирование —
это процесс целенаправленного воздействия государства на общественные
отношения при помощи специальных юридических средств и методов,
которые направлены на их стабилизацию и упорядочивание.
Правоотношение же традиционно трактуется как разновидность
общественного отношения, урегулированная нормами права, это
юридическая связь между субъектами, возникающая на основании норм
права.
8
Эти определения носят достаточно общий характер, однако они в
точности передают суть правового регулирования как такового, и дают
возможность понять, что главный объект, задействованный в процессе
8
МатузовН. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. — М.: Юристъ,
2004.
15
правового регулирования, это система общественных отношений
9
.
На наш взгляд, система образования муниципалитета - это
территориально обособленная и относительно самостоятельная часть
региональной образовательной системы, взаимосвязанная с другими
аналогичными частями и институтами в составе последней. Определение
муниципальной системы образования в принципе аналогично
региональному, с той лишь разницей, что указанная совокупность процессов
реализуется соответствующими институтами, расположенными на
территории того или иного муниципалитета (район, город) входящего в
состав административно - территориального деления региона. Наряду с
общерегиональными целями муниципальная система образования может и
должна иметь свои особенные цели, отвечающие интересам пользующегося
ее услугами населения. Она действует на основе и в рамках нормативно-
правовых актов и других ограничений, налагаемых федеральными и
региональными органами власти и управления образованием, может иметь
самостоятельные связи и отношения с другими системными объектами и
институтами как внутри, так и за пределами своего региона.
Под окружением муниципальной системы образования понимается
окружение конкретных природно-климатических, демографических,
экологических, социально-экономических и политических условий того или
иного муниципалитета, т.е. внешняя среда образовательной системы,
оказывающая влияние на ее внутренние характеристики
10
.
Говоря об образовательной системе города и района, нельзя не
упомянуть понятия образовательного (учебно-воспитательного) и
9
Николаева, А. Д. Управление по задачам как особая форма стратегического
управления образованием/ Николаева А.Д. // Инновации в образовании. - 2013. - № 12. - С.
27-35.
10
Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/О. В. Врублевская и др.;
под ред. О. В. Врублевской, М. В. Романовского. - 3-е изд., испр. И перераб. - М.: Юрайт-
Издат, 2012.
16
обеспечивающего процесса. К процессам этого типа относятся те из них,
которые реализуются внутри образовательных учреждений, находящихся в
границах системы образования. При этом образовательные процессы
считаются основными, т.к. задают общую специфику и выделяют систему
образования в ряду других системных объектов региона (города), таких, как
экономическая система, финансовая система и т.п. Образовательные
институты - это инстанции, но они не всегда бывают организационно
оформлены. Образовательный процесс представляет собой систему
педагогической деятельности, а результатами этого процесса являются
изменения в знаниях, способностях, отношениях, ценностных ориентирах,
физическом состоянии учащихся (в общем случае - выпускников
образовательного института).
Обеспечивающие процессы - это процессы, направленные на
качественную реализацию образовательных процессов, поставляющие для
этого ресурсы и создающие необходимые условия. Такими ресурсами и
условиями являются: инфраструктура образовательной сети, материально -
техническая база, средства обучения и воспитания, программно-
методические средства, кадры, питание, информация, финансовые средства,
нормативно - правовая документация. В отличие от образовательных
процессов, которые реализуются исключительно на уровне образовательных
институтов, обеспечивающие процессы осуществляются на трех уровнях:
региональном, муниципальном и уровне образовательного учреждения
специализированными институтами и их объединениями, образующими
соответствующие производственно-обеспечивающие структуры.
Основные режимы управления в системе образования - это режим
функционирования и режим развития. При функционировании
образовательной системы осуществляется использование имеющихся в ней
возможностей: финансовых, кадровых, программно-методических,
материально-технических и т.п., а при развитии происходит наращивание
этих возможностей и повышение эффективности их использования. С точки
17
зрения управления процессы функционирования и развития в некоторой
степени противоречат друг другу, и поиск баланса между этими двумя
состояниями является немаловажной частью задач, связанных с управлением.
Кроме того, эти режимы, являясь каждый сам по себе объектом управления,
имеют свою специфику и требуют различных функций и механизмов
управления
11
.
Такое управление в целом необходимо, т.к. все процессы,
осуществляющиеся в рамках региональной образовательной системы,
должны быть согласованы между собой по входам-выходам, должна
обеспечиваться внутренняя сбалансированность и устойчивость каждого
процесса. Необходимо своевременно и координированно решать проблемы,
препятствующие этому и раскрывающие новые возможности для развития,
выдвигать и общие цели, интегрирующие систему образования в единое
целое, и частные цели отдельных подсистем и институтов, способствующие
достижению общих целей.
Исходя из вышесказанного, можно выделить две основные группы
задач, стоящие перед муниципальным управлением образованием. Эти
группы выделяются с учетом того, что у образования могут быть два
основных состояния (режима): функционирование и развитие.
Во-первых, общая задача управления функционированием - это
обеспечение эффективного использования имеющихся в наличии внутренних
возможностей муниципальной системы образования для поддержания
достигнутого уровня образования. В частности, эти задачи могут
заключаться в согласовании выходов соответствующих обеспечивающих
процессов с нормативными потребностями образовательных институтов, в
достижении максимального соответствия параметров образовательных
процессов, осуществляемых в действующей сети образовательных
11
Большаков, С. В. Финансы предприятий: теория и практика: Учебник. - М.:
Книжный мир, 2012.
18
учреждений, регламентирующим их нормативно-правовым актам и
стандартам
12
.
Вторая группа задач - общие задачи управления развитием
образования. Эти задачи могут быть определены как задачи обеспечения
максимально высоких темпов наращивания возможностей муниципальной
системы образования и повышения эффективности их использования для
подъема муниципального образования на качественно новый уровень. В
частности это: создание максимально благоприятной инновационной
обстановки внутри муниципальной образовательной системы, повышающей
чувствительность и восприимчивость образовательных и иных институтов к
нововведениям, побуждающей их к активному обновлению; поддержка и
реализация региональных программ развития образования; разработка и
реализация собственных программ развития муниципальной
образовательной системы.
Развитие образовательной системы России во многом определяется
тем, в какой степени принимаемые законодательные акты и управленческие
решения социально и экономически проработаны, выполняются на местах,
непосредственно в регионах и муниципалитетах. Анализируя
складывающуюся социально-экономическую ситуацию с позиций развития
образовательной системы в целом, можно констатировать, что каждому
региону необходимо развивать систему образования с учетом единой
государственной политики. При выборе образовательной стратегии и тактики
необходимо действовать сообразно своим социально-экономическим,
географическим, природно-ресурсным, национально-культурным и другим
особенностям. Это является важнейшим фактором развития как в целом
социума, его системы образования, так, в частности, и любого
образовательного учреждения.
12
Николаева, А. Д. Стратегический подход к управлению
образованием/Николаева А.Д. // Фундаментальные исследования. 2014. - № 8-7. - С. 1667-
1671.
19
Можно выделить семь основных направлений формирования
муниципальной образовательной системы и «опорные точки» развития по
каждому направлению
13
.
Первое направление - организационно-управленческое. Конкретные
организационно-управленческие меры (распределенные по срокам
реализации и субъектам-исполнителям) реализуются на двух основных
уровнях: уровне образовательной структуры города и уровне отдельных
образовательных единиц.
«Опорные точки» первого направления
14
:
- создание и координация деятельности системы учреждений и
городских структур, необходимых для развития муниципальной системы
образования;
- переход на программно-целевую модель управления
образованием;
- введение адекватных форм управления;
- выработка «формулы взаимодействия» руководителя Центра и
руководителей входящих структур;
- отработка системы «отношений ответственной зависимости» в
образовательной системе города по принципу делегирования полномочий
«сверху вниз», «снизу вверх» и по «горизонтали»;
13
Ящинюк, А. Л. Из доклада Министра образования Красноярского края С.И.
Маковской на окружном семинар-совещании руководителей образовательных
учреждений и муниципальных органов управления образованием в городе Красноярске
«Стратегия развития муниципальных систем образования Красноярского края: реализация
региональной образовательной политики в ближайшей, среднесрочной и долгосрочной
перспективе» (2015)
14
Евдокимова, В.В. Правовые акты управления в сфере образования: понятие и
черты //Право и государство: теория и практика. - 2014. - № 1. - С. 28-31.
20
- налаживание отношений Центра и педагогических,
образовательных и управленческих коллективов для совместных проектно-
исследовательских работ, и реализация преобразовательных действий;
- создание (или реорганизация) муниципальных служб
образования (аттестационно-диагностической, информационной и др.).
Второе направление - «рынок образовательных услуг». Данное
направление предполагает формирование гибкой инфраструктуры
образовательных учреждений, социообразовательной среды, способной
создать ситуацию широкого выбора путей, форм и содержания образования с
учетом потребностей личности в общем контексте особенностей социально-
экономического развития региона.
Третье направление - кадровое обеспечение образовательного
пространства (система непрерывного педагогического образования). Это
направление вызвано необходимостью приведения кадровой политики в
соответствие с потребностями развития сферы образования, создания
многоуровневой системы педагогического образования в городе на основе
концепции нового содержания. Кадровое обеспечение предполагает
многоступенчатое педагогическое образование.
Четвертое направление - социальная поддержка. Данное направление
предполагает создание системы социальных гарантий субъектам
образовательной системы: детям, образовательным учреждениям и их
работникам.
Пятое направление - научно-методическое обеспечение
инновационного процесса образования. Данное направление связано с
научно-методическим обеспечением инновационных процессов: изучение и
«паспортизация» образцов инновационного педагогического опыта, запуск,
поддержка и анализ проектных разработок.
Шестое направление - материально-техническое обеспечение. Данное
направление предполагает создание необходимой для формирования и
развития образовательного пространства материально-технической базы.
21
Седьмое направление - информатизация образовательного
пространства. Направление ориентировано на создание программы
информатизации образовательной системы в единую компьютерную
информационную сеть с выходом во внешние источники информации.
Процесс стабилизации и развития образования характеризуется
переходом на качественно новую ступень в реализации федеральной,
региональных и муниципальных программ развития образования, в
значительной мере связан с созданием центров развития образования
непосредственно на местах, позволяющих учитывать местные особенности
при разработке стратегии развития социально-образовательной системы
субъектов федерации, муниципалитетов.
Совершенствование управления муниципальной системы образования
требует разработки механизма развития и комплекса показателей, которые
были бы приняты всеми членами педагогического сообщества. Эти
показатели должны быть не только идеальными ориентирами, целями
развития системы, но и критериями оценки ее практической эффективности.
Функционирование образовательных систем, качественное управление ими
происходит в конкретных, предлагаемых реальностью бытийных
обстоятельствах, которые бывают не всегда благоприятны.
Таким образом, целью современного управления образованием
является создание совокупности социообразовательных условий,
позволяющих обеспечить:
а) преемственность развития на основе единства оперативного и
долгосрочного планирования, опирающегося на научный прогноз;
б) совокупную методическую, материально-техническую,
финансово-экономическую базу развития;
в) рациональную организацию труда участников педагогического
процесса, их подготовку, переподготовку при опережающей тенденции
обучения управленческого персонала;
22
г) устойчивое и динамичное функционирование образовательной
системы.
Под качеством образования понимается интегральная характеристика
системы образования, отражающая степень соответствия реальных
достигаемых образовательных результатов и условий обеспечения
образовательного процесса личностным ожиданиям субъектов образования,
социальным запросам и государственно-нормативным требованиям.
Качество образовательного процесса синтезируется из следующих
качеств:
• качества нормативно - правовой базы;
• качества образовательной программы;
• качества потенциала научно-педагогического состава,
задействованного в образовательном процессе;
• качества потенциала обучающихся (на входе учебного заведения
- качества потенциала учащихся и абитуриентов, на выходе - качества
потенциала выпускников);
• качества средств образовательного процесса (материально-
технической, лабораторно-экспериментальной базы, учебно-методического
обеспечения, учебных помещений, транслируемых знаний и др.);
• качества образовательных технологий;
• качества информационно - технологического обеспечения (в том
числе обеспечения информационной безопасности);
• качества управления образовательными системами и процессами
(управленческих технологий в образовании).
Оценка качества образования подразумевает оценку качества
различных достижений обучающихся (учебных, творческих, спортивных и
др.) и оценку качества собственно образовательного процесса в
организациях. Данная оценка проводится в соответствии с федеральными
государственными образовательными стандартами.
23