15
образования, сформировать опыт проектной деятельности у управленческих и
педагогических кадров, стимулировать инновационную активность
образовательных учреждений, обеспечить продвижение в вопросах
информатизации образования, модернизации его материальной базы,
повышения профессиональной компетентности педагогов.
В то же время ход и результаты модернизации образования
демонстрируют появление тенденций и комплекса проблем,
свидетельствующих о деструктивных процессах в муниципальной системе
образования, а именно:
1) По данным Т.И. Пуденко перешла в хроническую форму
нестабильность функционирования образовательных учреждений
муниципальной системы образования, 2) усиливается в финансово-
экономической нестабильности в деятельности школ, поскольку доходы школы
и оплата труда учителей не являются стабильно гарантированными, а зависят
от количества обучающихся; 3)переход от концепции общего образования
(имеющего приоритетом социальную функцию) к концепции образования как
сферы услуг, привел к тому, что из трех заявленных целей модернизации
(повышение доступности, качества и эффективности образования)
приоритетной стала эффективность и на практике трансформировалась в
«сокращение не эффективных бюджетных расходов»; 4) растущее расслоение
школ, увеличение доли школ, не способных обеспечить образование должного
качества, признано Министерством образования и науки Российской
Федерации в качестве проблемы, требующей безотлагательного решения (в
2015-2016 году почти 20 тысяч выпускников не смогли сдать ЕГЭ 11);
В итоге сложилась концептуальная противоречивость и экономическая
неравноценность проводимых инноваций.
Все перечисленные проблемы - в значительной степени следствие того,
что процесс развития российского образования не является в полной мере
управляемым, поскольку: - не реализуются в полном объеме и качественно
базовые функции управления.
16
Кроме того муниципальный уровень обладает совокупностью условий,
необходимой и достаточной для преодоления сложившихся к настоящему
времени проблем: правом на выработку собственной стратегии развития в
интересах жителей муниципальной территории, полномочиями в сфере
образования, статусом учредителей общеобразовательных учреждений,
дошкольного и дополнительного образования детей, собственным бюджетом и
иными территориальными ресурсами, включенностью в местную
социокультурную среду, значимую для успешности социальных нововведений.
Для достижения системности, целостности и устойчивости развития
образования необходимы и целесообразны изменения на муниципальном
уровне управления. Прежде всего, потому, что муниципальные системы
образования включают в настоящее время всю сферу общего среднего
образования, дошкольное и дополнительное образование детей.
1.2. Методология изучения государственного управления
развитием системы образования
Оценка эффективности региональной образовательной политики имеет
важное значение для совершенствования инструментов воздействия органов
власти на характер изменений, происходящих в сфере кадрового оснащения
экономики региона. Результатом подобной оценки должна стать разработка
современных моделей и механизмов, соответствующих региональной системе
образования и сложившейся практике управления территорией.
Эффективная региональная образовательная политика нацелена прежде
всего на использование наиболее действенных механизмов управления
региональной системой образования. Управление системой образования – это
деятельность всех субъектов образовательной деятельности, направленная на
обеспечение становления, стабилизации оптимального функционирования и
развития образовательных учреждений. Система управления образованием
состоит из ряда элементов, в который входят субъект управления
(управляющий орган) и объект управления (управляемая система –
образовательные учреждения различных типов и видов). Задача управляющего
17
органа состоит в осуществлении допустимых управляющих воздействий,
которые обеспечат организацию деятельности управляемой системы в
соответствии с требованиями и нормами. Таким образом, критерием
эффективности системы управления образованием является зависимость
эффективности функционирования управляемой системы от управляющих
воздействий
7
.
В современной науке нет однозначного понимания категории
«эффективность управления», существует несколько ее трактовок табл. 1.1. Мы
будем придерживаться следующей: эффективность управления –относительная
характеристика результативности деятельности конкретной управляющей
системы, отражающаяся в показателях, определенных для достижения целей
развития данной системы.
Таблица 1.1.
Определения категории «эффективность управления»
Авторы
Определение
1. Байков Н.Д.
Русинов Ф.М.
Эффективность управления – показатель, характеризующий
полученный результат в сопоставлении с затратами на его
достижение.
2. Омаров А.М.
Эффективность управления заключается в конечных
результатах деятельности предприятий – в сокращении
затрат на единицу продукции и повышении рентабельности
производства.
3. Сильченков А.Ф.
Эффективность управления – результат функционирования
системы управления и труда в ней, обеспечивающий
достижение стоящих перед управляемой системой целей при
наименьших затратах на управление.
4. Тихомирова А.В.
Эффективность управления – индикатор, выражающийся в
конечных результатах деятельности предприятия – в
сокращении затрат на единицу продукции и повышении
рентабельности производства
В современной науке выделяют три вида эффективности управления:
1. Общественная (социально-экономическая) – учитывает и социально-
экономические результаты управления для общества в целом, и «внешние»
7
Ворошилов, Н. В. Оценка уровня социально-экономического развития муниципальных образований
Вологодской области / Н. В. Ворошилов, Е. С. Губанова // Экономические и социальные перемены:
факты, тенденции, прогноз. - 2014. -№ 6 (36). - С. 54-69.
18
затраты и результаты в секторе экономики, экологические и социальные
эффекты.
2. Коммерческая – учитывает финансовые результаты как для
обслуживаемых организаций, так и для внешнего окружения и определяется
соотношением финансовых затрат и результатов, обеспечивающих требуемую
норму доходности.
3. Бюджетная – отражает финансовые результаты деятельности
бухгалтерии с точки зрения доходов и расходов соответствующего
федерального, регионального или местного) бюджета.
Эффективное управление системой образования предполагает создание
необходимых условий, таких как:
• Экономические (разработка механизма перевода образовательных
учреждений на новые условия хозяйствования).
• Организационно-управленческие (рационализация и дифференциация
сети учреждений образования; обновление функций управления;
сбалансированность централизации и децентрализации функций
муниципального управления образованием).
• Психолого-педагогические (обновление методов, средств управления;
создание положительной мотивации у всех участников образования через
системы стимулирования и повышения профессионально-управленческой
компетенции)
8
.
В экономических исследованиях вопросу эффективности управления в
сфере образования уделено недостаточное внимание. Авторские определения
эффективности управлением образованием базируются главным образом на
показателях, которые взяты за основу оценки данного параметра.
Так, Л. Я. Барсукова под эффективностью управления системой
образования подразумевает успешность выполнения первоочередных задач,
каждая из которых связана с обеспечением социальной функции образования –
8
Новиков, Д.А. Модели и механизмы управления развитием региональных образовательных систем
(концептуальные положения) [Текст] / Д.А. Новиков. – М.: ИПУ РАН, 2001. – С.14.
19
«формирование единого образовательного пространства, обеспечивающего
высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным
потребностям всех слоев и групп населения; формирование практики
социализации и воспитания подрастающего поколения с учетом
общечеловеческих ценностей национальной культуры; превращение
образования в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить
развитие личности»
9
.
По мнению В.Г. Новикова, социальная эффективность управления
региональной системой образования складывается из показателей «выполнения
статусно-ролевых функций, применяемых технологий управленческой
деятельности, качества выполнения функциональных обязанностей и др.»
10
.
С нашей точки зрения эффективность управления региональной
системой образования – это комплексная характеристика, позволяющая
определить, насколько созданные в системе образования условия дают
возможность реализовывать требования по согласованию, удовлетворению и
формированию спроса на образовательные услуги и выпускников в рамках
территории региона. Вопрос оценки эффективности управления образованием
многоаспектен. С точки зрения человека эффективность системы образования
оценивается по сопоставлению прироста доходов, получаемых от повышения
уровня образования («премия на образование»), и затрат на образование, в том
числе и доходов, недополученных домохозяйством в связи с тем, что его члены
не работают, а учатся. Учитывается также повышение вероятности найти
работу вообще и более интересную работу в частности и т.д. С точки зрения
общества эффективность (результативность) системы образования проявляется
в снижении социальной напряженности, безработицы, бедности, преступности,
асоциального поведения и наркомании, в повышении социальной мобильности,
9
Леонидова, Г.В. Теория и практика формирования научно-образовательного пространства[Текст] / Г.В.
Леонидова. – Вологда: ИСЭРТ РАН, 2013. – С.65
10
Новиков, Д.А. Модели и механизмы управления развитием региональных образовательных систем
(концептуальные положения) [Текст] / Д.А. Новиков. – М.: ИПУ РАН, 2001. – С.14.
20
общего культурного уровня населения, толерантности и социальной
ответственности.
С точки зрения экономики результативность функционирования
системы образования выражается в экономическом росте, увеличении валового
внутреннего продукта и повышении конкурентоспособности национальной
экономики. Однако достоверная оценка влияния национальной, региональной
или муниципальной системы образования на рост макроэкономических
показателей возможна при наличии данных за достаточно длительный период
более или менее равномерного развития. Так, например, международные
исследования в этой области, проводившиеся на основе данных за несколько
десятилетий, столкнулись с фактором азиатского кризиса середины 1990-х
годов, который разрушил все расчеты взаимозависимости повышения
эффективности экономик стран Юго-Восточной Азии и их политики активного
развития образовательных систем и инвестирования в образование.
Традиционные методики оценки социально-экономической эффективности
управления образованием основаны на расчете показателей частной и
общественной внутренней нормы доходности различных ступеней образования.
Существующие методы оценки эффективности управления
образованием можно условно разделить на две модели – линейную и
кластерную табл.1.2.
Таблица 1.2.
Модели оценки эффективности управления образованием
Модель
Примеры
Содержание
1 Линейная
Ранжирование образовательных
Оценивает эффективность учреждений по
показателям состояния управления за счет
определения и эффективности
использования места образовательного
комплекса собственности (Г.А. Балыхин)
в общем перечне аналогичных Рейтинг
«Качество образования» систем путем
ранжирования (Институт статистических
исследований и экономики знаний ГУ-ВШЭ)
Оценивает эффективность
управления за счет
определения места
образовательного комплекса
в общем перечне
аналогичных систем путем
ранжирования
2 Кластерная
Система оценки и контроля качества
образования в регионе (В.Ф. Солдатов)
Группирует оцениваемые
объекты в отдельные группы
21
Комплексная оценка состояния
муниципальных образовательных
систем на основе единых инвариантных
показателей (Центр качества образования
ГОУ ВПО МО «Академия социального
управления» – АСОУ)
(кластеры) на основе
единой меры,
охватывающей ряд
признаков
Несмотря на определенные достоинства, работа с перечисленными
моделями предполагает применение сложного математического аппарата, в
выборе показателей ориентируется главным образом на образовательные
достижения обучающихся и студентов без учета других факторов, не позволяет
судить о конкретных результатах деятельности образовательного комплекса.
В социальном управлении известны общие функции, присущие любому
субъекту управления: информационное обеспечение системы, аналитическая
деятельность, целеполагание, принятие управленческого решения,
прогнозирование и планирование, организаторская деятельность, координация,
регулирование и корригирование, стимулирование (прежде всего
инновационных процессов, нововведений), учет и контроль. Анализ научной
литературы показывает, что подходы к выделению функций и их
классификации могут быть различными. Нам близка классификация данная
М.В. Артюховым, который выделяет две группы функций управления
11
:
- 1 группа - функции, обеспечивающие устойчивое, стабильное
функционирование организационной системы. Это не означает, что система не
развивается, но развитие обеспечивается улучшением существующих
процессов или отдельными инициативами. В этом случае механизмы
управления не изменяются или меняются спонтанно;
- вторую группу составляют функции, обеспечивающие
целенаправленное развитие системы, которое вызывается потребностями,
возникшими в самой системе или под воздействием внешней среды. В этом
случае механизмы управления системой изменяются на основе
организационной исследовательской деятельности.
11
Новиков, Д.А. Модели и механизмы управления развитием региональных образовательных систем
(концептуальные положения) [Текст] / Д.А. Новиков. – М.: ИПУ РАН, 2001. – С.123.
22
Функции развития имеют большее влияние на эффективность системы,
особенно в периоды изменений в системах более высокого уровня по
отношению к данной организационной системе: общественно-политической,
социально-экономической, научном прогрессе, смене общественных парадигм.
В эти периоды потребность в функциях развития значительно растет во всех
организационных системах, в том числе и в образовательной.
Обосновать методологию управления развитием муниципальной
системы образования с гуманитарных позиций невозможно без выявления
ведущих идей интерпретации категории «система», трактовка которой
определит траекторию нашего научного поиска.
Механизм целенаправленного управления развитием систем
образования - это совокупность процедур, методов, обеспечивающих движение
системы к желаемому результату этого развития. Наиболее существенными
условиями развития системы, по мнению М.В. Артюхова являются:
• возможность учета и прогнозирования изменений во внутренней и
внешних средах;
• возможность принятия решений на основе системного анализа и
построения программы действий, которые обеспечат желаемые изменения в
развитии;
• возможность включения всех субъектов системы в согласованную
разработку и реализацию решений;
• возможность сочетания общественных и государственных органов
управления в решении образовательных проблем. Автор приходит к выводу,
что управление развитием муниципальной системы образования сегодня еще
недостаточно целенаправленно и системно, так как: 1) структуры управления
построены по линейно-функциональному принципу, а значит, по своему типу
являются жесткими и могут хорошо работать только в стабильных условиях; 2)
не отвечают современным требованиям и организационные механизмы
управления, которые отлажены применительно к управлению процессами
функционирования;3) механизмы управления реализуют реактивный тип
23
управления и способны обеспечивать лишь запаздывающую реакцию,
включаясь, когда ситуация обостряется настолько, что не принимать решение
нельзя; 4) запаздывание в принятии решений сегодня наиболее заметно при
управлении обеспечивающими процессами (программно-методическое,
кадрового и материально-технического обеспечения).
Сказанное обуславливает необходимость определиться в трактовке
понятий «развитие» и «управление развитием», «управление развитием
муниципальной системы образования»
В.И. Гам дает определение управлению развитием образования как
«управленческой деятельности, в которой посредством планирования,
организации, руководства и контроля процессов разработки и освоения
новшеств обеспечивается целенаправленность и организованность
деятельности системы образования по наращиванию ее потенциала,
повышению уровня его использования».
«Управление развитием» муниципального образования - это
целенаправленный процесс управления социально-экономической системой
муниципального образования обеспечивающий устойчивость связей, элементов
и структуры системы в целом в направлениях роста уровня качества жизни
населения в рамках баланса с окружающей средой (М.А. Кувшинов).
Анализ научной литературы (М.В. Артюхов, В.И. Гам, В.Н. Живикин,
С.А. Кирия Т.И. Пуденко, Н.И. Роговцева и др.) показал, что муниципальная
система образования может быть рассмотрена как открытая система, стратегия
развития которой заключается в последовательном разблокировании границ
системы, обеспечении более тесного взаимодействия с другими социальными
системами в решении образовательных задач. Сотрудничество с этими
системами на основе взаимной пользы и четко обозначенных функций является
на сегодняшний день возможным ответом на интенсивное общественное
развитие.
Для того, чтобы того, определить особенности управления развитием
муниципальной системой образования в период внедрения инноваций,
24
целесообразно обратиться к основным и сущностным характеристикам
муниципальной системы образования.
В современных педагогических исследованиях выделены основные
характерные признаки муниципальной системы:
- синергичность — максимальный эффект деятельности системы
достигается только в случае максимальной эффективности совместного
функционирования её элементов для достижения общей цели;
- целенаправленность — наличие у системы цели (целей) и приоритет
целей системы перед целями её элементов, альтернативность путей
функционирования и развития (организация или самоорганизация);
- структурность — возможна декомпозиция системы на компоненты,
установление связей между ними , а также вариативность (вследствие чего одна
образовательная система может отличаться от другой); ориентация на
определенные социальные функции, которые будут иметь отличия не только в
разных общественных условиях города и села, сверхкрупного и среднего
города, но и в различных образовательных учреждениях; наличие
обучающихся, состав которых в разных образовательных системах весьма
различен.
Основными характеристиками развития муниципальной системы
образования:
-гомеостатичность (стремление системы воспроизводить себя,
восстанавливать утраченное равновесие, преодолевать сопротивление внешней
среды);
-иерархичность (распределение частей, элементов целого в порядке
подчиненности, передача функций, степеней свободы). Благодаря этому
свойству каждый компонент системы может рассматриваться как система; сама
система также может рассматриваться как элемент некоторой надсистемы
(суперсистемы);
-нелинейность (отсутствие линейной зависимости одних параметров
системы от других);