14
Земская ре реформа Ивана ре IV, призванная ре уничтожить опустошавшую
ре страну систему ре кормлений, предоставила ре широкие полномочия ре "земским" и
ре "губным" старостам, ре избираемым населением. В ре задачу земских и ре губных
властей ре входило преимущественно ре выполнение поручений ре центрального
правительства по ре управлению, прежде ре всего сбор ре налогов. Решение ре ими
местных ре проблем считалось ре второстепенным делом. ре Однако несомненным
ре прогрессивным элементом ре реформы было ре внедрение выборного ре начала во
ре всех сферах ре управления.
В ре 1708 году ре Петром I ре было создано ре восемь губерний, а к ре концу
царствования ре число их ре дошло до ре двенадцати. Все ре управление губернией
ре находилось в ре руках коронных ре чиновников - ре местное общество не ре принимало
в ре нем никакого ре участия. Таким ре образом, петровская ре губерния являлась не
ре местной самоуправляющейся ре единицей, а ре лишь частью ре административного
механизма, ре главной функцией ре которого была ре организация армии и
ре отыскивание финансов на ее ре содержание. Для ре обеспечения эффективности и
ре стабильности финансовых ре поступлений в ре казну в ре каждой губернии
ре выбирался Собрание ре ландратов, которые ре вместе с ре губернатором обсуждали и
ре решали также и ре губернские дела. То ре или другое ре решение принималось
ре большинством голосов, ре причем должен ре был подчиняться ре этому большинству
и ре губернатор.
На ре практике петровский ре указ о ре выборности ландратов ре остался
реформой на ре бумаге: оставаясь ре выборными по ре закону, ландраты ре фактически
превратились в ре собрания чиновников, ре назначаемых губернатором и
ре подчиненных ему.
Петр ре предпринял новую ре реформу, которая ре привела к ре еще большей
ре бюрократизации страны и ре централизации административной ре системы.
Ландратские ре коллегии были ре упразднены, а ре вместо них в ре центре введены
ре центральные коллегии. ре Губернии разделены на ре провинции, провинции на
ре дистрикты. Во ре главе провинций и ре дистриктов поставлены ре коронные
чиновники, ре назначаемые из ре центра и ре подчиненные только ре центру. Таким
15
ре образом, Петром ре был осуществлен ре тип полицейского ре государства и ре перед
бюрократией ре поставлены самые ре широкие задачи: не ре только правосудие и
ре безопасность жителей, но и ре образование, благотворительность, ре медицина,
поощрение ре торговли и ре промышленности - ре все это ре возлагалось на
ре администрацию 1719 г
8
Новая ре коренная реформа в ре области земского и ре городского управления
ре последовала затем в ре конце ХVIII ре века при ре Екатерине II; ре эта реформа ре оставила
гораздо ре более глубокие ре следы, чем ре попытки Петра I, ре как в ре российском
законодательстве, ре так и в ре последующей практической ре деятельности
городских и ре земских учреждений.
Наиболее ре важные реформы ре нашли свое ре отражение в ре первой части
ре "Учреждения для ре управления Губерний ре Всероссийской Империи", ре изданной
7 ре ноября . ре Империя делится ре Учреждением о ре губерниях на ре крупные местные
ре единицы губернии, а те в ре свою очередь на ре более мелкие - ре уезды. Учреждение
ре касается также ре городов и ре посадов 1775 г
9
Кроме ре указанных органов ре Положением . ре устанавливается также ре еще
так ре называемое "собрание ре градского общества", на ре котором могли
ре присутствовать все ре члены градского ре общества, но ре право голоса, ре как и
ре пассивное избирательное ре право, имели ре только горожане, ре достигшие 25-
летнего ре возраста и ре обладавшие капиталом, ре проценты с ре которого приносили
не ре менее 50 ре рублей, т.е. в ре сущности лишь ре купцы первой и ре второй гильдии в
1785 г
Именно ре законодательство Екатерины II ре можно считать ре первой
попыткой ре формирования российского ре муниципального права
10
Сразу ре же после ре отмены крепостного ре права, крестьянское ре общественное
устройство в ре сельской местности ре представляло собой ре сословные волости.
8
Гадалин ре С. И. ре Система государственного и ре муниципального управления: ре курс лекций. - ре Омск: Изд-во
ре ОмГТУ, 2013. – 68 с.
9
Асеев ре В.Г. Мотивация ре поведения и ре формирования личности. – ре М., 2011. – ре 364 с.
10
Герчикова ре И.Н. Менеджмент. – ре М.: ЮНИТИ, ре 2012. – ре 452 с
16
ре Волостное управление ре составляли волостной ре сход, волостной ре старшина с
ре волостным правлением и ре волостной крестьянский ре суд.
"Положением ре о губернских и ре уездных по ре крестьянским делам
ре учреждениях" для ре контроля крестьянского ре управления и ре разрешения
возможных ре недоразумений между ре крестьянами и ре помещиками учреждались
ре должности мировых ре посредников, уездные ре мировые съезды и ре губернские по
ре крестьянским делам ре присутствия. На ре должность мировых ре посредников
избирались ре местные потомственные ре дворяне-помещики, удовлетворяющие
ре определенным имущественным ре условиям.
Реформа ре 1890-1892 гг. ре отбросила устройство ре местной власти в ре России
далеко ре назад. Если ре Городовое Положение . во ре многом напоминало ре тот
порядок, ре который существовал в ре городах Западной ре Европы, то ре законы 1890-
1892 ре гг. внесли ре такое ограничение ре избирательного права и ре такое
вмешательство в ре местные дела со ре стороны администрации, ре каких не ре знало в
то ре время ни ре одно цивилизованное ре государство 1870 г
11
К ре концу 70-х ре годов наступил ре кризис земских ре учреждений. Исполнение
ре земских дел в ре управах принимало ре все более ре формальные формы, не
ре связанные с ре решением реальных ре проблем населения. ре Земства быстро
ре превращались в ре еще одну ре "начальственную" надстройку, ре существующую за
ре счет дополнительных ре поборов с ре населения.
К ре концу ХIХ ре века тревоги ре "смутных" 60-80-х ре годов были ре забыты.
Формальное ре земство демонстрировало ре "верноподданичество". Крестьянский
ре мир, ведомый ре земскими участковыми ре начальниками, заменившими в ре 1889
году ре разнобой деревенского ре самоуправления, освобожден ре был от ре "тягот"
неприжившейся ре демократии. Государственный ре механизм работал ре как часы.
По ре крайней мере, ре так казалось ре царскому двору и ре хотелось правительству.
ре Тем более, ре что источник ре "смут и ре потрясений" - ре местное сообщество - ре было,
благодаря ре усилиям администрации ре Александра III, ре сведено на ре нет. При ре таких
11
Вудкок ре М., Френсис ре Раскрепощенный менеджер. ре Практика для ре руководителя. – ре М.: Дело, ре 2013. – ре 294 с
17
условиях ре думать о ре реформе земского и ре городского самоуправления по
ре расширению его ре прав и ре демократизации не ре приходилось
12
Неожиданный ре для властей ре общественный подъем ре 1904-1905 гг.
ре поставил вопрос о ре преобразовании всего ре государственного строя на
ре конституционных началах. 6 ре августа . ре было издано ре положение о
ре законосовещательной Муниципальной ре Думе, а 17 ре октября Высочайшим
ре манифестом Николая II на ре правительство была ре возложена задача
ре "установить, как ре незыблемое правило, ре чтобы никакой ре закон не ре мог
воспринять ре силу без ре одобрения Муниципальной ре Думы, и ре чтобы выборным от
ре народа обеспечена ре была возможность ре действительного участия в ре надзоре за
ре закономерностью действий ре поставленных от ре Нас властей".1905 г
С ре открытием деятельности ре новых законодательных ре органов вопрос о
ре реформе земского и ре городского самоуправления ре был выдвинут на ре первый
план.
3 ре марта .17 года ре Временное Правительство ре приняло Декларацию, ре где
во ре главу предстоящих ре преобразований ставилась ре реформа местного
ре самоуправления на ре основе всеобщего ре избирательного права.
Декретом ре СНК от 27 ре декабря .1917года ре состав Земского ре Союза был
ре распущен, сам ре Союз ликвидирован и ре образован комитет по ре роспуску земств
ре вообще.
Однако, ре уже в ре процессе подготовки ре первой Конституции ре РСФСР 1918
ре года, при ре работе над ре разделом 3 ре "Конструкция Собраниеской ре власти" (часть
Б ре "Организация Собраниеской ре власти на ре местах"), большинство
ре предлагавшихся проектов ре организации местной ре власти хотя и ре декларировали
"торжество ре Собраниеской власти", ре строились на ре системе и ре опыте
деятельности ре земского и ре городского самоуправления, ре были пронизаны их
ре идеологией.
12
Мельникова ре М.Н. Мотивационный ре менеджмент. Учебное ре пособие. – ре Хабаровск: ДВГУПС, ре 2012. – ре 206 с.
18
Начиная ре с провозглашенного ре центральной властью ре процесса
перестройки, ре демократизации общества и в ре ходе дальнейших ре событий,
повлекших за ре собой т.н. ре парад "суверенитетов", ре распад СССР и ре смену
политического ре режима в ре Российской Федерации, ре становление и ре развитие
системы ре местного самоуправления ре входит в ре новую фазу. ре
Российскому ре законодателю понадобилось ре более года, ре чтобы 24 ре мая 91
года. ре Съездом народных ре депутатов РСФСР ре был принят ре Закон РСФСР ре "Об
изменениях и ре дополнениях Конституции ре РСФСР в ре связи с ре реформой
местного ре самоуправления". Вслед за ре этим принимается ре Закон РСФСР "О
ре местном самоуправлении в ре РСФСР"
13
.
Наконец, ре 6 октября .2003 года ре был принят ре Федеральный закон ре №131
"Об ре общих принципах ре организации местного ре самоуправления в ре Российской
Федерации". В ре субъектах Федерации ре принято немало ре своих законов и ре иных
актов. ре Ведь в ре России насчитывается ре 1059 городов, ре 2066 поселков и ре 155 тысяч
ре сельских населенных ре пунктов.
1.2. Характеристика системы управления персоналом на
муниципальной службе
Исследование ре проблем управления ре деятельностью муниципальных
ре служащих позволит ре расширить теоретические и ре методологические принципы
ре повышения эффективности ре как органов ре местного самоуправления в ре целом,
так и ре муниципальной службы в ре частности.
Понимание ре необходимости управления ре деятельностью существует
ре давно: понятно, ре что выполнением ре работ необходимо ре управлять. Совершенно
ре очевидно, что ре это верно по ре отношению как к ре организации в ре целом, так и к
ре отдельным служащим.
13
Дизель ре Г. Поведение ре человека в ре организации. – ре М., 2011. – ре 368 с.
19
За ре многие годы ре появились различные ре практики, техники, ре методы,
системы, ре сложились даже ре философские направления, ре которые касались
ре специфики управления ре деятельностью. Понятие ре «управление деятельностью»
ре стало особенно ре важной в ре конце 1980-х — ре начале 1990-х ре гг., когда ре целый ряд
ре стран столкнулся с ре необходимостью реформы ре государственного и
ре муниципального управления
14
.
Рассмотрение ре муниципальной службы с ре точки зрения ре управления
деятельностью ре обусловлено целым ре ряд взаимосвязанных ре факторов.
Во-первых, ре в настоящее ре время доминирующим ре фактором остается
ре изменение роли и ре места местного ре самоуправления в ре общей системе
ре управления государством, и ре соответственно, муниципальной ре службы,
обеспечивающей ре реализацию функций ре органов местного ре самоуправления.
Реформирование ре российского общества, ре становление принципиально ре новых
социальных ре отношений существенным ре образом меняют ре роль муниципальной
ре службы в ре качестве субъекта ре управления. Децентрализация ре управления,
перенос ре центра тяжести ре управления и ре ответственности на ре местное
самоуправление ре требуют озаботиться ре улучшением качества ре работы.
Успешность ре муниципальной службы ре зависит от ре успешности реализации
ре требований к ре деятельности муниципальных ре служащих, связанных с ре более
высоким ре уровнем исполнения в ре трех областях: ре качество, стоимость и
ре быстрота предоставляемых ре ими услуг.
Во-вторых, ре с учетом ре требований системного ре подхода муниципальная
ре служба рассматривается ре как открытое ре образование, связанное с ре внешним
миром, ре поэтому она не ре может не ре воспринимать изменения во ре внешней среде:
ре возникли новые ре условия ведения ре дел, нормами ре становятся проведение
ре тендеров и ре конкуренция на ре основе «качества и ре оптимальной цены». На
ре планировании организационной ре деятельности и ре процесса работы
ре сказываются такие ре изменения как: ре возрастающая интенсивность ре труда;
использование ре все более ре сложных способов ре обработки информации и
14
ре Маслов Е.В. ре Управление персоналом ре предприятия. – ре М.: Новосибирск, ре 2012. – ре 346 с.
20
ре применение коммуникационных ре технологий вместо ре непосредственного
взаимодействия ре людей и ре т.д.
В-третьих, ре муниципальная служба ре как открытое ре образование связано с
ре внешним миром и ре активно реагирует на ре изменения во ре внешней среде, с ее
ре стороны возможен ре ряд ответных ре реакций. Необходимо ре учитывать и
ре перемены в ре представлениях о ре характере управления ре деятельностью и
ре специфике успешной ре работы. Концепции ре управления человеческими
ре ресурсами, вопросы ре всеобщего управления ре качеством и ре т.д. отражают ре лишь
некоторые ре известные подходы, ре которые актуальны и ре поныне, и с ре помощью
которых ре можно разрешить ре проблему успешного и ре продуктивного управления
ре деятельностью
15
.
В-четвертых, ре развитие технологий — ре неотъемлемая часть ре управления
деятельностью, ре один из ее ре инструментов. В ре особенности это ре относится к
ре информационным технологиям: ре они часто ре становятся способом ре отладить
успешную ре деятельность организации. На ре протяжении долгих ре лет развитие
ре технического прогресса ре заставляло организации ре обновлять прежние ре системы
управления ре деятельностью.
В-пятых, ре реструктуризация — ре составная часть ре управления
деятельностью, ре которая нередко ре выступает своеобразным ре ответом на
ре преобладающие политические, ре социальные и ре экономические условия. ре Можно
указать ре множество обозначений, ре под которыми ре она осуществляется:
ре «сокращение», «достижение ре гибкости», «работа в ре команде», «создание
ре высокоэффективной системы ре работы», «образование ре стратегических деловых
ре союзов», «выделение ре центра и ре периферии», «работа на ре перспективу» и ре т.д.
При ре этом необходимо ре учитывать и ре то, что ре указанные пути ре структурных
преобразований, ре хотя и ре могут сократить ре расходы, все же ре нельзя утверждать,
ре будто они ре непременно приведут к ре большей эффективности ре деятельности.
Они ре лишь создают ре такую возможность.
15
Виханский ре О.С., Наумов ре А.И. Менеджмент: ре человек, стратегия, ре организация, процесс. – ре М.: МГУ, ре 2012. –
ре 198 с
21
В-шестых, ре индивидуализация управления ре деятельностью - ре постановка
целей, ре оценка и ре затраты, вызванные ре исполнением, все ре это реализуется на
ре уровне конкретных ре служащих
16
.
Еще ре один фактор, ре оказывающий влияние на ре эффективность управления
ре деятельностью — ре это такая ре ситуация, когда ре оценка исполнения ре работы
недостаточна, ре чтобы стать ре механизмом в ре управлении деятельностью. ре Можно
выделить ре ряд источников ре проблем, связанных с ре оценкой выполнения ре работ,
например, ре контекст, системные ре характеристики, составляющие ре оценки
исполнения, ре результаты оценки ре деятельности, организационные
ре характеристики и ре т.д.
Таким ре образом, управление ре деятельностью связано с ре целым рядом
ре взаимосвязанных факторов. Во ре многом стратегия и ре практика управления
ре деятельностью может ре рассматриваться в ре качестве ответа на ре воздействия
извне, ре реакции на ре оценку выполняемой ре работы. Так ре как организации ре могут
реагировать ре по-разному, не ре существует единого ре подхода к ре управлению
деятельностью. ре Практические наблюдения, ре равно как ре научные работы,
ре подтверждают такой ре вывод.
Весь ре спектр разнообразных ре представлений об ре управлении
деятельностью, ре возможно свести к ре трем основным ре моделям.
Первая ре модель: Управление ре деятельностью как ре система управления
ре исполнением на ре уровне организации.
В ре рамках этой ре концепции управленческая ре деятельность
рассматривается ре как совмещение ре трех главных ре процессов — ре планирования,
совершенствования и ре проверки. Под ре планированием деятельности ре здесь
подразумеваются ре такие действия, ре как формирование ре организационной точки
ре зрения, определение ре стратегии и ре направления работы. ре Совершенствование
деятельности ре осуществляется в ре развитии и ре означает непрерывное
ре совершенствование процессов, ре проведение предварительной ре оценки и
16
Гупалов ре В.К. Управление ре рабочим временем на ре предприятии. – ре М.: Финансы и ре статистика, 2013. – ре 338 с.
22
ре всеобщее управление ре качеством. Проверка ре деятельности включает ее
ре измерение и ре оценку.
Данная ре модель сфокусирована на ре том, чтобы ре определить стратегию и
ре реализовать ее ре через структуру ре организации, соответствующие ре технологии,
системы ре ведения дел, ре установленные процедуры и ре т.д. Персонал и ре конкретно
служащий не ре попадает в ре этом случае в ре центр внимания, ре хотя все ре изменения в
ре технологиях, структуре, ре системе управления на ре нем отразятся.
Вторая ре модель: Управление ре деятельностью как ре система управления
ре исполнением на ре уровне персонала/конкретного ре служащего.
Данная ре концепция сфокусирована на ре служащих, на их ре поведении и
ре мотивации, о ре чем свидетельствует ре язык, использующий ре специальные
термины — ре например, побуждение к ре действию.
17
Третья ре модель: Управление ре деятельностью — ре система, интегрирующая
ре уровень организации и ре уровень персонала/конкретного ре служащего.
Данная ре модель может ре расцениваться как ре комбинация первых ре двух,
однако, ре возможно, это ре слишком упрощенный ре взгляд, так ре как все ре равно в ре ней
представлены ре различные трактовки ре основной темы. ре Они связаны с ре двумя
вышеназванными ре моделями, которые ре акцентируют внимание ре либо на
ре организации, либо на ре исполнителях.
Анализ ре существующих моделей ре управления деятельностью, ре позволяет
сделать ре вывод о ре необходимости рассмотрения ре муниципальной службы в ре двух
контекстах: ре организационной и ре индивидуальной деятельности.
Выделим ре особенности организационного ре контекста, в ре котором и
ре осуществляется управление ре деятельностью, сфокусированное на ре служащих,
поскольку не ре вызывает сомнений, ре что главная ре задача управления
ре деятельностью, в ре том числе и ре вмешательств, направленных на ре персонал, —
ре повысить качество ре выполняемой работы в ре масштабах всей ре организации.
Опираясь ре на организационные ре теории, можно ре рассмотреть
муниципальную ре службу как ре систему организаций, ре деятельность которых
17
Санталайнен ре Т., Воутилайнен П. ре Управление по ре результатам. – ре М.: Прогресс, ре 2011. – ре 334 с.
23
ре направлена на ре решение актуальных ре задач муниципального и в ре некоторых
случаях ре государственного управления.
Понимание ре муниципальной службы ре как социальной ре организации
позволяет ре преодолеть одномерное ее ре рассмотрение в ре виде профессиональной
ре деятельности по ре обеспечению исполнения ре полномочий органов ре местного
самоуправления. ре Муниципальная служба ре как социальная ре организация,
осуществляющая ре властные полномочия, ре отличается определенной
ре спецификой, что ре обусловлено социальной ре значимостью и ре степенью
административного ре воздействия на ре общественную среду
18
.
Своеобразной ре формой и ре «несущим» компонентом ре целевого
воздействия ре выступает организационное ре проектирование муниципальной
ре службы, совершенствование ре структуры и ре содержания деятельности ре органов
местного ре самоуправления.
Переход ре органов муниципального ре управления из ре состояния первичных
ре элементов системы административно-государственного ре механизма в
ре состояние средств ре реализации интересов и ре воли самоуправляемых ре сообществ
требует ре решительного пересмотра ре всей концепции ре построения
муниципальной ре службы.
Как ре следует из ре изучения зарубежного ре опыта, целесообразно ре изменить
структуры в ре организациях веберовского ре типа, превращая их в ре более гибкие и
ре способные к ре адаптации формы. ре Традиционной бюрократической ре модели
административного ре устройства можно ре противопоставить принцип
ре результативности учреждения, ре которая достигается ре различными формами
ре децентрализации, предоставлением ре большей «свободы» ре органам местного
ре самоуправления и ре муниципальным служащим. ре При этом ре административная
децентрализация не ре требует отказа от ре традиционной роли ре органов местного
ре самоуправления в ре плане предоставления ре услуг или ре осуществления службы.
18
Андреева ре Г.М. Социальная ре психология. – ре М.: Наука, ре 2012. – ре 448 с.