65
участки, расположенные на территории РФ, независимо от форм собственности
на землю, их целевого назначения и разрешенного использования.
1
Сформированная в настоящее время система земельного
законодательства, в которую входят федеральные законы, законы субъектов РФ
и нормативные правовые акты органов местного самоуправления обеспечивает
регулирование различных по характеру и содержанию имущественно-
земельных отношений. Связующего звеном во взаимодействии различных
правовых институтов и норм иных отраслей законодательства при
регулировании земельных отношений является Земельный кодекс.
2
Земельный кодекс РФ 2001 года закрепил понятие земельного участка.
Согласно ст. 6 ЗК РФ под земельным участком понимается часть поверхности
земли. Из определения земельного участка исключены недра, а также водные
объекты.
3
Стоит отметить, что указанным определением законодатель
ограничил понятие земельного участка представлением о нем как об объекте
имущественных прав. Однако при регулировании имущественно-земельных
отношений в части оборота земель необходимо учитывать все свойства земли –
как природного объекта, природного ресурса, объекта оборота.
4
Следует
обратить внимание на разъяснения Конституционного Суда РФ (постановление
от 23.04.2004 № 8-П по делу о проверке конституционности Земельного
кодекса РФ в связи с запросом Мурманской областной Думы), в которых, в
частности, указано, что по смыслу ст. 260 и 261 ГК РФ и ст. 15 ЗК РФ объектом
права собственности на землю являются земельные участки, представляющие
собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации.
1
Настольная книга прокурора / Аберхаев Э. Р. [и др.]; под общ. ред. С. Г. Кехлерова,
О. С. Капинус. – Москва : Юрайт, 2014. – С. 119.
2
Научные концепции развития российского земельного законодательства:
монография / сост. С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева, А.И. Абрамова [и др.].– М.: ИД
Юриспруденция, 2015. – С. 128.
3
Галиновская Е. А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения :
науч.-практич. пособие. – Москва: ИНФРА-М, 2019. – С. 137.
4
Научные концепции развития российского земельного законодательства:
монография / сост. С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева, А.И. Абрамова [и др.]. – М.: ИД
Юриспруденция, 2015. – С. 156.
66
При предоставлении земли в частную собственность приобретатель получал не
часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект
гражданских прав. Это не затрагивало суверенитета РФ и ее территориальную
целостность.
1
На наш взгляд в дальнейшем на законном уровне возникла
необходимость регулирования иных форм включения земли в правовые
отношения, кроме земельного участка, например, территорий с особым
режимом использования.
Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут
находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах
собственности. Лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе
продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться
им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании
закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (ст. 260 ГК РФ)
2
.
Судебная практика показывает, что чаще всего суды рассматривают
споры о признании права на землю, а также при обжаловании действий или
бездействия уполномоченных органов по непредставлению земельных участков
в частную собственность. При рассмотрении споров о праве собственности на
земельные участки суды исходят из положений статьи 27 Земельного кодекса
РФ, учитывая, что приобретение гражданами и юридическими лицами
земельных участков в собственность допускается, но не свободно, а
подчиняется требованиям закона. Основанием для отказа в приобретении
земельного участка в частную собственность является правовой режим
земельного участка (земли особо охраняемых территорий, земли общего
пользования и т.п.)
3
.
1
Галиновская Е. А. Указ. соч. – С. 167.
2
Гражданский кодекс Российской Федерации с последними изменениями,
внесенными Федеральным законом от 16.12.2019 N 430-ФЗ, вступившими в силу с 1 января
2020 года [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
3
Земельный кодекс Российской Федерации (ред. от 27.12.2019, с изм. от 05.03.2020)
[Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
67
Рассмотрев кассационную жалобу гражданина Б. на решение судов по
делу № А32-15899/2006 об отказе администрации г.Геленджика предоставить
заявителю земельный участок в собственность, суд Северо-Кавказского округа
не нашел оснований для ее удовлетворения (постановление от 25.01.2010 по
делу № А32-15899/2006)
1
. Гражданин Б. обратился в Арбитражный суд
Краснодарского края с заявлением о признании незаконным отказа
администрации муниципального образования «Город-курорт Геленджик» в
принятии решения о предоставлении ему в собственность земельного участка.
Обосновывая свою позицию, суд, в частности, пояснил, что местоположение
спорного земельного участка, указанное, в том числе, кадастровыми
документами, подтверждает его расположение в курортной зоне. Ввиду данных
обстоятельств, поскольку, как указано судом в силу ст. 15 ЗК РФ, земельные
участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности,
могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за
исключением участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом,
федеральными законами не могут находиться в частной собственности, а также
учитывая, что действующее законодательство не предусматривает возможность
приватизации земель особо охраняемых природных территорий, к которым
относятся лечебно-оздоровительные местности и курорты (п.8 ст. 28
Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества»), суды правомерно отказали
гражданину Б. в удовлетворении заявленных требований.
2
На современном этапе развития имущественно-земельных отношений все
большее развитие получают такие формы землепользования как аренда и право
постоянного (бессрочного) пользования. Земельный участок все больше
вовлекается в граждански оборот в различных формах землепользования. Все
больше развивается право аренды земельных участков. Так согласно п.2 ст.3 ФЗ
1
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа. Дело № А32-15899/2006
[Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
2
Галиновская Е. А. Указ. соч. – С. 169.
68
«О введении в действие Земельного кодекса РФ» юридические лица до 1 июля
2012 года, обязаны были переоформить право постоянного (бессрочного)
пользования земельными участками на право аренды земельных участков или
приобрести земельные участки в собственность.
1
Исключение составляли
юридические лица, указанные в п. 2 ст. 39.9 ЗК.
2
Как у любого объекта гражданских прав у земельного участка, с целью
вовлечения его в гражданский оборот необходимо определить рыночную
стоимость. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в
соответствии с ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ». Утверждены
методические рекомендации по определению стоимости земельных участков.
Методы определения рыночной стоимости, определенные в указанных
рекомендациях, сведены к формированию мнений о рыночной стоимости
земельного участка. Реальная же рыночная стоимость земельного участка
можно определить только на основании цены возмездной сделки по
отчуждению земельного участка
3
.
Современный этап развития имущественно-земельных отношений
отличается своей динамичностью и непостоянством нормативно-правовой базы.
В федеральные законы, регулирующие земельные отношения, включая
Земельный кодекс РФ, вносится большое количество принципиальных
изменений. Нововведения затрагивают, прежде всего, сферу правового
регулирования возникновения и прекращения прав на земельные участки.
Сравнивая две редакции Земельного кодекса, нельзя сказать, что законодатель
достиг идеальной систематизации норм. Скорее это был первый шаг на пути
1
Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного
кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система
«Гарант».
2
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» [Электронный ресурс] // Справочная
правовая система «Гарант».
3
Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в
Российской Федерации» с последними изменениями, внесенными Федеральным законом
от 28.11.2018 N 451-ФЗ, вступившими в силу с 1 октября 2019 года [Электронный ресурс]
// Справочная правовая система «Гарант».
69
упорядочения процесса регулирования имущественно-земельных отношений.
На наш взгляд, объединив в отдельную главу статьи, посвященные
предоставлению земельных участков из государственной и муниципальной
собственности, законодатель подчеркнул особую социальную значимость
публичной собственности на землю.
1
Приватизация земель осуществлялась очень низкими темпами. В 2007
году законодатель отменил межевание для собственников зданий и сооружений
на муниципальной или государственной земле, отведенной им для ведения
подсобного и дачного хозяйства, а также для индивидуального гаражного или
жилищного строительства (ФЗ от 23.11.2007 г. № 268-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по
вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных
граждан на земельные участки»).
2
С целью выкупа земельных участков в частную собственность,
государство вводило льготные ставки. Цену за выкуп земельного участка
устанавливали субъекты Российской Федерации.
В 2008 г. направление развития имущественно-земельных отношений
кардинально изменилось. Было принято Постановление Правительства № 234,
которое запрещало федеральным органами исполнительной власти
согласовывать сделки по распоряжению земельными участками, находящимися
в федеральной собственности. Запрет не коснулся федеральных
государственных учреждений, федеральных государственных унитарных
предприятий, Российской академии наук, отраслевых академий наук и
созданных такими академиями организаций.
1
Научные концепции развития российского земельного законодательства:
монография / сост. С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева, А.И. Абрамова [и др.].– М.: ИД
Юриспруденция, 2015. – С. 356.
2
Федеральный закон ФЗ от 23.11.2007 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в
упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки»
[Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
70
Итогом принятия указанного Постановления была передача огромных
территорий в частные руки для жилищного строительства. Вновь начавшееся
разгосударствление земель можно считать очередным этапом земельной
реформы. В стране господствовала рыночная экономика, в таких условиях
право частной собственности на землю являлось наиболее выгодным.
1
В новой редакции земельного кодекса исключены нормы о
предоставлении земельных участков с предварительным согласованием мест
размещения объектов. Нововведением является то, что теперь земельные
участки должны предоставляться либо на торгах, либо по заявлению
заинтересованного лица или решению уполномоченного органа власти или
местного самоуправления без проведения торгов.
2
Одним из основных принципов земельного права является деление земель
по целевому назначению на категории. Отнесение земель к определенной
категории определяет правовой режим и разрешенное использование земель в
соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства
(Подпункт 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ). Указанная информация о
земельном участке отражается в Едином государственном реестре
недвижимости и предоставляется неограниченному кругу лиц через
действующие публичные информационные ресурсы Росреестра.
3
После принятия в 2001 году Земельного кодекса РФ в дальнейшем
осуществлялось уточнение законодательного регулирования отдельных
вопросов посредством корректировки норм ЗК РФ и указанных законов, а
также принятие новых федеральных законов (например, регулирующих
перевод земель из одной категории в другую или объединённый кадастровый
1
Дюсюпова А. Д. Частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения
в России и Казахстане: сравнительно-правовой анализ // Журнал российского права. – 2015.
– № 7. – С. 56.
2
Земельный кодекс Российской Федерации (ред. от 27.12.2019, с изм. от 05.03.2020)
[Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
3
Щепанский И.С. Правовые проблемы использования земельных участков в
соответствии с их целевым назначением // Журнал российского права. – 2019. – № 5. – С.
135.
71
учет земли и иной недвижности). Но, ни одно законодательное изменение
периода 2002 – 2013 гг., пожалуй, не смогло убедить о наступлении
качественно нового этапа в развитии земельного законодательства. Тогда как
новые правила представления в совокупности с другими изменениями,
внесенными в 2014 г. В ЗК РФ, дают повод для такой постановки вопроса.
Законодатель уже в третий раз чуть более чем за 10 лет пересмотрел
определение земельного участка. Также было дополнено понятие земельных
отношений, закрепленного в п. 1 ст.3 ЗК РФ. Законодатель установил, что
земельные отношения складываются не только при использовании и охране
земель, но и при их предоставлении.
1
Новые правила предоставления затрагивали весьма широкий круг
субъектов земельных отношений. Также они определяли полномочия органов
местного самоуправления разного уровня при предоставлении земельных
участков. До вступления в силу новых правил органы государственной власти
субъектов РФ (и местного самоуправления) были вправе устанавливать случаи,
когда земельные участки, находящиеся в собственности субъектов РФ, а также
участки, государственная собственность на которые не разграничена,
предоставлялись исключительно посредством торгов органами местного
самоуправления. Согласно новым правилам предоставления указанные
полномочия переданы на уровень поселений (подлежат передаче по мере
утверждения правил землепользования и застройки таких поселений).
На наш взгляд, такое ограничение регионального законотворчества
неуместно и противоречит нормам Конституции. На современном этапе
законодательство в отношении имущественно-земельных отношений,
находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.
С 1 марта 2015 г. были отменены нормы предоставления земельных
участков, установленные в различных субъектах РФ (утратила силу ст. 33 ЗК
РФ). Новые правила предоставления земельных участков отменяют такую
1
Земельный кодекс Российской Федерации (ред. от 27.12.2019, с изм. от 05.03.2020)
[Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
72
форму предоставления как конкурс. Так, ЗК РФ предусматривает 10 оснований
предоставления земельного участка в собственность вообще без проведения
торгов по цене не ниже кадастровой стоимости и восемь оснований по которым
предоставление в собственность осуществляется бесплатно (например,
гражданам, имеющим трех и более детей; в определенных случаях –
религиозным организациям).
1
Однако не все вопросы удалось урегулировать принятием новых правил.
Так, например, не был урегулирован вопрос о предоставлении земельного
участка на праве безвозмездного пользования, в случаях, когда торги не
поводятся. В большинстве случаев субъектом указанного права может только
одно лицо (служебный надел, наличие на участке служебного жилого
помещения в виде жилого дома, религиозная организация и др.). Однако в
некоторых случаях земельный участок на праве безвозмездного пользования
может быть предоставлен нескольким лицам. Например, ЗК РФ не
предусматривает каких-либо требований к гражданам и юридическим лицам,
которым для сельскохозяйственного, охотохозяйственного, лесохозяйственного
и иного использования во временное пользование предоставлены земельные
участки для нужд обороны и безопасности, но временно не используются для
указанных нужд. То есть это могут быть практически любые лица. Также во
временное пользование могут предоставляться земельные участки для ведения
личного подсобного хозяйства (ЛПХ) и индивидуального жилищного
строительства.
Таким образом, новые правила предоставления стали важным шагом в
развитии земельного законодательства. Новые правила отличаются большой
степенью детализации, которая не просматривается ни в одном федеральном
законе, регулирующем имущественно-земельные отношения. Новые правила
1
Земельный кодекс Российской Федерации (ред. от 27.12.2019, с изм. от 05.03.2020)
[Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
73
попытались учесть интересы граждан, юридических лиц и органов
государственной власти и местного самоуправления.
1
Важное значение в развитии имущественно-земельных отношений в
части оборота земельных участков, сыграло такое событие, как проведение в
2014 году Олимпийских игр и Паралимпийских зимних игр. 1 декабря 2007 г.
был принят Федеральный закон № 310-ФЗ «Об организации и о проведении 22
Олимпийских зимних игр и 21 Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе
Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта».
Данный нормативно-правовой акт рассматривается в контексте развития
земельных отношений на современном этапе ввиду того, что этим
нормативным актом были внесены изменения в основополагающие документы,
определяющие права простых граждан в отношении жилья, земли, права
судебной защиты и т.д.
Указанный ФЗ № 310 вводит новое основание для изъятия земельного
участка у собственников, землевладельцев и землепользователей – в связи с
организацией и проведением Олимпийских игр и Паралимпийских игр для
развития города Сочи как горноклиматического курорта. Согласно ст. 15
указанного закона права собственников, землевладельцев и землепользователей
прекращаются с момента изъятия земельных участков для размещения
олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским
объектам. Изъятия возможны при условии, что земельные участки,
предназначенные для размещения олимпийских объектов или развития
территорий, прилегающих к олимпийским объектам, находятся в
государственной или муниципальной собственности и предоставлены
гражданам или юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного)
пользования, за исключением государственных или муниципальных унитарных
предприятий и государственных или муниципальных учреждений, на праве
1
Липски С.А. О новых правилах предоставления земельных участков // Журнал
Российского права. – 2015. – № 11. – С 126.
74
пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования,
аренды. Исполнительные органы государственной власти принимают решение
об изъятии земельного участка. Стоимость земельного участка определяется
согласно результатов оценки, которая проводится соответствующей
организацией-оценщиком. Собственник уведомляется об изъятии земельного
участка. Выкуп земельного участка проводится посредством заключения
соглашения о выкупе, которое готовит соответствующий орган исполнительной
власти. В случае несогласия с размером выкупа есть право обратиться в суд.
Однако практика показывает, что правосудие становится на сторону
государства.
1
Таким образом, на современном этапе развития имущественно-
земельных отношений земельные участки активно вовлекаются в гражданский
оборот, законодатель уделяет особое внимание процессам оформления и
содержания прав граждан на землю. Однако в области оборота земель можно
заметить некоторые противоречия. С одной стороны – законодатель стремится
упростить процедуры предоставления земельных участков из публичной
собственности. С другой стороны – устанавливает более высокую
ответственность за ненадлежащее использование предоставленных земель.
Стремление законодателя унифицировать процедуры предоставления
земельных участков противоречит настойчивым законодательным инициативам
введения особых условий предоставления земельных участков для решения
различных государственных, экономических или социальных задач.
В числе неразрешенных вопросов регулирования оборота земель и
приобретения прав на землю остается порядок использования земель
сельскохозяйственного назначения. Внесенные в Федеральный закон «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения» изменения в известной
1
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении
22 Олимпийских зимних игр и 21 Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи,
развитии города Сочи как горноклиматического курорта» [Электронный ресурс] //
Справочная правовая система «Гарант».