45
строительство индивидуальных жилых домов», который отменял ранее
существовавший институт застройки. В тот же день было принято
постановление Правительства – Совета министров СССР, которое регулировало
порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного
строительства и утвердило предоставления земельных участков.
1
Благоприятным периодом для личных подсобных хозяйств стало время
1953–1958 г.: были уменьшены налоги, личное подворье выступало основным
аграрным производителем наряду с колхозами и совхозами. В результате
кампании власти требовали прекратить содержание скота, а потом произошло и
уменьшение земли в приусадебном хозяйстве.
В середине 1950-х гг. наступил новый этап укрупнения колхозов и их
преобразования в совхозы. Крупное сельскохозяйственное производство
виделось со всех сторон выгоднее мелкого: менее затратным, лучше
управляемым, с большими возможностями по развитию инфраструктуры.
Ежегодно с 1957 по 1960 гг. исчезало примерно по 10 тыс. ранее укрупненных
колхозов, а укрупнение совхозов в период с 1952 по 1962 гг. увеличило средние
размеры их посевов в 3 раза. Преобразование колхозов в совхозы влекло за
собой превращение крестьянина в сельскохозяйственного рабочего. С
экономической точки зрения создание совхозов себя не оправдало: в 1959 г. 70
– 75% совхозов, созданных из колхозов, оказались убыточными.
2
Аграрная политика коммунистической партии на рубеже 1940-х – 1950-х
гг. предусматривала не только перемены в колхозном производстве, но и
1
Постановление Совета Министров СССР от 26 августа 1948 г. № 3211 «О порядке
применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. № 3211 «О
праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов» [Электронный
ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
2
Конышев Д.А.
Аграрные реформы Н. С. Хрущева: попытка концептуального осмысления // Вопросы
истории. – 2019. – № 1. – С. 27.
46
преобразование системы сельского расселения. Вслед за небольшими
колхозами должны были исчезнуть и малые деревни.
1
В послевоенный период решением Совета Министров СССР в 1946 году
возобновилась работа по подготовке проекта Основ землепользования СССР,
который был направлен на обеспечение рационального использования и
охраны сельскохозяйственных земель. Данный проект так и не был вынесен на
рассмотрение законодательных органов.
В 1960 г. создается представительная комиссия из практических
работников и ученых, которая занималась подготовкой нового проекта Основ
земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Основы
земельного законодательства Союза ССР и союзных республик вступили в силу
с 1 июля 1969 г. Основы земельного законодательства так же, как и Общие
начала землепользования и землеустройства 1928 г. провозглашали и
укрепляли земельно-правовой строй, основанный на исключительной
государственной собственности на землю. Запрещались любые действия,
нарушающие это право. Но, в отличие от Общих начал, Основы земельного
законодательства содержали больше земельно-правовых институтов.
2
Запрещались любые действия, нарушающие данное право.
К 1970 году стало понятно, что действовавший в тот момент Земельный
кодекс РСФСР 1922 г. не соответствует экономическим интересам страны и
общества, требовались поправки в регулировании новых, сложных земельных
отношений. В 1970 г. был принят новый Кодекс РСФСР основой которого
1
Государственная власть и крестьянство в XIX – начале XXI века: сб. статей /отв.
ред. А.И. Шевельков. – Коломна: Государственный социально-гуманитарный университет,
2015. – С. 246.; Томилин В.Н. Последняя аграрная реформа Сталина // Государственная
власть и крестьянство в XIX – начале XXI века: сб. статей / отв. ред. А.И. Шевельков. –
Коломна: Государственный социально-гуманитарный университет, 2015. – С. 297.
2
Воронин Б.А. Теоретические проблемы правового регулирования аграрных,
земельных и экологических отношений. – Екатеринбург: Изд-во Ур. гос. юрид. акад., 2000. –
С. 32.
47
стали Основы земельного законодательства. Кодекс 1970 г., был более
объемным. Кодекс расширил категории земель, их стало 6:
1) земли сельскохозяйственного назначения, которые отводились
совхозам, колхозам, сельскохозяйственным учреждениям, организациям и
гражданам;
2) земли населенных пунктов, предназначенные для развития
городских и сельских поселений, для застройки и развития инфраструктуры;
3) земли несельскохозяйственного назначения (земли
промышленности, курортов, заповедников);
4) земли лесного фонда;
5) земли водного фонда;
6) земли государственного запаса.
1
В кодексе подробно описан порядок землеустройства внутри совхозов и
колхозов. Кодекс 1970 г. был направлен на обеспечение рационального
использования земель сельскохозяйственного назначения – была установлена
обязанность приведения земель сельскохозяйственного назначения в то
состояние, которое было до передачи пользователям. Пользователь земельного
участка обязан был проводить работы по повышению плодородия почв и не
допускать загрязнение почвы. За нарушение земельного законодательства
предусматривалась ответственность, которая была прописана в кодексе. Одним
из нарушений считалась аренда земли с целью извлечения прибыли –
нетрудовых доходов, наемный труд. Для этого создавались специальные
органы, которые рассматривали земельные споры и принимали решения по
привлечению к ответственности за нарушение правил землепользования
Кодекс утвердил порядок предоставления служебных наделов
государственным служащим и работникам государственных предприятий и
учреждений.
1
Земельный кодекс РСФСР от 01.07.1970 г. [Электронный ресурс] // Справочная
правовая система «Гарант».
48
Кодекс 1970 г. впервые урегулировал порядок применения норм
международного права.
С принятием в 1990 г. закона № 374-1 от 23.11.1990 г. «О земельной
реформе», в развитии имущественно-земельных отношений в России начался
новый этап.
1
Закон о земельной реформе положил начало целому блоку
экономических реформ, вследствие которых в Российской Федерации возникли
свободные рыночные отношения. В земельном законодательстве вновь
появилось понятие «недвижимости».
2
Признавались равноправными все формы
собственности.
3
Земельная реформа 1990 года ввела первичную регистрацию
фактических пользователей с последующей подготовкой и выдачей
правоустанавливающих документов, необходимых для дальнейшего
перераспределения земель от единственного собственника. Вводилась система
платного землепользования, целью которой было рациональное и эффективное
в масштабах страны использование земель. Земли «отпущенные в вольное
плавание» теперь находились под государственным контролем. В рамках
земельной реформы 1990 г. было проведено реформирование правовой базы,
административное перераспределение сельскохозяйственных земель, были
сформированы органы управления в земельно-имущественной сфере, проведен
земельный кадастр и мониторинг земель. В регулировании имущественно-
земельных отношений ввели экономический механизм (выкуп земли,
земельные платежи).
Закон «О земельной реформе» разрешил передавать земли для занятия
индивидуальной предпринимательской деятельностью (ст. 4) и положительно
повлиял на развитие частного фермерского хозяйства. Запрет на продажу и
аренду земельных участков был снят, однако в течении первых пяти лет после
1
Михайлов А.А., Разорвин И.В. Зарождение и развитие советского земельного
законодательства, и его влияние на современные земельные отношения в России / И.В.
Разорвин, А.А. Михайлов // Вопросы управления. – 2010. – № 1. – С. 72.
2
Засядь-Волк В.В. Указ. соч. – С. 111.
3
Ерофеев Б.В. Указ. соч. – С. 133.
49
передачи земли в собственность граждан ее продажа разрешается только
соответствующим Советам народных депутатов. По истечении данного срока
сделки по купле продажи земли осуществлялись на договорной основе под
контролем местных Советов народных депутатов.
1
В 1990 г. началась подготовка нового проекта «Основ законодательства
Союза ССР и союзных республик о земле». При подготовке проекта
выделились две точки зрения относительно права собственности на землю.
Сторонники первой выступали за сохранение исключительной собственности
на землю, а сторонники второй – за разрушение монополии государственной
собственности. В марте 1990 г. приняли «Основы законодательства Союза ССР
и союзных республик о земле». Понятие «собственность на землю» исчезло
совсем, но появилось понятие «пожизненное наследуемое владение». Основы,
кроме того, разрешили аренду земли, которая была запрещена с 1930 г. Но
справедливости ради отметим, что аренда была разрешена несколько ранее,
был принят союзный закон об аренде, там уже идеи аренды были отражены.
2
В 90-е годы XX века это время начала коренных изменений
имущественно-земельных правоотношений. Были приняты Постановление
Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 г. №397-1 «О программе
возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса» и
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. Эти два основополагающих акта
этого времени ввели право собственности на землю для граждан и их
объединений.
3
Земля предоставлялась гражданам для сельскохозяйственных
нужд и индивидуально-жилищного строительства. Появляются такие виды
собственности как коллективная совместная собственность и коллективно-
долевая собственность. Сделки с землей кодекс не рассматривал, а отсылал к ст.
1
Закон РСФСР от 23.11.1990 «О земельной реформе» [Электронный ресурс] //
Справочная правовая система «Гарант».
2
Постановление Верховного Совета СССР от 28 февраля 1990 г. «О Введении в
действие основ законодательства Союза СССР и Союзных республик о земле» [Электронный
ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
3
Павлов П.Н. Государственная собственность на землю // Недвижимость и
инвестиции. Правовое регулирование. – 2001. – № 1. – С. 41.
50
12 Конституции РСФСР. Принятие Земельного кодекса РСФСР 1991 г. – это
первая попытка кодификации земельного законодательства.
С 1991–1993 гг. началась массовая приватизация земель
сельскохозяйственного назначения, реорганизация колхозов и совхозов.
Реформы, проводимые в данный период можно рассматривать как второй этап
земельных реформ 1990-х годов и отнести к современному этапу развития
имущественно-земельных отношений в России.
Таким образом, история советского периода развития имущественно-
земельных отношений показывает, что земельное законодательство этого
периода закрепляло право на землю исключительно за государством. Оно
регулировалось, в основном, императивным методом. Поэтому к земельным
правоотношениям этого времени нельзя применить нормы гражданского
законодательства. Только начиная с 90-х годов XX в. стало происходить
существенное обновление данной правовой отрасли (приватизация земли, ее
вовлечение в гражданский оборот, введение платности землепользования).
Такое обновление произошло поэтапно.
Одна из особенностей развития имущественно-земельных отношений в
указанный период времени – уход от частной собственности на землю и
возвращение к ней, а также развитие рыночных отношений в земельной сфере.
Развитие имущественно-земельных правоотношений в рассматриваемый
в данной главе период тормозили следующие процессы: передача земель в
пользование безземельным и малоземельным крестьянам, создание
крестьянских обществ, усиление государственной монополии на право
распоряжения землями и создание колхозов и совхозов.
2.2. Право исключительной государственной собственности на землю
в СССР – как разновидность вещных прав на землю
в гражданском праве
51
В советский период основными чертами государственного управления
землей в СССР являлись территориальное верховенство, исключительное право
собственности государства на землю, социалистическая система хозяйства.
Государственное управление землей имеет своей целью обеспечивать
организацию планомерного и рационального использования земельных
богатств страны для решения задач коммунистического строительства путем
регулирования системы отношений между государством и
землепользователями.
Декрет «О земле» национализировал землю. Далее были
национализированы все основные средства производства. Дальнейшие
реформы были направлены на огосударствление экономики. За колхозами и
совхозами признавались права на землю. В основе всего лежала
исключительная собственность государства на землю.
Помимо права собственности на землю существовали другие права на
землю, но они зависели от права государственной собственности и являлись
производными. Установление в СССР исключительной собственности
государства на землю можно определить по наличию следующих характерных
черт: государство один единственный «исключительный» собственник земли;
предоставление земли другим субъектам земельных правоотношений, кроме
государства, было возможно; все сделки, которые нарушали право
исключительной государственной собственности на землю – запрещались. К
таковым сделкам относились купля-продажа, залог, завещание, дарение, аренда,
самовольный обмен земельными участками и другие сделки.
30 октября 1922 г. ВЦИК утвердил Земельный кодекс РСФСР. В ст. 2
Кодекса было сказано, что все земли в пределах РСФСР, в чьем бы ведении
они не состояли, объявлялись собственностью государства.
Таким образом, ст. 2 Кодекса впервые ввела в оборот понятие
«исключительной государственной собственности на землю». Политика СССР,
базировавшаяся на исключительной собственности Союза на землю,
способствовала превращению СССР в централизованное государство.
52
Вплоть до распада СССР не допускалось деление земли на виды.
1
С 30-х годов в нашем государстве утвердился общественный строй – под
названием государственный социализм. При этом строе происходит полный
захват собственности государством. В условиях административно-командной
экономики главным рычагом управления был «внеэкономический» стимул.
Государство в любой момент могло лишить людей права на землю.
Так, большевистская аграрная концепция предполагала национализацию
земли, которая означала монопольную собственность государства на землю.
При обосновании этой правовой конструкции В.И. Ленин опирался в
первую очередь на экономическую и политическую целесообразность:
«Необходимо «очистить» всю землю от всего средневекового хлама.
Выражением этой экономической необходимости является национализация
земли, отмена частной собственности на землю, передача всех земель в
собственность государства как полный разрыв с крепостническими порядками
в деревне. Именно эта экономическая необходимость и сделала из крестьянской
массы в России сторонников национализации земли».
2
Национализация земли
означала «передачу права собственности на землю – права получать ренту, а
вовсе не самой земли». Право государства на ренту – это колоссальный
источник средства, который мог быть направлен на реализацию переходных
мер к социализму.
3
Единым собственником государственного имущества
являлось Советское государство. Земля не закреплялась в оперативное упра-
вление отдельных организаций, так как любые сделки с землей были
запрещены, соответственно в этом не было необходимости. Земля
рассматривалась как особый объект собственности государства независимо от
1
Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. – М.: Гос.
изд-во юрид. лит, 1950. – С. 134.
2
Аксененок Г. А. Указ. соч. – С. 134.
3
Якимов Д.В. Право собственности на землю в аграрной политике большевиков и
левых эсеров // Право и экономика. – 2008. – № 2. – С. 159 – 160.
53
того, рассматривалась она как имущество или нет и представляла собой единый
земельный фонд без разделения на республиканский и общесоюзный.
1
В СССР государственная социалистическая собственность на землю в
противоположность частной собственности в любом буржуазном государстве
лежала в основе производственных отношений, исключающих эксплуатацию
человека человеком; земля в социалистическом государстве как всенародное
достояние находилась либо в пользовании государственных организаций,
развивающих на ней отдельные отрасли народного хозяйства, либо в
пользовании колхозов и других кооперативных объединений, ведущих на земле
свое общественное социалистическое хозяйство, либо в пользовании отдельных
трудящихся для удовлетворения их личных нужд, без права применения
наемного труда, без возможности извлечения нетрудового дохода.
Советское государство распределяло земли с таким расчетом, чтобы они
наиболее целесообразно использовались отдельными землепользователями в
интересах дальнейшего мощного подъема народного хозяйства СССР, в целях
максимального удовлетворения материальных и культурных потребностей
всего общества. Основными пользователями земель сельскохозяйственного
назначения являлись колхозы, за которыми Советским государством были
закреплены на вечное и бесплатное пользование сотни млн. га земли. Другим
землепользователям земля в Советском государстве также предоставлялась, как
правило, бесплатно, и в основе возникновения права пользования землей лежал
акт отвода земли, выдаваемый уполномоченными на то органами государства.
Каждый землепользователь, получив землю от государства, нес перед
ним определенные обязанности по использованию земли в тех целях, для
которых она ему была предоставлена. Требуя от землепользователя
1
Карасе А.В. Право государственной социалистической собственности. – М.: Изд. АН
СССР, 1954. – С. 49–50.; Краснов Н.И. Земельное право. – М.: Юрид. лит., 1969. – С. 99.;
Полянская Г.Н. Право государственной собственности на леса в СССР. – М.: Госюриздат,
1959. – С. 180 – 183.
54
выполнения этих обязанностей, наше государство в то же время наделяло
землепользователей определенными правами. Нарушение правил
землепользования, а также несоблюдение тех обязанностей, которые
возлагались на землепользователей, строго преследовались в установленном
законом порядке. Являясь собственником земли, по сравнению с
капиталистическими государствами, Советское государство было освобождено
от необходимости покупать земельные участки у частных лиц
1
.
Правовой режим на землю как объект собственности, характеризовался
тем, что собственником земли было только государство. Этот факт давал
возможность наиболее разумного использования земли в интересах всего
общества, на основе принципов бесплатности и целесообразности.
Распределение земель, установление основного назначения каждого земельного
участка и определение порядка пользования из назначения каждого земельного
участка находилось в руках государства.
2
Государство, управляя землей совхозов и колхозов применяло разные
методы и правовые формы. Совхозы были предприятиями государственными.
А деятельность колхозов основывалась на сочетании двух форм
социалистической собственности. Совхозам при распределении отводились
лучшие земли. Постепенно государство, осознавая, что совхозы являются
наиболее подходящей формой для непосредственного управления землей, стало
предоставлять совхозам различные привилегии, а колхозам – всячески
препятствовать их деятельности. Таким образом, начался процесс постепенного
вытеснения колхозов.
В период с 1954 по 1985 гг. произошло резкое снижение числа колхозов.
Снижение происходило за счет преобразования колхозов в совхозы. Этому
1
Юридический словарь / под ред. С.Н. Братусь. – М.: Госюриздат, 1953. – С. 458.
2
Краснов Н.И. Земельное право. – М.: Юрид. лит., 1969. – С. 38.