55
способствовала политика КПСС, которая была направлена на огосударствление,
централизацию и концентрацию сельского хозяйства.
1
В марте 1962 г. были созданы на основании Постановления Совета
Министров СССР новые сельскохозяйственные органы, характерной
особенностью которых являлось то, что их исключительной функцией
становится управление производством колхозов и совхозов.
2
Таким образом, в основе системы отношений присвоения, которые
прочно оказались в руках исключительно государства, лежало право
исключительной государственной собственности на землю.
Единый государственный земельный фонд СССР, как уже было сказано
выше, не подразделялся на республиканский и общесоюзный, но разделялся на
виды в зависимости от целевого назначения земель. Так выделялись земли:
1) для сельскохозяйственных целей, предоставленные в бессрочное
пользование колхозам, совхозам и другим землепользователям (земли
сельскохозяйственного назначения представляли собой важную часть
земельного фонда СССР, порядок их пользования определялся
законодательством СССР и союзных республик); 2) земли для поселков
городского типа и городов; 3) земли предоставленные организациям и
учреждениям, для осуществления возложенных на них специальных задач
(земли промышленности, курортов, заповедников и иного
несельскохозяйственного назначения).
3
Организациям и гражданам землю давали в пользование бесплатно.
Государство, руководствуясь своими интересами, с целью охраны земли как
главного средства производства в сельском хозяйстве, в рамках закона
ограничивало интересы других землепользователей. За нарушение земельного
1
Забелышенский А. А. Управление земельным фондом в СССР : учеб. пособие. –
Свердловск: Свердл. юрид. ин-т, 1974. – С. 115.
2
Хрущев Н.С.
Развитие экономики СССР и партийное руководство народным хозяйством [текст]: доклад на
Пленуме ЦК КПСС 19 ноября 1962 г. – Москва : Госполитиздат, 1962. – С. 78.
3
Удачин С. А. Земельный фонд СССР и его использование. – М.: Сельхозгиз, 1960. –
С. 250.
56
законодательства, была предусмотрена уголовная и административная
ответственность.
1
В советской юридической литературе существовало два мнения
относительно субъекта права государственной собственности на землю. Первые
считали, что собственность в СССР являлась общесоюзной, т.е. субъектом
права выступал Союз ССР в целом. Вторые придерживались той точки зрения,
что помимо государства, собственником земель выступали также союзные
республики, которые реализовывали свое право собственности на земли,
находящиеся в пределах их территорий.
Мнение последних наиболее полно выразил А. В. Карасе, который ука-
зывал, что «право собственности СССР на землю, недра, воды, леса отнюдь не
исключает права собственности союзных республик на эти объекты... Право
государственной собственности союзных республик на землю с ее недрами,
лесами и водами в пределах территории республики с неизбежностью вытекало
из принципа территориального верховенства республики. Отрицание за
союзными республиками права государственной социалистической
собственности на землю в пределах территории каждой союзной республики
несовместимо с конституционным признанием за ними права территориального
верховенства и, следовательно, государственного суверенитета».
2
Таким образом, А.В. Карасе указал, что два субъекта были
собственниками одного и того же объекта. Республики имели право
собственности на землю из-за их территориального верховенства.
В законах тоже была прописана мысль, что Союз СССР был
собственником на землю в целом. Эта мысль подтверждалась Общими
началами землепользования и землеустройства, утвержденными
постановлением ЦИК СССР в декабре 1928 г. Вот что там было написано:
«основой земельного строя Союза ССР... является национализация земли, т. е.
1
Павлов П.Н. Государственная собственность на землю // Недвижимость и
инвестиции. Правовое регулирование. – 2001. – № 1. – С. 37.
2
Карасе А.В. Указ. соч. – С. 49 – 50.; Краснов Н.И. Указ. соч. – С. 99.; Полянская
Г.Н. Указ. соч. – С.180–183.
57
отмена навсегда частной собственности и установление на нее исключительной
государственной собственности Союза ССР». Отсюда видно, что права на
землю принадлежали Союзу ССР. Это положение было прописано и в ст. 2
Общих начал землепользования и землеустройства: «Союз ССР не-
посредственно осуществляет: а) общее наблюдение за проведением в жизнь
настоящих общих начал; б) распоряжение землями, отводимыми в порядке
особых общесоюзных законов учреждениям Союза ССР, предприятиям и
организациям общесоюзного значения; в) выделение земель в общесоюзный
переселенческий фонд и распоряжение этим фондом; г) контроль за действиями
соответствующих союзных республик по отводу указанных в настоящей статье
земель».
1
Но эта норма отсутствовала в Конституции СССР 1936 г. В ней особо
выделялся институт колхозов. Так, в ст. 8 было написано что «земля,
занимаемая колхозами, закрепляется за ними в бесплатное и бессрочное
пользование, то есть навечно». Статья 7 определяла, что «каждый колхозный
двор … имеет в личном пользовании небольшой приусадебный участок земли
… согласно устава сельскохозяйственной артели».
2
Таким образом, к середине 1930-х годов в сфере имущественно-
земельных отношений применительно к сельскому хозяйству был окончательно
определен основной субъект землепользования негосударственного сектора –
это колхозы в организационно-правовой форме в виде сельскохозяйственной
артели.
Конституция СССР 1977 г. не внесла ничего нового в реформирование
имущественно-земельных отношений в стране. В статье 11 Конституции было
написано «в исключительной собственности государства находятся: земля, ее
недра, воды, леса». При этом подчеркивалось, что «государственная
1
Свод законов СССР: в 11 т. – М.: Известия, 1980. – Т. 1. – Ст. 642.
2
Конституция РСФСР 1937 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система
«Гарант».
58
собственность – общее достояние всего советского народа, основная форма
социалистической собственности».
1
Однако в массах начали высказываться мнения о том, что сосредоточение
всей собственности в рамках государства тормозит развитие экономики и в
этой связи необходимо реформировать институт собственности, имея ввиду
определенную степень ее разгосударствления. Что касается земельной
собственности, то здесь позиция была следующей – общее мнение сводилось к
тому, что собственником земли должно оставаться государство, но следует
всячески развивать институт земельной аренды и пожизненного владения
землей с возможностью передачи права пользования по наследству.
В последующее время эти идее в довольно быстром тепле стали
воплощаться в жизнь. Так в конце февраля 1990 г. были приняты союзные
Основы о земле. Здесь в отличие от предыдущих законов о земле, уже не было
нормы о том, что земля является собственностью государства, не говоря уже о
том, что земля находилась в исключительной собственности государства. Здесь
земля не рассматривалась как собственность государства, а провозглашалось,
что «Земля является достоянием народов, проживающих на данной
территории». Кроме того указывалось, что у каждого гражданина государства
может быть в собственности земельный участок.
Согласно ст. 6 данных Основ земля могла предоставляться в постоянное
или временное пользование: гражданам, в том числе для пожизненного и
наследуемого владения; государственным, кооперативным, общественным
предприятиям, учреждениям и организациям; для нужд обороны; религиозным
организациям; совместным предприятиям, международным объединениям и
организациям с участием советских и иностранных юридических лиц. Земля
могла также сдаваться в аренду. Союзные республики собственниками земель в
пределах своих границ не являлись, но им были делегированы значительные
1
Общая теория советского земельного права. – М.: Наука, 1983. – С. 126.
59
полномочия в регулировании земельно-правовых отношений.
1
Так им было
предоставлено право распоряжаться землей, в том числе правом изымать и
отводить земли для государственных или общественных надобностей.
Правами по распоряжению землей республики наделялись Союзом ССР.
Например, Постановлением ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. «О
мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания» было
установлено, что изъятие земель у колхозов для государственных и
общественных надобностей может быть произведено независимо от размера
земельного участка только с разрешения Правительства СССР.
2
Республики не имели право изымать земельные участки колхозов.
Принятый 1990 г. Закон РСФСР «О земельной реформе» в ст. 2 отменил
монополию государства на землю на территории РСФСР. Вводились две
основные формы собственности на землю – государственная и частная. На фоне
этого закона проводимые дискуссии в советском обществе о целесообразности
введения частной собственности на землю теряли всякий смысл. Российские
законы, регулирующие земельную собственность были противопоставлены
законам союзных республик. В результате российские законы оказались
наиболее приближенными к реальной ситуации в стране и объективно
отражающими потребности общества и государства, в результате чего был
осуществлен возврат в России института частной собственности на землю
после господства права исключительной государственной собственности на
землю в течение 73 лет.
3
Таким образом, можно сделать вывод, что право исключительной
государственной собственности на землю господствовало в стране долгое
1
Верхогляд Д.А. Право собственности на землю как предмет дискуссий и
законодательного регулирования в завершающий период советского государства //
Философия права. – 2013 – № 6. – С. 113–114.
2
Постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны
общественных земель колхозов от разбазаривания» [Электронный ресурс] // Справочная
правовая система «Гарант».
3
Верхогляд Д.А. Указ. соч. – С. 114.
60
время и было необходимым инструментом политики государства в условиях
командно-рыночной экономики и имело своей целью рациональное
использование земельных богатств страны для решения задач
коммунистического строительства. Государственное право на землю
экономически было более прогрессивно и определяло вектор движения в
аграрных отношениях. Но стало видно, что выбранный курс правительства на
абсолютизацию государственной собственности уже неверный. Он не
справлялся с решением сложной проблемы как повышение эффективности
экономики. В связи с этим начали высказываться мнения о том, что частная
собственность и социализм могут существовать вместе. Перемены в
государстве, вызванные изменениями экономических отношений привели к
появлению частной собственности и других форм собственности.
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ
ИМУЩЕСТВЕННО-ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА
СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
3.1. Правовое регулирование гражданского оборота земельных
участков в законодательстве РФ на современном этапе
Современные земельные реформы были направлены на возрождение
частной земельной собственности, закрепление в законодательстве права
собственности на землю граждан (и юридических лиц). Земельные участки
активно вовлекались в гражданский оборот. Это обстоятельство подтверждает
61
принятый 23 декабря 1992 г. Закон РФ «О праве граждан Российской
Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных
участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и
индивидуального жилищного строительства».
1
В случае купли-продажи земли
государство вводило цену на землю, а также определило подход к
экономической оценке земель в условиях рыночного оборота.
В 1993 г. была принята Конституция РФ. В части регулирования
имущественно-земельных отношений, Конституция содержит нормы, которые
заложили основу для регулирования земельных отношений в современной
России и установили баланс между частными и публичными интересами в
имущественно-земельной сфере. Земля может находиться в частной,
государственной, муниципальной и иных формах собственности, но согласно
статье 9 Конституции земля и другие природные ресурсы – это основа жизни и
деятельности народов, в связи с чем, подлежат особой охране со стороны
государства. Однако Конституция 1993 г. не совершенна. Так, в ней можно
увидеть много пробелов в части регулирования имущественно-земельных
отношений. Например, Конституция, определяя условия и порядок пользования
землей, делает ссылку на федеральный закон
2
, который на протяжении всех
последующих 90-х годов так и не был принят. В других нормативно-правовых
актах этого периода также не содержится норм относительно условий и
порядка пользования землей. Такие нормы содержались в семнадцатой главе
Гражданского кодекса Российской Федерации, урегулировавшей
1
Закон РФ от 23.12.1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в
частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и
дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»
[Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
2
Липски С.А. Проблемы и перспективы развития земельного законодательства и
смежных отраслей в современных социально-экономических условиях: монография. – М.:
ГУЗ, 2015. – С. 113.
62
имущественно-земельные вопросы. Однако они вступили в силу лишь в 2001
году.
1
С 1993 г. земельные участки стали объектом гражданского оборота, в
связи с чем, был определен порядок их купли-продажи гражданам Российской
Федерации. Запрет на куплю-продажу был снят за исключением крестьянских
(фермерских хозяйств).
2
В 1993 г. помимо снятия моратория на куплю-продажу земельных
участков, был расширен перечень сделок и с земельными долями. Перечень
сделок определялся Указом Президента Российской Федерации от 27 октября
1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы
в России». Указ Президента впервые отнес землю к объектам недвижимости.
3
В последствии в 1995 г. участки недр, обособленные водные объекты и все, что
прочно связано с землей, также были отнесены к объектам недвижимости.
В 1994 г. продолжилась приватизация земель. Была принята программа
приватизации государственных и муниципальных предприятий.
В 1997 г., принятый Президентом РФ Указ «О реализации
конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г., продолжил
земельную реформу в части вовлечения земельных участков в гражданский
оборот. Указ закрепил права граждан на свободное распоряжение земельными
участками и установил различные формы такого распоряжения. Были сняты
ограничения на размеры приусадебных участков. Специалисты сельского
хозяйства получили право на предоставление им земли. Местным органам
1
Гражданский кодекс Российской Федерации с последними изменениями,
внесенными Федеральным законом от 16.12.2019 N 430-ФЗ, вступившими в силу с 1 января
2020 года [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
2
Там же.
3
Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. «О регулировании
земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» [Электронный ресурс] //
Справочная правовая система «Гарант».
63
власти разрешалось выкупать у крестьян земельные доли и перепродавать их
другим лицам для целей ведения сельскохозяйственного производства
1
.
В 1998 г. началось формирование системы регистрации прав на землю
(Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним»).
2
Основу правового регулирования земельных
отношений составляли: Конституция РФ, Гражданский кодекс и Земельный
кодекс, федеральные законы от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», от
25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие земельного кодекса Российской
Федерации», от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества», от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения», от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном
подсобном хозяйстве, от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или
земельных участков из одной категории в другую», от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О
кадастровой деятельности».
3
Как уже говорилось выше, Земельный кодекс 1993 года во многом был
пробельным. Новый земельный кодекс был принят 25 октября 2001 г. Статья
1 Земельного кодекса определила основной принцип земельного
законодательства – учет значения земли как основы жизни и деятельности
человека.
4
Как указывал директор департамента недвижимости
1
Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. «О реализации
конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. [Электронный ресурс] //
Справочная правовая система «Гарант».
2
Варламов А. Указ. соч. – С. 110.
3
№ 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [Электронный
ресурс] // Справочная правовая система «Гарант»; № 137-ФЗ «О введении в действие
земельного кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочная правовая
система «Гарант»; № 78-ФЗ «О землеустройстве» [Электронный ресурс] // Справочная
правовая система «Гарант»; № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» [Электронный ресурс]
// Справочная правовая система «Гарант»; № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве
[Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Гарант»; № 172-ФЗ «О переводе
земель или земельных участков из одной категории в другую» [Электронный ресурс] //
Справочная правовая система «Гарант»; N 178-ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система
«Гарант».
4
Земельный кодекс Российской Федерации (ред. от 27.12.2019, с изм. от 05.03.2020)
[Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
64
Минэкономразвития Алексей Бутовецкий, земля одновременно воспринимается
и как природный ресурс, и как объект недвижимости, и как средство
производства в сельском и лесном хозяйстве.
Земельный кодекс 2001 года определил цели и принципы земельного
законодательства, определил круг участников и объекты земельных отношений
(ст. 1, 5-6). Субъекты РФ были наделены полномочиями в области земельных
отношений. Был разграничен порядок предоставления земельных участков в
собственность и пользование. Особое внимание уделялось защите и гарантиям
прав собственников земельных участков, и установлена ответственность за
нарушения земельного законодательства (ст. 10, 11, 15-19, 22-25, 37, 57, 59-62,
64 и др).
1
Ст. 130 ГК определяет землю как объект гражданских прав и относит ее к
категории недвижимых вещей, а глава 17 содержит ряд важных положений,
связанных с обращением земельных участков.
2
Согласно ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного
и муниципального имущества» приватизация зданий, строений и сооружений,
а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны
самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с
отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков,
занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования.
3
Правила определения границ земельных участков и описания их
характеристик закреплены в Федеральном законе «О кадастровой
деятельности». Государственному кадастровому учету подлежат все земельные
1
Там же.
2
Гражданский кодекс Российской Федерации с последними изменениями,
внесенными Федеральным законом от 16.12.2019 N 430-ФЗ, вступившими в силу с 1 января
2020 года [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Гарант».
3
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества» [Электронный ресурс] // Справочная
правовая система «Гарант».