13
выступила с предложением преобразовать негосударственное пенсионное
обеспечение в обязательное корпоративное
12
: 1) "обязательные
корпоративные пенсионные программы подразумевают паритетное участие
работников и работодателей"; 2) введение корпоративных пенсий должно
быть поэтапным в расчете на 5 - 10 лет, что будет зависеть от численности
штата ("первый этап - от 1 000 работников и больше, второй - от 500, третий -
от 100"); 3) администрированием страховых взносов будет заниматься
Федеральная налоговая служба (далее - ФНС России); 4) заинтересованность
работников и работодателей обеспечивается системой налоговых льгот. Без
учета того, что ответственность за финансовое обеспечение застрахованных
лиц в старости переносится в том числе на самих застрахованных лиц,
подходы те же, следовательно, и проблема не меняется: как гарантировать
взимаемость страховых взносов, что предполагает первичность уплаты
(добровольное исполнение обязанности) и вторичность взыскания
(принудительное исполнение обязанности в случае неуплаты). Если
современная система налогового администрирования не может обеспечить
реализацию двух главных принципов налогообложения - прозрачности и
взимаемости, - то нет никакой уверенности в том, что предлагаемые
изменения коренным образом все изменят. Добровольное пенсионное
страхование столкнется с еще большим количеством проблем,
наличествующих в сфере самостоятельного инвестирования в частности и
инвестирования как такового. Без решения этих ключевых проблем ни о
каком кардинальном, разве что внешнем, реформировании пенсионной
системы не может быть и речи.
Проблема взимаемости страховых взносов, как и налогов, имеет
глубоко экономические корни. Ни для кого не секрет, что взимаемость
напрямую связана с незанятостью, безработицей, с одной стороны, и теневой
занятостью, теневой экономикой - с другой. По данным Академии труда и
социальных отношений, в год пенсионная система Российской Федерации
12
Маркелов Р. Терпение и труд // Российская газета. 2016. 24 апр. С.1, 5
14
теряет до 3,5 трлн рублей из-за неформальной и теневой занятости,
безработицы: 1) на неформальную занятость, когда работодатели платят
заработную плату в конвертах, чем занижают базу обложения до МРОТ и,
соответственно, минимизируют размеры страховых взносов в социальные
фонды, приходится 1,4 трлн рублей; 2) на теневую занятость - 1,5 трлн
рублей; 3) на безработных - 384 млрд рублей
13
. Как видим, главная причина и
главный резерв - осуществление трудовой деятельности на легальной и
абсолютно прозрачной основе. Именно такой подход изменит ситуацию с
исполнением обязанности по уплате страховых взносов и решит проблему
дефицита бюджета ПФР. Но этого не добиться в условиях экономической
стагнации, закрытия и сворачивания производств, отсутствия рабочих мест,
высокой конкуренции на рынке труда, что в конечном счете и толкает
работников в объятия теневой экономики.
В этом же и опасность повышения пенсионного возраста без решения
проблемы занятости как таковой и теневой занятости. Что бы ни говорили,
но российская экономика с ее структурой в теперешнем состоянии не может
предложить такое количество и качество рабочих мест, чтобы обеспечить
занятостью лиц всех возрастов в различных регионах и населенных пунктах
не только городского, но и сельского типа. Применительно к лицам,
перешагнувшим 50-летний рубеж, предложения, требующие кардинального
изменения жизненного уклада (приобретения новой специальности, переезда
на новое место жительства и т.п.), не будут высокопродуктивными по той
простой причине, что фактически подрывают основы стабильной жизни и
перечеркивают все предыдущие накопления и достижения. Следует учесть и
то обстоятельство, что именно на лиц предпенсионного возраста ложится вся
тяжесть ухода за престарелыми родителями. По самым скромным подсчетам,
в Российской Федерации около 5,5 млн тяжелобольных престарелых,
13
Гусенко М. Пенсия. Перезагрузка // Российская газета. 2016. 10 мая. С. 12
15
соответственно
14
, не менее 10 млн человек трудоспособного возраста
вынуждены в ущерб трудовой деятельности осуществлять за ними
постоянный уход. Система долговременного ухода за пожилыми только-
только складывается и то в качестве пилотных проектов в шести регионах
страны. Отсутствие развитой патронажной, паллиативной, гериатрической
помощи, ограниченное количество и недоступность пансионатов, домов
престарелых с высоким уровнем жизнеобеспечения - системные проблемы
российского социального обеспечения, и любая пенсионная реформа должна
рассматриваться в контексте решения этих проблем.
В том числе и поэтому лицам предпенсионного возраста нужно
предложить такие варианты трудоустройства, которые базировались бы
именно на имеющемся профессиональном, материальном, имущественном,
территориальном положении. Следовательно, речь должна идти о разработке
региональных и местных программ по обеспечению занятостью лиц
предпенсионного возраста, учитывающих реалии и перспективы социально-
экономического развития каждой территории. В противном случае
потребуются дополнительные средства на предоставление пособий по
безработице, система и условия назначения которых должны быть изменены
применительно именно к ситуации обеспечения трудоустройства в условиях
повышения пенсионного возраста. Скорее всего, речь может идти о
самозанятости, но с условием определения налогового и страхового статуса
самозанятых лиц, которых, по подсчетам Правительства РФ, в России около
20 млн человек. Остроту и важность проблемы самым убедительным образом
доказывают цифры: к примеру, в Ивановской области из 500 тыс. жителей
трудоспособного возраста лишь 250 тыс. платят страховые взносы; в
Брянской области из полумиллиона жителей трудоспособного возраста 150
тыс. уклоняются от уплаты налогов и страховых взносов
15
.
Существующие специальные налоговые режимы (включая и патентную
14
Патронажный уход в XXI веке: Мат-лы науч.-практ. конф. 17 июня 2015 г. URL:
https://nursema-nager.ru/meropriyatiya/216-2015-6-17-konf.html.
15
Плати-ка, няня // Российская газета. 2016. 21 окт. С. 5
16
систему, на которую возлагались большие надежды) так и не смогли вывести
самозанятых из тени. И проблема не только в нежелании регистрироваться в
качестве индивидуального предпринимателя и в массе сложностей, с этим
связанных. Нужно разработать простой способ уплаты налогов и страховых
взносов, но действенный для осуществления администрирования. В этом
смысле предложенный в качестве эксперимента (на десять лет и в четырех
регионах) новый специальный налоговый режим для профессиональной
деятельности
16
далек от совершенства. Его главный недостаток в том, что
принцип обязательности уплаты (независимо от волеизъявления лица в силу
наличия установленных НК РФ объектов налогообложения) заменен
добровольностью, в то время как последний имеет отношение лишь к
порядку исполнения налоговой обязанности, а не к самому факту ее наличия.
Все, кто предлагает решить проблему налогообложения фрилансеров,
работников творческих, свободных профессий и самозанятых через систему
"добровольных платежей", допускают именно эту грубейшую подмену,
нарушающую сущностные принципы налогообложения. Лицо не вправе само
решать вопрос о том, уплачивать налоги или нет: оно обязано их платить при
наличии объекта налогообложения - и это обязанность, предусмотренная ст.
57 Конституции РФ. Добровольность, простота, удобство - это принципы
исполнения налоговой обязанности, в силу которых налогоплательщик сам
совершает активные действия по исчислению и внесению сумм налога,
поэтому законодательство предусматривает для этого самые разнообразные,
удобные для самого налогоплательщика способы. Все последние новации НК
РФ имеют непосредственное отношение к этим двум принципам исполнения
налоговой обязанности - удобству и простоте. Однако ситуация кардинально
не меняется по той причине, что проблема лежит в иной плоскости. Если
налог не уплачен, он подлежит взысканию, которое обязаны осуществить
16
О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима "Налог
на профессиональный доход" в городе федерального значения Москве, в Московской и
Калужской областях, а также в Республике Татарстан (Татарстан): Федер. закон от
27.11.2018 N 422-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
17
налоговые органы. Корень проблемы именно в последнем - в обеспечении
эффективной системы взыскания, которая является мерой государственного
принуждения на случай неуплаты налога. Лица уклоняются от исполнения
обязанности по уплате налога по той простой причине, что взыскание не
является неотвратимым. Все это в полной мере относится и к страховым
взносам, и к проблеме легализации трудовой деятельности. Бесспорно,
следует побуждать население к добровольной легализации, однако
установленный законом принцип обязательности уплаты требует активных
действий именно обязующей стороны (государства), направленных на
предупреждение, выявление, пресечение теневой занятости и на
принуждение к легализации. Думается, что решение этой проблемы в полной
мере должно было предшествовать повышению пенсионного возраста.
Еще одна проблема - низкий уровень зарплат. Как известно, базой
обложения страховых взносов является доход, выплачиваемый
страхователем (работодателем) в пользу застрахованного лица. Если база
обложения невысокая, то и размер страховых взносов, и, соответственно,
пенсии будут такими же. Данные, которые приводит Академия труда и
социальных отношений, говорят сами за себя: "В 2015 доля работников,
отчисления от зарплаты которых в Пенсионный фонд были ниже
прожиточного минимума пенсионера, составляла 68,9%"
17
. При невысоком
уровне заработных плат добиться высоких пенсий (до 2,5 прожиточных
минимумов, как заявлено в Стратегии) невозможно. И это положение дел
простым введением корпоративной и накопительной пенсионных систем не
решить. Если исходить из того, что работодатели осознанно занижают базы
обложения с целью снижения затрат на уплату страховых взносов, то
логично было бы в качестве средства противодействия использовать
повышенный тариф страховых взносов для низких баз обложения. В такой
ситуации минимизирование заработных плат до МРОТ и использование
"серых" зарплат не будет иметь экономического смысла. По этой же причине
17
Гусенко М. Пенсия. Перезагрузка // Российская газета. 2016. 10 мая
18
- из-за высокий доли лиц, получающих низкие зарплаты, - не принесет
желаемого результата и введение системы обязательной уплаты страховых
взносов одновременно из двух (работник и работодатель) или трех
источников (работник, работодатель, бюджет) в размере равного страхового
тарифа.
Как ни странно, но есть достаточно большие риски и при выплате
высоких заработных плат. Сейчас существует предельный размер годовой
зарплаты, к которой применяется тариф в 22%: это 1 млн 21 тыс. рублей. В
том случае, когда годовая зарплата выше, с суммы, превышающей этот
потолок, берутся страховые взносы, но уже по тарифу в 10%. Такой подход
был введен в 2009 году, что аргументировалось тотальным сокращением
предприятий в реальном секторе и массовым уходом плательщиков
страховых взносов в "серую" и "теневую" экономику. Тот факт, что обе эти
проблемы введением предельного потолка не решить, был очевиден и тогда и
сейчас, как и то обстоятельство, что ежегодно ПФР недополучает, по разным
подсчетам, около 400 млрд. рублей. Поэтому вполне логичным кажется
предложение об отмене предельного потолка (в мае 2018 года в
Государственную Думу поступил соответствующий законопроект), что
позволит решить проблему дефицита ПФР до 2021 года. Но в то же время
при страховании всей, а не части высокой заработной платы ПФР придется
выплачивать высокие пенсии. Сразу же возникает вопрос о том, справится ли
солидарная распределительная система с этой задачей.
Даже при столь беглом анализе видно, что проблем накопилось очень
много и одним только повышением пенсионного возраста их не решить.
Необходим комплекс мер, при этом следует четко продумать
последовательность применения этих мер в зависимости от приоритета
решаемых задач. Попытаемся сформулировать перечень возможных шагов, а
затем определить, какие из них на данный момент имеют первостепенный
характер. При этом хотелось бы заметить, что меры эти должны иметь
отношение не только к страховым пенсиям, но и к государственному
19
пенсионному обеспечению, осуществляемому за счет бюджетных денежных
средств. А следовательно, речь должна идти о повышении эффективности не
только системы взимания страховых взносов, но и налогов, а возможно,
налоговой системы в целом.
Итак, переходим к вопросу о комплексе возможных мер, в том числе
уже реализуемых, таких как, в частности, последовательное повышение
МРОТ. Можно отказаться от существующего верхнего потолка
взносооблагаемой базы и использовать принцип, согласно которому
страховые взносы уплачиваются по единому тарифу применительно к любой
сумме оплаты труда, независимо от ее размера.
Говоря о следующей мере, примем во внимание ряд обстоятельств: 1)
исходя из применяемого в Российской Федерации принципа универсализма,
пенсионное обеспечение распространяется на всех граждан Российской
Федерации независимо от осуществления ими трудовой деятельности; 2) для
приобретения права на получение страховой пенсии установлен
минимальный страховой стаж. Итак, для лиц, не имеющих минимального
страхового стажа, предусмотрена система социальных пенсий,
распространяющаяся даже на тех лиц, кто сознательно уклонялся от
осуществления трудовой деятельности либо утратил здоровье вследствие
собственных неправомерных действий. Ее размер определяется
законодательно и зависит от финансовых возможностей бюджета. В случае с
минимальным страховым стажем возникает сразу несколько вопросов. Во-
первых, покроют ли уплаченные за это время страховые взносы расходы
ПФР на выплату страховой пенсии в течение всего периода дожития (сейчас
это 19 лет, или 228 месяцев)? Во-вторых, за счет каких средств
финансировать разницу, если исчисленная страховая пенсия ниже
прожиточного минимума (сейчас это осуществляется за счет субсидий из
федерального бюджета)? Возможно, имеет смысл ввести понятие
минимальной страховой пенсии и, соответственно, минимального
фиксированного размера страховых взносов, уплачиваемого в том случае,
20
если размер страховых взносов, исчисленных исходя из заработной платы,
ниже этого установленного уровня. И, наконец, в-третьих, как обеспечить
соотношение между размером социальной пенсии и страховой, с одной
стороны, и страховой пенсией с минимальным страховым стажем и
страховой пенсией с большим стажем, но низкой заработной платой - с
другой? Очевидно, что страховая пенсия должна быть на порядок выше
социальной, когда речь идет о трудоспособном гражданине, равно как и то,
что ее размер напрямую должен соотноситься с длительностью трудового
стажа.
И здесь мы уже подходим к другому весьма важному вопросу,
имеющему непосредственное отношение 1) к реализации права гражданина
на достойное пенсионное обеспечение, 2) к финансовому обеспечению этого
права и 3) к системе льгот и поощрений. Это проблема равной юридической
значимости трудового и страхового стажа, имеющая несколько аспектов.
Прежде всего, следует признать социальную ценность как для гражданина,
так и для общества самого факта осуществления трудовой деятельности.
Социальное иждивенчество должно иметь характер исключения,
обусловленного действием обстоятельств, не зависящих от человека, а не
правила. Принцип справедливости требует учета вклада каждого лица в
обеспечение богатств страны и индивидуального благополучия, и чем
больше этот вклад, тем большим должен быть объем прав в сфере
социального обеспечения. В этом смысле трудовой стаж представляет собой
самый объективный критерий. Но важно и другое: это и субъективный
критерий в том смысле, что само лицо может оказывать непосредственное
влияние на количество и качество этого показателя. Страховой же стаж
определяет права застрахованного лица исходя из исполнения иным лицом -
работодателем - возложенной на него законом (государством) обязанности по
уплате страховых взносов. Получается, что права работника поставлены в
зависимость, во-первых, от исполнения обязательств иным лицом; во-
вторых, от качества государственной системы администрирования страховых
21
взносов, т.е. от обстоятельств, на которые он не имеет никаких реальных
рычагов воздействия. О мере той зависимости, в которой находится
современный работник, а следовательно, и его права на справедливое
пенсионное обеспечение, говорят следующие факты (результаты
исследования, проведенного экспертами Национального исследовательского
университета "Высшая школа экономики" и Российской академии народного
хозяйства и государственной службы при Президенте РФ): "Больше
половины россиян работают больше положенных по закону 40 часов в
неделю. При этом многие из них не получают сверхурочные... Права
работников... за последнее десятилетие нарушались все чаще. В периоды
кризисов 2008 - 2009 и 2014 - 2016 годов ситуация обострялась
18
. Помимо
перехода многих предприятий на "серые" зарплаты и увольнений персонала
кризисы повлияли на продолжительность рабочей недели. Но, вопреки
расхожему мнению, у многих она не сократилась, а, напротив, выросла.
Например, в октябре 2014 г. средняя продолжительность рабочей недели в
России составляла 44,31 часа. В 2016 г. увеличилась до 45,3 часа. Уже 56%
работающих россиян трудятся больше 40 часов, а 12% - 60 часов и более...
Лишь треть работающих свыше 40 часов в неделю получают сверхурочные.
По данным мониторинга Института социологии РАН, в начале 2014 г. такие
основные гарантии, как своевременная и "белая" зарплата, оформление по
Трудовому кодексу, оплата отпусков и больничных, соблюдались в 56%
случаев, весной 2015 г. - в 50%, к началу 2016 г., когда кризис достиг дна, -
47%. В октябре 2016 г. ситуация несколько выправилась. Но, как отмечают
эксперты, в целом общая картина не изменилась. Базовые права в той или
иной мере по-прежнему недоступны примерно половине занятых россиян".
При этом ситуация в частном секторе намного сложнее, чем в
государственном
19
. Вывод о необходимости первоочередного решения
проблемы обеспечения работающего населения базовыми трудовыми
18
Гусенко М. Вечером занят // Российская газета. 2018. 27 авг. С. 4
19
Гусенко М. Вечером занят // Российская газета. 2018. 27 авг. С. 4, 18
22
правами в условиях повышения пенсионного возраста более чем очевиден.
Теперь зададимся вполне правомерным вопросом о том, от чего в
большей мере должны зависеть пенсионные права лица, если мы имеем
целью подвигнуть его к целенаправленному формированию своих
пенсионных прав. Ответ очевиден, и тем не менее "современная пенсионная
система России, казалось бы, изначально предназначенная для восприятия
трудового стажа как одного из важнейших юридических фактов,
позволяющих на дифференцированной основе определять условия и уровень
обеспечения... минимизировала влияние стажа на объем пенсионных прав
граждан и в конечном счете на размер пенсий. Такой социально
необоснованный "уход трудового стажа в тень"..."
20
. Речь идет об "уходе в
тень" самого принципа справедливости, подтверждением чего является и
формула исчисления страховой пенсии по старости. Известно, что для
абсолютно всех лиц 6% страховых взносов из уплачиваемых 22% идут на
обеспечение части страховой пенсии, именуемой фиксированным базовым
размером (далее - ФБР), части, равной для всех, независимо ни от трудового,
ни от страхового стажа, ни от заработка (за исключением лиц, имеющих
право на его повышенный размер). В результате размер будущей страховой
пенсии обеспечивается лишь 16% страховых взносов, т.е. лишь на 16%
зависит от индивидуальной заработной платы (а для лиц моложе 1967 года
рождения еще меньше - на 10%, потому что 6% идут на накопительную
пенсию). Осуществление такого уравнивания в пенсионных правах (ФБР
составляет до 40% от страховой пенсии) имело бы справедливый характер,
если бы осуществлялось за счет бюджетных денежных средств, тем более что
оно мало соответствует страховому характеру пенсионного обеспечения
21
.
Поэтому утверждение о том, что современным пенсионным
законодательством размер страховых пенсий поставлен в непосредственную
20
Право социального обеспечения России: Учеб. для бакалавров / Отв. ред. Э.Г. Тучкова.
М., 2014. С. 140
21
Пешкова Х.В., Бондарева Э.С., Каменская С.В., Митричев И.А. Комментарий к
Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном
страховании в Российской Федерации" (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2018.