23
зависимость от индивидуального заработка лица, далеко от истины.
Приходится признать, что в системе страховых пенсий - в отличие от
государственных, где безоговорочно действует индивидуальный характер
исчисления пенсий, - принцип перераспределения страховых взносов,
уплаченных индивидуально за каждого застрахованного лица, в пользу иных
застрахованных лиц в целях уравнивания все больше превалирует. Об этом
свидетельствуют не только вышеприведенные данные, но и порядок
определения размера прибавки к пенсии для работающих пенсионеров: она
независимо от размера уплаченных в течение года страховых взносов не
может превышать стоимости трех пенсионных коэффициентов (на 2019 год
это около 260 рублей)
22
. Такой подход противоречит самой природе
пенсионного страхования, где: 1) размер страховых взносов определяется
индивидуально для каждого застрахованного лица исходя из его заработка; 2)
уплаченные страхователем страховые взносы в полном объеме учитываются
на индивидуальном лицевом счете, формируя пенсионные права
застрахованного лица; 3) исчисление пенсии осуществляется индивидуально
для каждого застрахованного лица на основании данных индивидуального
лицевого счета; 4) перераспределение внесенных страхователем страховых
взносов в пользу иных лиц возможно в случае ненаступления для
застрахованного лица страхового случая. Перераспределение индивидуально
уплаченных страховых взносов в целях обеспечения гарантированного
минимума пенсионного обеспечения для всех расширяет пространство
теневой экономики, ставит добросовестных плательщиков и застрахованных
лиц в худшее положение, перекладывая на них функции, являющиеся
исключительной прерогативой государства
23
. В такой ситуации приходится
говорить об "уходе в тень" самого государства, призванного обеспечить
функционирование системы пенсионного обеспечения в соответствии с
22
Напсо М.Б. Актуальные проблемы реализации конституционного права граждан
Российской Федерации на пенсионное обеспечение в контексте реформирования
пенсионной системы Российской Федерации // Современное право. 2019. N 2. С. 38
23
Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд., доп.
М.: Юстицинформ, 2018. С. 44
24
принципами законности, справедливости и особенно обязательности -
обязательности уплаты страховых взносов, определяемых индивидуально для
каждого застрахованного лица и вносимых для реализации пенсионных прав
конкретно взятого лица, и обязательности предоставления этим лицам
страхового возмещения, соразмерного индивидуально внесенным страховым
взносам.
Если исходить из того факта, что трудовой стаж определяет объем
пенсионных прав
24
, а страховой стаж - наличие самого права на пенсионное
обеспечение в системе обязательного пенсионного страхования и его
финансирование
25
, то становится очевидным, каким должен быть
принципиальный подход в вопросе о предоставлении льгот. Система льгот
должна поощрять, с одной стороны, тех, у кого большой трудовой стаж
(например, посредством коэффициентов, повышающих размер пенсии), с
другой стороны, тех, кто надлежащим образом исполняет обязанность по
уплате страховых взносов, не использует различные варианты ухода от
обложения страховыми взносами. Можно было бы распространить на всех
механизм, используемый для определения размера пенсий государственных
гражданских служащих, получающих к страховой пенсии надбавку за стаж
государственной службы, исчисляемую в процентном соотношении к
денежному содержанию за последний год: таким же образом всем
пенсионерам можно было бы исчислять и надбавку за трудовой стаж. И это
будет принцип справедливости в действии: признание особой важности двух
условий - трудового и страхового стажа, и поощрение лиц, их
обеспечивающих.
В этой связи возникает еще один не менее важный вопрос. Наше
утверждение об "уходе в тень" трудового стажа применимо именно к системе
страховых пенсий, в рамках которой пенсиями обеспечивается большая часть
24
Комментарий к законодательству о страховых взносах и пенсиях (постатейный) / В.Г.
Белоглазова, В.Г. Белякин, С.Ф. Вельмяйкин и др.; отв. ред. Ю.В. Воронин. М.: Норма,
Инфра-М, 2012
25
Там же
25
граждан Российской Федерации. Однако в системе государственного
пенсионного обеспечения, за исключением социальных пенсий, которое
принято считать привилегированным, специальный трудовой стаж имеет
ключевое значение. Таким образом, в одной пенсионной системе есть
понятие общего трудового стажа, в другой - специального, - следовательно,
различие делается не только количественно, но и качественно, где труд труду
рознь. Разнится и их правовая природа: специальный трудовой стаж
учитывается при определении самого права на пенсию
26
, общий же трудовой
стаж используется для оценки прав застрахованных лиц, а для определения
самого права на пенсию этот стаж заменяется страховым стажем
27
. При этом
не следует забывать, что исчисление пенсии (или надбавки к пенсии) при
использовании специального трудового стажа осуществляется исходя
непосредственно из размера заработной платы, в то время как в случае со
страховым стажем - даже не исходя из суммы внесенных работодателем
страховых взносов, а посредством пенсионных коэффициентов, в которые
эти суммы переводятся. Как видим, отличия слишком разительны, и было бы
справедливым установление единообразной для всех системы исчисления
пенсий. Кроме того, это стало бы самым убедительным аргументом в пользу
осуществления трудовой деятельности на легальной основе.
Длительное время идут споры о накопительных пенсиях. Предложений
по этому поводу достаточно много, начиная от введения системы
накопительных пенсий за счет обязательных (добровольных) взносов для
лиц, получающих высокие заработные платы или имеющих высокие доходы,
заканчивая созданием системы накопительных пенсий, заменяющей
действующую систему обязательного социального страхования либо
существующей параллельно с ней. Сама по себе идея накопительных пенсий
достаточно привлекательна, но если рассматривать ее применительно к
26
Спор о включении периодов работы в специальный стаж, дающий право на досрочное
назначение страховой пенсии по старости (на основании судебной практики Московского
городского суда) // Помощник адвоката: электрон. журн. 2019.
27
Ждан А. Споры о размере пенсии: подходы судебной практики // Жилищное право.
2018. N 10. С. 91
26
реалиям российской экономики, то сложности ее внедрения более чем
очевидны. А реалии таковы: высокая зависимость роста экономики от
внешней экономической и политической конъюнктуры, функционирование
экономики в условиях нестабильности и высокой волатильности и, как
следствие, сложная прогнозируемость экономических процессов,
неустойчивая банковская и финансовая системы, высокая инфляция. В таких
условиях крайне сложно обеспечить эффективность инвестирования
пенсионных накоплений и их доходность таким образом, чтобы соотношение
риск/доходность было более или менее приемлемым
28
. Так, "потери от
негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний и, к
сожалению, Внешэкономбанка, по оценке главы ПФР А. Дроздова, составили
70 миллиардов рублей" только в 2016 году
29
. Использование
высокодоходных вариантов инвестиций сопряжено с большими рисками,
низкая же доходность или вовсе ее отсутствие, т.е. накопление лишь с целью
сохранения, перечеркивает сам смысл накопительных пенсий.
В то же время успешное развитие накопительной системы во многом
обеспечивается массовостью, которая предопределяется, с одной стороны,
возможностью граждан безболезненно и не в ущерб для своего нынешнего
экономического положения откладывать денежные средства на будущее, с
другой стороны, доверием к государству, его банковской и финансовой
системам. Возможности накопления у большинства россиян ограничены
низким уровнем зарплат, высокой долей теневой занятости, нестабильностью
материального положения по причине проблем с трудовой занятостью,
высокой закредитованностью, усилением налогового бремени (введение
новых налоговых и неналоговых сборов - торгового сбора, курортного сбора;
рост налоговой ставки по акцизам и НДС; исчисление поимущественных
налогов исходя из кадастровой стоимости). В такой ситуации речь может
идти только о незначительных взносах, но они не принесут желаемого
28
Трубникова И. Расчет пенсии: что учитывается и как // Трудовое право. 2019. N 1. С. 45
- 53; Административное право. 2019. N 1. С. 33 - 38.
29
Зыкова Т. Деньгами не зальешь // Российская газета. 2016. 17 окт. С. 4
27
экономического эффекта. Сторонники добровольного формирования за
собственный счет накопительной пенсии видят главное достоинство этой
системы в предоставлении гражданам возможности: 1) самим позаботиться о
своем пенсионном будущем; 2) свободно осуществлять накопления исходя из
своих возможностей, не будучи ограниченными минимальными или
максимальными суммами, прекращая выплаты в случае болезни или потери
работы и возобновляя их; 3) использовать накопленный капитал для
получения права на досрочный выход на пенсию. Однако нельзя не
учитывать тот немаловажный факт, что прежние традиции накопления,
сбережения и экономии денежных средств во многом утрачены, культ
постоянного и сиюминутного удовлетворения все растущих потребностей
возобладал над психологией отложенных потребностей, соразмерных с
имеющимися доходами, рачительным использованием доходов в расчете на
текущие и будущие нужды.
Итак, очевидно, что накопительная система гораздо в большей мере,
чем распределительная, зависит от условий функционирования российской
экономики и нуждается в эффективных мерах защиты накоплений, например,
посредством страхования. Если для распределительной системы главная
проблема - уплата и взыскание страховых взносов, администрированием
которых теперь занимается ФНС России, то для накопительной -
гарантированные выгодность, сохранность, доходность, что и должно стать
первостепенной задачей ПФР
30
. Пока же главное внимание сосредоточено на
стимулировании добровольных накоплений и, как правило, путем
предоставления налоговых льгот (например, по налогу на прибыль для
организаций и налогу на доходы физических лиц). Но предоставление
возможности сократить текущие расходы, получить дополнительный доход и
направить его на накопления не имеет ничего общего с наличием
30
Черешева Е.А., Мякотина А.В., Поваляева Е.А., Вахрушева Ю.Н., Захарова Н.А.
Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании
средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации" // СПС
КонсультантПлюс. 2017.
28
убедительных гарантий их сохранности и доходности. Кроме того, не
добавляет оптимизма и неустойчивость самой пенсионной системы, череда
пенсионных реформ и предстоящее переформатирование ПФР и других
государственных внебюджетных фондов: Министерству труда и социальной
защиты РФ и государственным внебюджетным фондам дано поручение
Правительства РФ подготовить в первом квартале 2019 года концептуальные
предложения по организационно-правовой форме фондов. Велика
вероятность того, что ПФР будет преобразован в публично-правовую
компанию, что, как предполагается, расширит его возможности по
наращиванию резервов и их инвестированию, и что собственниками средств
фондов могут стать, кроме государства, профсоюзы и работодатели.
Причина невысокой эффективности предпринимаемых попыток
реформирования пенсионной системы заключается, как справедливо
утверждают Ю. Воронин и А. Сафонов, в "мифологизации", искажении сути
проблемы, что приводит к неверным выводам о способах ее решения
31
. На
наш взгляд, самым серьезным недостатком предшествующих реформ
является избранный подход в решении вопроса о размере страхового тарифа,
о льготах, об обеспечении безусловного исполнения обязанности по уплате
страховых взносов. В обобщенном виде его можно сформулировать
следующим образом: посредством льгот и сниженного страхового тарифа
побуждать к надлежащему исполнению обязанности по уплате страховых
взносов и добровольному отказу от различных схем теневой занятости и
занижения базы обложения. Таким образом, речь идет об "уходе в тень", как
мы уже говорили, самого государства, призванного обеспечить обязательный
характер страховых взносов. Однако ставка на социальную ответственность
бизнеса и гражданскую сознательность работающего населения себя не
оправдала. В результате постепенного снижения страхового тарифа в период
с 2005 по 2012 годы ПФР получил перманентный дефицит бюджета.
31
Воронин Ю., Сафронов А. Пенсионная мифология. Шесть самых распространенных
заблуждений о пенсионной системе: Дискуссия // Российская газета. 2016. 2 нояб.
29
Тотальное применение принципа добровольности в целях легализации
занятости и заработных плат возымело обратный эффект: четверть
работающего населения трудится на условиях теневой занятости, для более
60% застрахованных лиц базой обложения страховыми взносами является
МРОТ. С такими масштабами теневой экономики и столь низким размером
баз для отчислений ни повышение пенсионного возраста, ни накопительная
система, ни уплата обязательных страховых взносов, в том числе и
работниками, не принесут желаемого экономического результата, потому что
все эти механизмы реформирования не затрагивают существа проблемы.
28 ноября 2018 г. был принят Федеральный закон N 441-ФЗ "О
внесении изменений в статью 29 Федерального закона "Об обязательном
пенсионном страховании в Российской Федерации"
32
в части определения
размера минимального годового взноса исходя из одного, а не двух МРОТ и
наделения застрахованных лиц правом приобретения недостающих баллов
путем внесения рассчитанного таким образом годового взноса. Как
предполагается, это новшество позволит застрахованным, во-первых,
"докупить" недостающие баллы за собственный счет, "прирастить" страховой
стаж и тем самым получить право на получение страховой, а не социальной
пенсии, во-вторых, в сниженном размере, в-третьих, в сумме меньшей, чем
та, что вносит работодатель. Как видим, механизм, изначально
разработанный для индивидуальных предпринимателей, нотариусов,
адвокатов, частных детективов, самозанятых лиц, распространен и на
застрахованных лиц на тот случай, если для получения страховой пенсии у
них нет достаточного количества баллов. Самый существенный вопрос в том,
по какой причине у застрахованного лица отсутствует достаточное
количество баллов. Наиболее спорный вопрос по поводу целесообразности
такого подхода возникает именно тогда, когда у застрахованного лица,
имеющего достаточный трудовой стаж, недостает стажа страхового, что
32
Федеральный закон от 28.11.2018 N 441-ФЗ "О внесении изменений в статью 29
Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской
Федерации"// СЗ РФ. 03.12.2018. N 49 (часть I). Ст. 7513.
30
свидетельствует либо о теневой занятости, либо о том, что работодатель
уклоняется от уплаты страховых взносов. На наш взгляд, это нововведение
улучшает положение не столько застрахованных лиц, сколько государства и
работодателей: теперь размер страхового стажа зависит не только от
надлежащего исполнения работодателем обязанности по уплате страховых
взносов и его обеспечения налоговыми органами посредством взыскания в
случае неуплаты, но и от уплаты добровольных страховых взносов
застрахованным лицом. И это может стать своего рода мотивом для
уклонения как от уплаты страховых взносов работодателями, так и от
взыскания: зачем платить за застрахованное лицо и расходовать бюджетные
денежные средства на взыскание, когда само застрахованное лицо
приобретет для себя недостающие баллы. Кроме того, мы считаем абсолютно
неоправданным смешение механизмов действия двух систем - страховой и
накопительной, где первая построена на принципе обязательности страховых
взносов, а вторая - на добровольности. Привнесение в страховую систему
принципа добровольности страховых взносов размывает и подрывает
действие принципа обязательности: те, кто обязан обеспечивать права
застрахованных лиц, станут уклоняться от исполнения этой обязанности в
расчете на то, что само лицо на добровольных началах о себе позаботится.
Если и реформировать страховую систему в части уплаты страховых взносов
самими работниками, то с сохранением принципа обязательности уплаты
страховых взносов и для них.
Таким образом, изучение вопроса о мерах пенсионного
реформирования наиболее продуктивно в контексте системных проблем
самой пенсионной системы, всей сферы социального обеспечения и, что
самое главное, социально-экономического развития. Стало очевидным, что
лишь выявление истинной сути проблемы позволяет определить наиболее
оптимальные способы ее решения, и наоборот. При этом любое пенсионное
реформирование не должно искажать принципы, изначально положенные в
основу системы пенсионного страхования, умалять права застрахованных
31
лиц и снижать уровень гарантированности их реализации.
Кроме того, не менее плодотворным будет рассмотрение проблемы с
точки зрения самой сущности страховых взносов, их цели и предназначения,
что позволяет определить степень экономической и иной конечной
заинтересованности лиц в добросовестном исполнении обязанности по
уплате страховых взносов. Правовая конструкция страховых взносов сложна
в силу наличия двух целей: 1) для застрахованных лиц, которые и являются
конечными бенефициарами, - это получение страхового возмещения при
наступлении страхового случая; 2) для государства - формирование
специализированных фондов за счет уплачиваемых страховых взносов для
обеспечения прав застрахованных лиц. Таким образом, слабость позиций
застрахованных лиц и государства связана в первую очередь с отсутствием
конечной заинтересованности работодателей - плательщиков страховых
взносов. При этом система социального обеспечения, призванная обеспечить
реализацию конституционных прав граждан, носит государственный
характер. В такой ситуации усиление роли и повышение ответственности
государства неизбежно и правомерно.
1.2 Понятие страховой пенсии по старости и основания ее
назначения
В России существует несколько видов пенсий, а именно:
I) страховая пенсия:
Страховая пенсия – ежемесячная денежная выплата для компенсации
гражданам заработной платы или другого дохода, которые они получали в
период трудовой деятельности, а также компенсация дохода, который
утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованного лица в связи с его
смертью
33
.
33
Чупрова Е.В. Пенсионное обеспечение граждан в Российской Федерации: учебное
пособие // СПС КонсультантПлюс. 2017.
32
К страховой пенсии устанавливается фиксированная выплата в твердом
размере, которая зависит от вида страховой пенсии. Размер выплаты
ежегодно индексируется государством.
Различают следующие виды страховых пенсий:
1.1) страховую пенсию по старости (ч. ч. 1, 1.1, 2, 3 ст. 8, ч. ч. 2, 3 ст. 35
Закона N 400-ФЗ, приложения 3, 5, 6 к Закону N 400-ФЗ);
1.2) страховую пенсию по инвалидности (п. 4 ст. 5, п. 4 ст. 7.1, ст. 9, п.
3 ст. 10 Закона N 166-ФЗ);
1.3) страховую пенсию по случаю потери кормильца (п. 5 ст. 5, п. 5 ст.
7.1, п. 3 ст. 8, п. 4 ст. 10 Закона N 166-ФЗ);
II) накопительная пенсия (ч. 1 ст. 6 Закона N 424-ФЗ; ст. 8, ч. ч. 2, 3
ст. 35 Закона N 400-ФЗ, Приложения 3, 6 к Закону N 400-ФЗ);
Накопительная пенсия - это ежемесячная денежная выплата в целях
компенсации застрахованным лицам заработной платы и иных выплат и
вознаграждений, утраченных ими в связи с наступлением
нетрудоспособности вследствие старости, исчисленная исходя из суммы
средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части
индивидуального лицевого счета застрахованного лица или на пенсионном
счете накопительной пенсии застрахованного лица, по состоянию на день
назначения накопительной пенсии (п. 1 ч. 1 ст. 3 Закона N 424-ФЗ)
34
.
Накопительная пенсия устанавливается и выплачивается в
соответствии с Законом N 424-ФЗ независимо от получения иной пенсии и
ежемесячного пожизненного содержания, предусмотренных
законодательством РФ.
По общему правилу увеличение (накопление) накопительной части
пенсии осуществляется путем отчисления части страхового взноса на
специальную часть индивидуального лицевого счета застрахованного лица
или на пенсионной счет накопительной пенсии застрахованного лица.
34
Федеральный закон от 28.12.2013 N 424-ФЗ (ред. от 03.10.2018) "О накопительной
пенсии"//СЗ РФ. 30.12.2013. N 52 (часть I). Ст. 6989.