16
3) обеспечение осуществления населением муниципального образования
прав собственника вотношении муниципальной собственности
10
.
Главенствующее место населения среди других субъектов местного
самоуправления определяется и тем, что оно самостоятельно должно решать
такие важнейшие вопросы местного значения, как владение, пользование и
распоряжение муниципальной собственностью, установлением местных
налогов и сборов, формирование и исполнение местного бюджета и др.
11
.
В этом случае и должно происходить самостоятельное управление
элементами (объектами) общественного устройства как в политической,
экономической сферах, так и в социально-ориентированной основе общества.
В настоящее время местное самоуправление впервые «сверху»
«вписывается» в политическую систему общества как важная структура
народного представительства и организации политической и социально-
экономической жизни общества. Именно через местное самоуправление как
основной элемент политической системы общества граждане могут
самостоятельно выражать свои интересы, оформляя их как своеобразную
политическую «инициативу снизу» и тем самым влиять на государственные
органы
12
.
Социальный характер местного самоуправления позволяет говорить о
нем как об основной движущей силе активизации населения в политическом
регулировании не только демократических институтов и отдельных граждан, но
и о системе управления на разных уровнях – муниципальном, региональном,
государственном.
Демократическая сущность гражданского общества предопределяет
социально-политическую природу местного самоуправления.
10
Наумов С.Ю. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш,
М.М. Мокеев и др. - М.: Дашков и К, 2016. – С. 20.
11
Михеева, И. В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правовой регламентации /
И. В. Михеева, Л. А. Невельская // Государственная власть и местное самоуправление. — 2015. — № 3. —
С. 19.
12
Михеева, И. В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правовой регламентации /
И. В. Михеева, Л. А. Невельская // Государственная власть и местное самоуправление. — 2015. — № 3. —
С. 19.
17
Высшая форма интеграции людей, соответствующая самой природе
человека, представляет сущность самоуправления. Возможность объединения в
добровольной и свободной форме одновременно проявляется в возможности
самоуправления. Рассматривая данную концепцию, необходимо отметить
следующее:
во-первых, основной признак демократического общества – это развитая
система местного самоуправления. Именно на уровне местного самоуправления
можно наиболее полно реализовать один из основополагающих принципов
демократии – равное право и возможность всех дееспособных граждан на
управление делами сообщества;
во-вторых, местное самоуправление есть продукт демократии, одна из
признанных форм осуществления народом принадлежащей ему власти;
в-третьих, развитие демократических начал формирует гражданское
общество, которое характеризуется самостоятельностью в реализации
политических, экономических, социально-культурных, правовых,
организационных и других отношений
13
.
Элементы гражданского общества - добровольность формирования
первичных самоуправляющихся общностей людей, совокупность
негосударственных общественных отношений, производственная и частная
жизнь людей, сфера самоуправления свободных индивидов и их организаций,
защита законом от прямого вмешательства в нее со стороны государственной
власти и политики, развитая и независимая сеть средств массовой
информации
14
.
Принципы децентрализации, согласно концепции нового
государственного управления, по которым сейчас проводится
административная реформа в России, подразумевают переориентацию
реализации государственных программ и проектов на более низкие уровни
13
Алиев, Э. В. Взаимодействие граждан и органов местного самоуправления в практике управления
муниципальным образованием / Э.В. Алиев // Новый университет. Серия: Экономика и право. — 2015. — № 1. —
С. 15.
14
Васильев, В. И. Местное самоуправление: история и современная практика / В.И. Васильев // Журнал
российского права. — 2015. — № 3. — С. 12.
18
управления, в частности, на уровни муниципального образования. В таком
случае местное самоуправление не только имеет относительную
самостоятельность, в пределах своих полномочий, но может корректировать
взаимодействие с государством. Самоуправляемость и саморазвитие,
плюрализм, открытость, свобода, являясь основными признаками гражданского
общества, выражаются в экономической свободе, многообразии форм
собственности, рыночных отношений, социальной ориентации управляемой
территории.
Признание и защита естественных прав человека и гражданина,
легитимность и демократический характер власти, равенство всех перед
законом и правосудием, надежная юридическая защищенность личности
нацелены на скорейшее становление правосознания конкретного гражданина,
осознания себя хозяином территории, где родился; муниципалитета, в котором
гражданин реализует свою жизнедеятельность; субъекта, в который входит та
или иная форма муниципалитета, и в целом государства. В этом суть
становления гражданского общества – через формирование, организацию и
деятельность местного самоуправления
15
.
Это, прежде всего, обусловлено видоизменением общественных
отношений, сложившихся в новых условиях. При этом следует подчеркнуть
одно обстоятельство: какими бы ни были радикальные условия,
предпринимаемые для совершенствования местного самоуправления, они
должны согласовываться с принципами Конституции РФ, при этом
способствовать соблюдению в практической реальности конституционных
норм. Поэтому сегодня представляется особенно актуальным выявлять и
претворять в жизнь волю законодателя, зафиксированную в ст. 12 Конституции
РФ
16
.
Анализируя сущность и значение местного самоуправления, необходимо
сделать следующие выводы:
15
Васильев, В. И. Местное самоуправление: история и современная практика / В.И. Васильев // Журнал
российского права. — 2015. — № 3. — С. 12.
16
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Собрание
Законодательства РФ. - 2014. - № 15. - Ст. 1691.
19
– во-первых, местное самоуправление – это разновидность местного
управления, которое одновременно как бы антипод любому управлению извне,
так как это самоуправление. В той или иной местности может иметь место
управление гражданами «сверху», через представителей каких-либо структур
публичной власти более высокой иерархии, но необходимо понимать, что
местное самоуправление – самореализация местного сообщества и управление
его внутренними делами в пределах своих полномочий осуществляется
самостоятельно;
– во-вторых, положение ст. 12 Конституции РФ позволяет
констатировать местное самоуправление как субъекта российского
конституционного права, который вправе осуществлять свою власть, в том
числе и через органы местного самоуправления, выражая взаимоотношения с
населением государства в целом;
– в-третьих, местное самоуправление является правом местного
социума, поэтому граждане, проживающие на данной территории, имеют право
на участие в местном самоуправлении, причем право подразумевает
обязанность, то есть императивность, не допускающую никаких отклонений. В
Конституции РФ нашли отражение политические, экономические, социальные,
организационные и правовые гарантии местного самоуправления. Они
заключаются в охране его правового статуса (включая судебную защиту),
наделении органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями. При этом государство гарантирует местное самоуправление
комплексом правовых актов, призванных обеспечить эффективное
функционирование всей его системы;
– в-четвертых, самостоятельность местного самоуправления
конституционно обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему
органов государственной власти. Местное самоуправление самостоятельно и
как бы «отделено» от государства, которые образуют органы, осуществляющие
в субъектах федерации государственную власть. Поэтому в ст. 12 Конституции
20
РФ есть требование не включать органы местного самоуправления в систему
органов государственной власти
17
.
Основу местного самоуправления составляют следующие явления:
а) местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
б) местное самоуправление осуществляется гражданами путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные
и другие органы местного самоуправления
18
.
Курс на реализацию административной реформы в области
государственного и муниципального управления, принятый с 2010 г., был
направлен на развитие местного управления, повышение роли населения и
гражданского общества в управлении социально-экономическим развитием
территории, росте его правосознания.
Также можно отметить, что в России достаточно проработана
теоретическая и нормативная база развития местного самоуправления, но в
практической реализации еще существует много проблем.
Определенное законом право населения самостоятельно решать вопросы
в пределах их полномочий, затрагивающие интересы сообщества в целом,
развитие самосознания граждан в форме гражданского общества возможно
только при соответствии управленческой деятельности местного
самоуправления не только нормативной базе, но и реальным практическим
действиям.
1.2 Методы управления социально-экономическим развитием
муниципального образования
Управление социально - экономическим развитием муниципального
образования направлено на обеспечение благоприятных изменений в
17
Институты местного самоуправления: проблемы становления и развития: учеб. пособие / под ред. к.э.н.
Сысоева А.П. – М. : МАКС Пресс, 2012. – С. 65.
18
Институты местного самоуправления: проблемы становления и развития: учеб. пособие / под ред. к.э.н.
Сысоева А.П. – М. : МАКС Пресс, 2012. – С. 65.
21
различных сферах жизни граждан данного локального социума, и в первую
очередь на достижение оптимального уровня развития духовной и
экономической сфер на территории данного муниципального образования с
минимальным ущербом для окружающей среды.
Критерием высокого значения для местного экономического развития
является эффективное использование потенциала местных инфраструктурных,
информационных, организационных, предпринимательских,
институциональных и прочих видов ресурсов.
Таким образом, под социально-экономическим развитием следует
понимать сложный многоаспектный процесс, ведущий к кардинальным
изменениям в социальных структурах, поведении людей, общественных
институтах, а также к ускорению экономического роста конкретного социума.
К методам управления социально-экономическим развитием
муниципального образования относят следующие методы, которые можно
увидеть на рисунке 1.1.
Рисунок 1.1 - Методы управления социально-экономическим
развитием муниципального образования
Рассмотрим перечисленные методы более подробно:
1) Экономические методы
19
.
19
Хамидуллин Ф.Г., Хайруллов Д.С., Хоменко В.В., Тарасов В.М. Проблемы управления социально-
экономическим развитием региона Казань: Фэн. Академия наук РТ, 2004-212 с.
Методы управления социально-
экономическим развитием
муниципального образования
Экономические методы
Административные методы
Программно-целевые методы
22
Существуют прямые и косвенные экономические методы
муниципального управления.
Прямые экономические методы - бюджетное финансирование,
централизованные капиталовложения, установление тарифов и цен на услуги и
товары (например, на услуги ЖКХ, муниципального транспорта и т.д.).
К косвенным экономическим методам относятся - местные налоги,
платежи за пользование природными ресурсами, аренда муниципальной
собственности.
2) Административные методы управления муниципальным
образованием.
Методы административного воздействия в системе муниципального
управления осуществляется в нескольких формах.
Прямое административное указание, которое имеет обязательный
характер, адресуется конкретным управляемым объектам или лицам (решение
представительного органа власти, распоряжение главы администрации,
регламент деятельности администрации, приказ, должностные инструкции).
Наиболее категоричной регламентирующей формой административного
воздействия является приказ (распоряжение). Он обязывает подчиненных, в
частности: руководителей муниципальных предприятий и организаций, а также
руководителей структурных подразделений и отдельных работников точно и в
установленный срок выполнять принятое решение.
К числу прочих методов прямого административного управления
следует отнести также указания, рекомендации, советы. Эти методы позволяют
исполнителям самостоятельно выбирать способы реализации задания
20
.
К числу косвенных методов административного управления относятся
способы регулирования деятельности работников посредством введения
определенных правил (нормативное регулирование), конкретизирующих
деятельность работников, а также при помощи стандартизации форм
20
Хайруллов Д.С., Давыдова Л.А. Формы и методы и методы муниципального управления социально-
экономическим развитием территории муниципального образования // Вестник Казанского технологического
университета. – Казань. – 2012. – №23. – С. 207..
23
документооборота, (должностные инструкции, положение об отделах,
комиссиях, управлениях и т.д.).
По мере развития системы местного самоуправления сфера действия
прямых административных методов сокращается и расширяется воздействие
косвенных методов управления.
3) Программно-целевые методы.
21
Программно-целевой метод – представляет собой системное
планирование, выделение бюджетных средств на реализацию установленных
законом или иным правовым актом целевых программ. Целевая программа –
это комплексный документ, целью которого является решение приоритетной на
данный момент задачи.
Программно-целевой метод расходов, во-первых, способствует
соблюдению единого подхода к рациональному использованию денежных
средств для решения наиболее острых задач, и, во-вторых, является
инструментом выравнивания экономического положения отдельных
территорий.
Использование методов стратегического управления в работе органов
местного самоуправления поможет решить большую часть существующих
проблем и вывести муниципальные образования России на совершенно новый
уровень развития.
В структуре качества жизни выделяют три составляющие - качество
населения, благосостояние населения и качество социальной сферы.
Качество населения отражает свойства воспроизводства и физического
здоровья (ожидаемая продолжительность жизни, рождаемость, смертность),
способность образовывать и сохранять семьи (брачность, детность), уровень
образования и культуры, уровень квалификации.
Благосостояние населения представлено основными показателями
уровня жизни и отражает степень удовлетворения его материальных и
21
Хайруллов Д.С., Давыдова Л.А. Формы и методы и методы муниципального управления социально-
экономическим развитием территории муниципального образования // Вестник Казанского технологического
университета. – Казань. – 2012. – №23. – С. 207.
24
духовных потребностей (реальные доходы, их дифференциация, уровень
потребления благ и услуг, обеспеченность жильем и собственностью, уровень
обеспечения мощностями инфраструктуры общества).
Качество социальной сферы можно оценить уровнем условий труда,
социальной защиты, физической и имущественной безопасности каждого члена
общества.
Конечно, реализация любого вида из указанных методов в отдельности
не дает планируемого эффекта, данные методы в силу специфики управления и
в соответствии с положениями ряда федеральных законов, частности
Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в
силу особенностей процесса бюджетирования, проходят длинный путь
согласования и последующей корректировки.
К сожалению, даже хорошо проработанная программа развития
муниципального образования, со всеми необходимыми согласованиями и
расчетами, может быть не полностью реализована, как в силу объективных ,
так и в силу субъективных причин.
Объективными причинами могут послужить сокращение федерального
и\или регионального софинансирования программ развития, в связи с явным
дефицитным бюджетом государства и регионов, это не такая уж редкость.
Субъективных причин может быть масса, начиная от плохо
сбалансированной программы до банального воровства бюджетных средств на
всех уровнях, которое обтекаемо называют нецелевое расходование
бюджетных средств, которое, по словам председателей счетной палаты
Голиковой Татьяны Алексеевны, в 2016 году достигло величины более
900 млрд. рублей.
22
Во избежание данных факторов реализация программ социально-
экономического развития муниципального образования проходит долгий, но
22
Официальный сайт Счетной палаты РФ http://www.ach.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/
25
обоснованный процесс оценки эффективности который может быть выражен
через индикаторы уровня социально-экономического развития муниципального
образования и через ряд экономических показателей применяемых в рамках
оценки эффективности финансовых вложений.
1.3 Критерии оценки эффективности системы управления
Индикаторы уровня социально-экономического развития
муниципального образования раскрываются основными показателями, каждый
из которых представляет собой общую оценку состояния социально-
экономической структуры: демографической, социально-профессиональной,
трудовой и общественно-политической активности, условий труда и быта,
условий жизни населения. Основные показатели являются
системообразующими и связывают в единое целое различные элементы
социального уровня развития муниципального образования - определенный
частный специальный показатель. Эти основные показатели раскрываются
частными характеристиками определенного качественного состояния
соответствующего социального или экономического фактора развития.
Среди частных показателей, характеризующих элементы социального
развития региона и муниципального образования, можно выделить
традиционные и нетрадиционные. К первой группе относят и такие показатели,
как уровень образования, профессионально-квалификационный уровень
кадров, обеспеченность жильем, детскими учреждениями, бытовыми
коммуникациями и т.д. Ко второй - демографические показатели, некоторые
показатели условий жизни населения.
Рассмотрим основные блоки и некоторые из показателей,
характеризующие социальный уровень жизни населения (рисунок 1.2).