13
3. Согласование и стыковка целевых программ, соответствующих друг
другу и приоритетам развития муниципального образования, их
непротиворечивости, отсутствия дублирования на содержательном и
организационном уровнях и т.п.
4. Экспертиза программ и проектов, включающая помимо оценки
соответствия приоритетам экономическую, социальную, экологическую и другие
виды оценок.
Задача стратегических программ: привести к росту потенциала
муниципального образования, обеспечить его конкурентными
преимуществами на региональном, федеральном и международном уровнях.
А также реально изменить в лучшую сторону уровень и качество жизни
населения. Перспектива устойчивого развития муниципального образования
значительно более реальна, если в наличии несколько вариантов сценариев
и постоянно корректируемой стратегии развития территории, учитывающей
изменения внешних условий, в том числе макроэкономических, политических,
экологических и других факторов.
Целевые программы, разрабатываемые межведомственными рабочими
группами, соотносятся с определенными ранее приоритетами развития и
вписываются в комплексную программу развития муниципального
образования. Такой подход позволяет консолидировать усилия всех участников
территориального развития и избежать «дележки лоскутного одеяла» далеко
не всегда пухлого муниципального бюджета. От степени вовлечения
населения в разработку и реализацию муниципальных программ и проектов во
многом зависит их результат. Кроме того, программы и проекты, направленные
на развитие территории, поддерживаемые населением, в значительной степени
застрахованы от электоральных рисков, что весьма и весьма важно. При
наполнении целевых программ проектами в подразделение стратегического
планирования (на экспертизу) подаются не только проекты, подготовленные
14
межведомственными рабочими группами и структурными подразделениями
администрации.
Сторонние физические и юридические лица также могут подавать проекты
на рассмотрение экспертов стратегического подразделения
администрации.
Процедура и критерии отбора не меняются. Реализация подобных
программ и проектов позволяет населению выражать свое отношение к
муниципальным проблемам и участвовать в выработке их решений, что
способствует не только вовлечению в процесс самоуправления лидеров мнений,
но и рядовых жителей, социальная культура которых при этом изменяется
адекватно окружающей действительности.
Местное самоуправление призвано решать задачи жизнедеятельности
населения, имея непосредственный контакт с ним, ощущая его насущные
проблемы, местные власти должны управлять портфелем вопросов местного
значения, не забывая при этом о задачах стратегического управления. До
недавнего времени самой популярной стратегией, озвучиваемой органами
местного самоуправления, была стратегия выживания, хотя на самом деле
успешность работы отдельных муниципальных образований свидетельствует об
активной позиции и развитии.
О том, насколько эффективна действующая стратегия, судить можно по
количественным и качественным результатам деятельности конкретного
муниципального образования.
На практике нет ни одной социальной системы и организации, не имеющей
действующей стратегии. Это не означает, что все они
разрабатываются и имеют конкретный образ. Руководство организаций, не
говоря уже о рядовых работниках, порой даже не знает, какую стратегию в
данный период времени имеет его организация.
15
1.3 Стратегические направления, цели и задачи развития муниципального
образования
Отправной точкой содержательной части территориальных стратегий
нередко является пункт "миссия города". В лаконичной формулировке миссии,
если она составлена грамотно, скрываться целое стратегическое направление -
взаимодействие города с внешней средой.
В настоящее время взаимодействие города с внешней средой, направленное
на обретение символических ценностей - имиджа и репутации - принято
рассматривать сквозь призму понятия маркетинга территорий. В свою очередь
процесс создания и репрезентации миссии города, формулируемой осмысленно,
относится к такой важной составляющей данного вида маркетинга, как брендинг.
Понятия миссии и бренда во многом сходны, но не идентичны друг другу
(таблица 1).
Как видим, понятия миссии и бренда соотносятся так же, как философские
категории явление и сущность, а значит, характеристики миссии имеют прямое
отношение к бренду, и наоборот.
Таблица 1. Различия в понятиях «миссия» и «бренд» города
Миссия города
Бренд города
"Миссия города" - особый фрагмент
стратегии; поиск наилучшей
формулировки миссии осуществляется с
широким участием общественности.
Процесс формирования и продвижения
бренда - дело профессионалов, понятие
"брендинг" не репрезентируется широкой
аудитории.
Миссия является оформлением,
"обрамлением" бренда; понятие миссии
ориентирует на социокультурный и
духовно ориентированный характер
деятельности.
Бренд должен лежать в основе миссии,
иначе формулировка будет расплывчата
либо похожа на цель; понятие бренда
ориентирует на коммерческий интерес.
В региональных и муниципальных стратегиях формулировка миссии
зачастую выглядит похожей на стратегическую цель. Хотя цель и миссия -
16
явления общего порядка, призванные описать будущее города, способы этого
описания будут различаться.
Миссия города содержит в себе три смысла.
Концентированное изложение идеи развития города, конкретизирующее
характер удовлетворяемых потребностей власти, бизнеса и населения, а также
ориентиры распределения ресурсов и решения стратегических задач.
Город, четко обозначивший свое предназначение, может активно
позиционировать себя на внешнем рынке. Знание миссии придает городу
индивидуальность, что позволяет привлекать инвесторов, продвигать товары или
услуги [39,45].
Формулировка миссии должна отвечать ряду требований.
Реалистичность. Например, для небольшого провинциального города
нецелесообразно определять миссию как "превращение в мирового лидера по
производству грузовых автомобилей". Точно так же в силу экономических
изменений и неравномерного развития территорий далеко не бесспорным может
стать определение некоторого города как центра большого региона (например,
Черноземья, Урала, Сибири).
Конкретность. Желательно, чтобы миссия подходила именно к этому городу
и никакому другому. Во многих случаях миссия формулируется слишком
абстрактно в обход действенных ориентиров. Формулировка типа "Улучшение
качества жизни населения саратовской земли" звучит красиво, но нужна
конкретизация. В качестве миссии города может выступать управленческий
механизм, уже показавший свою работоспособность. Так, миссией г. Белгорода
является девиз "От благоустройства - к благополучию". Эта лаконичная фраза
отражает как имеющиеся достижения (благоустройство стало уже привычным
явлением), так и установку на будущее: вкладывать средства не только в
городскую среду, но и в развитие человеческого потенциала.
Ориентация на специфику. Миссия должна по возможности отражать
17
специфику города как поставщика товаров и услуг на внешний рынок. Например,
"Гусь-Хрустальный - центр российского стеклоделия, город с современным
уровнем жизнеобеспечения". Заметим, что такие однозначные определения
возможны не всегда, поскольку далеко не каждый город имеет характерную
специализацию. В отдельных случаях возможна идентификация города не через
производство, а через культуру, особый местный менталитет, например,
"Петербург - культурная столица России", "Орловская область - литературная
жемчужина России".
Стимулирующий характер. Миссия должна вызывать заинтересованность,
объединять местное сообщество вокруг общих целей, способствовать повышению
уровня гражданской активности населения. Миссия должна быть ориентирована
как на внешнюю среду - инвесторов и потребителей благ, так и на внутреннюю,
мотивируя гражданское участие.
Итак, при определении миссии следует избегать, с одной стороны,
чрезмерной конкретизации, а с другой, излишней расплывчатости.
Стратегические направления. Комплексный характер стратегий социально-
экономического развития определяется тем, что к реализации главной цели можно
подойти с различных сторон, которые и обозначаются как направления. В
современных программах развития областных центров актуальной, на наш взгляд,
является разработка комплекса планируемых мероприятий по четырем
направлениям: "человек", "гражданские институты", "внутренняя среда" и
"внешняя среда" [41,145].
Типичным направлением деятельности муниципалитетов является
совершенствование внутренней среды. В настоящее время уже ставятся более
сложные задачи, которые вслед за организационно-аналитической группой по
подготовке стратегии развития г. Белгорода можно выразить девизом "От
благоустройства − к благополучию". Соответственно, перечень направлений
необходимо дополнить, исходя из следующих целевых установок в отношении
18
объектов:
личности, подготовленные к цивилизованным отношениям;
гражданские институты, поддерживающие инициативы местных
властей;
лояльная и адекватно информированная внешняя среда: другие
регионы и федеральный центр.
Существуют две причины развертывать деятельность по всем обозначенным
стратегическим направлениям. Первая причина связана со стремлением к новым
ориентирам, а вторая − с необходимостью сохранить занятые позиции. Так,
усилия в сфере благоустройства города могут быть сведены на нет, если не
сформировать у граждан высокий уровень культуры.
Цель стратегии. Цель является достаточно важным элементом стратегии,
поскольку от качества ее формулировки во многом зависит логическая структура
и реалистичность документа в целом. Цель управления − это желаемое, возможное
и необходимое состояние системы, которое должно быть достигнуто в результате
управленческих действий.
Нередко цель определяется как предвосхищение результата деятельности.
При этом понятия "цель" и "ожидаемый результат" следует разграничивать
(таблица 2).
Таблица 2. Различия в понятиях «цель» и «ожидаемый результат»
Цель
Ожидаемый результат
общее назначение деятельности, акцент
на движении к идеальному состоянию
системы (например, "повышение уровня
благосостояния жителей города")
количественный ориентир; указание на
тенденцию (например, "снижение доли
населения с доходами ниже
прожиточного минимума с 16,8% до
5,0%")
Если результат - это конечный пункт целеполагания, то отправной точкой
характеристики целей являются ценности. Ценности являются "предельными
рациональными нормативными основаниями актов сознания и поведения людей"
19
Ценности служат содержательной характеристикой целей, задавая идеалы
планирования: всеобщее благосостояние, гражданское общество, безопасный
город и т.п.
В ходе разработки стратегии следует соблюдать принцип единства главной
цели. Если же главных целей будет несколько, стратегия лишится момента выбора
и внутренней целостности, а также нарушится иерархия между целями и задачами.
Целей может быть несколько только в том случае, если они
Цель может быть ориентирована, во-первых, на проблему, которую
предстоит решить, во-вторых, на потребность, которую предполагается
удовлетворить, а в-третьих, на перспективу. При этом ориентация на потребность
предотвращает возникновение проблем в будущем, а ориентация на перспективу
формирует потребности, которые еще не возникли, но проявятся в будущем. В
соответствии с ориентацией цели следует подбирать адекватные вербальные
указатели:
Итак, от грамотной постановки цели, в конечном счете, зависит успех
стратегического планирования, поскольку цель определяет
наличие момента стратегического выбора,
соподчиненность задач, мероприятий и т.д.,
наличие особого организационного инструмента решения проблемы.
Задачи стратегии. Задачи - это срединный элемент стратегии, который, с
одной стороны, конкретизирует цель, а с другой, обобщает серию мероприятий.
В ходе формулирования задач, так же, как и целей, возникает дилемма
"целостность − инновационность". Если предусмотреть решение максимального
числа задач, это рассеет как внимание планировщиков, так и бюджет. Если
сосредоточиться только на тех направлениях, в которых найдены удачные
решения, будет нарушен принцип достаточности задач для достижения цели.
Одним из способов решения данной дилеммы может быть использование понятия
основное звено (приоритет), т.е. инновационные задачи могут вытягивать за собой
20
те, которые являются рутинными, но при этом обеспечивают полноту достижения
цели [23,55].
К примеру, цель "развитие экономического потенциала города" может быть
достигнута путем улучшения инвестиционного климата, развития малого
предпринимательства и повышения качества трудовых ресурсов.
При формулировке целей и задач приходится принимать во внимание одно
существенное ограничение: полномочия органов местного самоуправления,
несмотря на реформирование данной системы, остаются чрезвычайно узкими.
Перед планировщиками стоит выбор: отталкиваться от потребностей города либо
ограничиваться пределами правового поля. Так или иначе, первый вариант имеет
право на существование, поскольку на реализацию оригинальных инновационных
предложений могут быть выделены дополнительные средства. Еще одним
аргументом в пользу первого варианта является то, что отсутствие явно
очерченных полномочий городских властей в той или иной сфере не исключает
возможности косвенного управления. Так, развитию высшего профессионального
образования - государственной задаче - могут способствовать стипендии
администрации города, а также муниципальные конкурсы студенческих
инновационных проектов.
21
ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ БАЗА СТРАТЕГИЧЕСКОГО
УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
2.1 Основные методологические подходы к разработке стратегии развития
муниципального образования
Методология разработки стратегии социально-экономического развития
муниципального образования, наиболее приемлемая на современном этапе,
строится на сочетании трех подходов:
• экономико-математического подхода, предполагающего анализ
существующих статистических данных о социально-экономическом развитии МО,
планов и программ развития хозяйствующих субъектов, выявление тенденций и
ограничений развития с использованием многопараметрических экономико-
математических моделей;
• социолого-коммуникативного подхода, предполагающего за счет
социологических процедур получить недостающую информацию, обеспечить
вовлечение в процесс сбора информации, выявления проблем и перспектив
развития муниципального образования, выработку решений активной части
сообщества и хозяйствующих субъектов;
• сценарного подхода, предполагающего проведение качественного и
количественного анализа возможных отклонений и альтернатив развития МО,
определение наиболее вероятных сценариев его социально-экономического и
пространственного развития, а также программы действий органов местного
самоуправления, направленных на реализацию наиболее выгодных для
муниципалитета сценариев развития и снижения рисков неблагоприятных
сценариев [38,135].
Сочетание данных подходов позволяет учесть как объективные, так и
22
субъективные факторы развития, преодолеть ограничения, связанные с задержкой
предоставления, неполнотой и недостоверностью отдельных количественных
данных и субъективностью качественных оценок. Что позволит в конечном итоге
получить документ - "Стратегию социально-экономического развития МО", -
который будет в полной мере отвечать сложившейся ситуации и принят
субъектами муниципального сообщества, а также разработать программу
действий администрации, позволяющую учитывать факторы неопределенности
его развития и управлять рисками, обусловленными действием внешних сил.
Если первые два подхода в той или иной степени стали традиционными при
разработке стратегии развития муниципальных образований в России, то
сценарный подход часто реализуется в крайне упрощенном виде, что значительно
снижает его полезность. Фактически сценарный подход - не что иное, как вариант
имитационного моделирования без применения жестких формализованных
методов анализа. В частности, здесь не требуется увязывания всех гипотез в
математическую модель. Многие необходимые оценки ситуации могут быть
получены на уровне вербальных обобщений. Это делает работу по исследованию
ситуации, сложившейся в том или ином конкретном образовании, более гибкой.
Выявление разветвлений и проработка возможных сценариев развития
позволяет предвидеть возможные варианты развития событий, выстраивая
систему снижения негативных последствий внешних решений и осуществлять
шаги для принятия желательных для МО решений.
В то же время оценка и проработка различных вариантов развития не
является самоцелью. В итоге она предполагает формирование комплекса
предложений по тем или иным действиям. Прежде всего, это управленческие
решения и мероприятия руководства муниципалитета. С учетом того, что
стратегия есть продукт деятельности всего сообщества МО, она должна являться
координирующим началом для всех других его субъектов - бизнеса,
общественных структур, а также служить ориентиром дл внешних контрагентов