15
территории и объединяются усилия всего управленческого состава по ее
достижению.
В сегодняшних условиях кризисных явлений в социально-
экономической сфере значение стратегического управления возрастает.
В условиях нестабильности, рисков существенных корректировок
комплексов краткосрочных и среднесрочных мер в ответ на изменения
социально-экономической ситуации на территории городов больший акцент
сделан на вопросах целеполагания, ценностей, стратегического видения.
Экономический спад заставляет ускорить проведение преобразований в
различных областях экономики и социальной сферы, в том числе
непопулярных, которые в условиях благоприятной экономической
конъюнктуры откладывались. Проведение таких преобразований в
отсутствии четко структурированных стратегических целей развития города
рискованно. Кроме того, опыт реализации предыдущих антикризисных
программ показывает, что в рамках таких программ нередко принимаются
временные меры, которые впоследствии (после выхода из кризиса)
оказывается, трудно отменить, и они определяют траекторию развития на
многие годы вперед, становясь препятствием для дальнейших
преобразований. Наличие проработанных документов стратегического
планирования снижает вероятность принятия таких нескоординированных
решений
5
.
1.2. Формирование современных правовых условий для
стратегического планирования в России на муниципальном уровне
Формирование современной правовой базы для стратегического
планирования социально-экономического развития в России началось в 1995
году, когда был принят Федеральный закон от 20.07.1995 №115-ФЗ «О
5
Пузанов А., Попов Р., Ланцев Д. - М.: Фонд. Методические рекомендации по оптимизации стратегического
планирования «Институт экономики города», 2015. –c. 4
16
государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации» (далее — 115-ФЗ)
6
. Хотя этот закон не
содержал понятия «стратегическое планирование», он закреплял термины
«концепция социально-экономического развития Российской Федерации»
(система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-
экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах
реализации указанных целей) и «программа социально-экономического
развития Российской Федерации» (комплексная система целевых ориентиров
социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых
государством эффективных путей и средств достижения указанных
ориентиров).
К числу вопросов местного значения 115-ФЗ отнес «комплексное
социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации», а к
сфере исключительного ведения представительных органов местного
самоуправления — «принятие планов и программ развития муниципального
образования, утверждение отчетов об их исполнении». Таким образом, у
муниципальных образований Российской Федерации появились основания
для разработки планов и программ комплексного социально-экономического
развития, в том числе долгосрочных — фактических аналогов стратегий. Уже
со второй половины 1990-х годов отдельные муниципалитеты и субъекты
Российской Федерации стали вместо концепций и программ комплексного
социально-экономического развития разрабатывать стратегии
(стратегические планы) социально-экономического развития.
«Первопроходцем» был город федерального значения Санкт-Петербург,
когда силами трехсот организаций, заинтересованных в его реализации, был
разработан Стратегический план развития Санкт-Петербурга в 1997 году
7
.
6
Федеральный закон Российской Федерации от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании
и программах социально-экономического развития Российской Федерации»// http://www.consultant.ru/
7
Сайт «Стратегическое планирование в Санкт-Петербурге»// http://www.stratplan.leontief.ru/textsp/vveden.htm
17
В принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации
(далее также — БК РФ) было включено положение о долгосрочных целевых
программах, формируемых органом местного самоуправления в соответствии
с прогнозом социально-экономического развития территории и
определяемыми на основе этого прогноза приоритетами. Впоследствии
долгосрочные целевые программы были заменены в БК РФ на
муниципальные программы, вошедшие в систему документов
стратегического планирования в соответствии с нормами Федерального
закона от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в
Российской Федерации» (далее также — 172-ФЗ). Федеральный закон от
06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее также —131-ФЗ) отнес к
полномочиям органов местного самоуправления «принятие и организацию
выполнения планов и программ комплексного социально-экономического
развития муниципального образования» (ст. 17). По-прежнему отсутствовало
и упоминание о стратегиях, что в ряде регионов послужило формальным
поводом для ограничения деятельности муниципалитетов по
стратегическому планированию.
Далее, на протяжении нескольких лет был принят ряд подзаконных
актов Правительства Российской Федерации и федеральных министерств.
Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001
года № 800-р
8
установлено, что координацию деятельности федеральных и
региональных органов исполнительной власти по реализации программ
экономического и социального развития субъектов Российской Федерации,
имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с
использованием средств федерального бюджета, осуществляет
Минэкономразвития России. Приказом Министерства регионального
8
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.06.2001 № 800-р «О совершенствовании
деятельности по разработке, утверждению и реализации программ экономического и социального развития
субъектов Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/
19
стратегического планирования определено как деятельность участников
стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию,
планированию и программированию социально-экономического развития
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований, отраслей экономики и сфер государственного и
муниципального управления, обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого
социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение
национальной безопасности Российской Федерации (рисунок 5).
Рисунок 5. Координация и согласование планирования
Бюджетное
планирование
Территориальное
планирование
Социально-
экономическое
планирование
Планирование
обеспечения
национальной
безопасности
На федеральном уровне
На уровне субъекта РФ
Бюджетное
планирование
Территориальное
планирование
Социально-
экономическое
планирование
На уровне муниципалитета
Бюджетное
планирование
Территориальное
планирование
Социально-
экономическое
планирование
Планирование
развития
коммунальной
инфраструктуры
Стратегическое
планирование
21
Рисунок 7. Отраслевые документы стратегического планирования
Систему стратегического планирования федерального уровня
дополняют следующие программные документы (рисунок 8):
Рисунок 8. Программные документы системы стратегического
планирования федерального уровня
отраслевые документы стратегического планирования
межотраслевые
стратегии
генеральные
схемы
стратегии отдельных
сфер социально-
экономического
развития
обязательны для
сфер
отраслевые
стратегии
с естественной монополией
(топливно-энергетического и
транспортного комплексов)
программные документы системы стратегического планирования федерального
уровня
основные направления
деятельности Правительства
Российской Федерации
срок
на шесть лет
государственные программы
Российской Федерации
период их действия
определяется
Правительством
Российской Федерации
государственная программа
вооружения Российской
Федерации
планы деятельности федеральных
органов исполнительной власти
на шесть лет
срок
срок
22
На уровне субъектов Российской Федерации система стратегического
планирования включает схожую по структуре систему стратегических
документов. В регионе должна быть разработана стратегия социально-
экономического развития на срок до двенадцати лет. Стратегия является
основой для разработки государственных программ субъекта Российской
Федерации и региональной схемы территориального планирования. В
обязательном порядке должен быть разработан план мероприятий по
реализации стратегии.
Также как и на федеральном уровне, стратегические документы
должны основываться (рисунок 9):
Рисунок 9. Основа стратегических документов
Такие горизонты планирования оправданы: срок полномочий
Президента Российской Федерации – шесть лет, депутатов Государственной
Думы, губернаторов, депутатов законодательных органов власти субъектов
Российской Федерации, а также руководителей муниципальных образований
– пять лет. Шести и двенадцатилетний периоды планирования позволяют
гарантировать преемственность целей и задач социально-экономического
развития территорий при смене их руководителей.
На муниципальном уровне система стратегического планирования
представлена (рисунок 10):
стратегические документы должны основываться
на долгосрочном прогнозе
социально-экономического
развития региона
прогнозе социально-
экономического
развития региона на
среднесрочный период
разрабатывается
долгосрочном
бюджетном прогнозе
субъекта Российской
Федерации
каждые шесть лет на
двенадцать и более лет
23
Рисунок 10. Система стратегического планирования на
муниципальном уровне
12
Таким образом, на всех уровнях введена единая система
стратегического планирования. В 172-ФЗ впервые рассмотрен вопрос
взаимосвязи основных документов социально-экономического планирования
государственного и регионального уровня (стратегий и программ социально-
экономического развития Российской Федерации, стратегий и программ
социально-экономического развития субъектов и муниципалитетов
Российской Федерации). На рисунке 11 отражены типы взаимодействия
между уровнями управления в Российской Федерации, характерные для
разных временных периодов развития стратегического планирования.
Рисунок 11. Взаимодействие между уровнями управления
12
Онлайн версия журнала «Эксперт»// http://expert.ru/
«Советская» модель
Радикально-
децентрализованная
модель
Оптимальная
модель
Современная
российская
ситуация
система стратегического планирования на муниципальном уровне
стратегия социально-
экономического развития
муниципального
образования
план мероприятий по
реализации стратегии
муниципальные
программы
24
Законом предусмотрена государственная регистрация документов
стратегического планирования. Введение данной нормы может иметь
положительные последствия, если федеральный государственный реестр
документов стратегического планирования будет функционировать в режиме
общедоступного информационного ресурса. Ранее деятельностью по
обобщению практик стратегическим планированием занимались экспертные
организации (в частности «Леонтьевский центр» в Санкт-Петербурге
13
), а
также муниципальные ассоциации (в частности Ассоциация сибирских и
дальневосточных городов
14
). Создание общедоступного государственного
информационного ресурса позволит поднять эту деятельность на качественно
более высокий уровень. Частично данная идея уже реализуется. Так, на сайте
Министерства экономического развития Российской Федерации размещены
стратегии развития федеральных округов страны, а также регулярно
выкладываются отчеты об их реализации (таблица 2)
15
.
Таблица 2
Виды деятельности и соответствующие документы
стратегического планирования
Вид
деятельности
Определение
Документы
стратегического
планирования
Целеполагание
Определение направлений,
целей и приоритетов социально-
экономического развития
Стратегия социально-
экономического
развития
Прогнозирование
Разработка научно-
обоснованных представлений о
рисках, направлениях,
результатах и показателях
социально-экономического
развития
Прогноз социально-
экономического
развития на
среднесрочный или
долгосрочный период.
Бюджетный прогноз на
долгосрочный период
Планирование
Разработка и реализация планов
в сфере социально-
экономического развития,
направленная на достижение
целей и приоритетов социально-
экономического развития
План мероприятий по
реализации стратегии
социально-
экономического
развития
Программирование
Разработка и реализация
муниципальных программ
Муниципальные
программы
13
Сайт «Стратегическое планирование в Санкт-Петербурге»// http://www.stratplan.leontief.ru/textsp/vveden.htm
14
Сайт Ассоциации сибирских и дальневосточных городов// http://ns.asdg.ru/demo
15
Сайт Министерства экономического развития Российской Федерации// http://economy.gov.ru
25
Одновременно с государственным реестром будет сформирована
федеральная информационная система стратегического планирования.
Параметры ее деятельности окончательно не определены, но
сформулированные в 172-ФЗ целевые установки создания данной системы
формируют правовые условия для решения одной из самых острых проблем
стратегического планирования — информационного обеспечения процесса
планирования.
С принятием 172-ФЗ работа по формированию правового поля
стратегического планирования далеко не завершена. По существу, закон
открыл новую страницу данного направления нормотворческой
деятельности, придал ей системный характер. Дальнейшее формирование
правовой базы стратегического планирования должно осуществляться в
направлении как доработки положений самого 172-ФЗ с целью устранения
неясностей и противоречий, так и приведения других федеральных законов в
соответствие с его положениями.
Так, статьей 6 172-ФЗ к полномочиям органов местного
самоуправления в сфере стратегического планирования отнесены разработка,
рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов
стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям
органов местного самоуправления. Полномочия органов местного
самоуправления определяются 131-ФЗ и затрагивают относительно
ограниченный набор компетенций, а в соответствии с недавними поправками
к 131-ФЗ их перечень может быть еще и сокращен по решению органов
государственной власти субъекта РФ. Получается, что цели и задачи
документов стратегического планирования могут быть сформулированы
достаточно широко, но разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и
реализация этих документов возможны лишь в отношении их узкой части,
что неосуществимо на практике. С высокой вероятностью это противоречие
26
будет разрешено при внесении изменений в 131-ФЗ в целях приведения его в
соответствие с нормами 172-ФЗ.
Кроме того, 172-ФЗ наделяет органы государственной власти
Российской Федерации в сфере стратегического планирования
полномочиями по установлению принципов организации и
функционирования системы стратегического планирования, установлению
общих требований к содержанию документов стратегического планирования,
к последовательности и порядку их разработки, корректировки,
рассмотрения и утверждения (одобрения). Данные полномочия, если
следовать логике 172-ФЗ, будут реализованы Правительством Российской
Федерации через разработку и утверждение требований и рекомендаций по
разработке и корректировке документов стратегического планирования.
Регулятивными функциями в отношении стратегического планирования на
местном уровне наделены субъекты РФ
16
.
Выводы по главе 1
1. Стратегическое управление развитием города или региона - это
комплексный процесс целеполагания, планирования, организации и контроля
качественного совершенствования социально-экономической системы
муниципального образования в целях повышения ее устойчивости, т. е.
системной адаптации к условиям внешней среды в интересах местного
сообщества.
2. Необходимость становления системы стратегического управления
развитием регионов и городов в России оправданна и закономерна. Она
обусловлена существующими различиями в уровне социально-
экономического развития городов Российской Федерации и, что более важно,
их динамикой. Стратегический подход позволяет увязать разнонаправленные
цели, многообразные ресурсы в границах одного потока деятельности.
16
Пузанов А., Попов Р., Ланцев Д. - М.: Фонд. Методические рекомендации по оптимизации
стратегического планирования «Институт экономики города», 2015. – c.4-5