27
3. Стратегическое управление является фундаментом, на котором строится
вся система управленческих функций, основой функциональной структуры
системы управления. Стратегическое управление является инструментом, с
помощью которого формируется система целей развития территории и
объединяются усилия всего управленческого состава по ее достижению.
4. Формирование современной правовой базы для стратегического
планирования социально-экономического развития в России началось в 1995
году, когда был принят Федеральный закон от 20.07.1995 №115-ФЗ «О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации».
5. На федеральном уровне основой для определения стратегических целей
и приоритетов социально-экономического развития страны является
ежегодное послание Президента РФ Федеральному собранию, а также указы
Президента, раскрывающие суть послания. Раз в шесть лет разрабатываются
Стратегия социально-экономического развития страны и Стратегия
обеспечения национальной безопасности России.
6. На уровне субъектов Российской Федерации система стратегического
планирования включает схожую по структуре систему стратегических
документов. В регионе должна быть разработана стратегия социально-
экономического развития на срок до двенадцати лет. Стратегия является
основой для разработки государственных программ субъекта Российской
Федерации и региональной схемы территориального планирования. В
обязательном порядке должен быть разработан план мероприятий по
реализации стратегии.
28
Глава 2. Современные взгляды на стратегическое управление
городом
2.1. Особенности стратегического планирования развития города
Как уже отмечалось выше - стратегическое планирование является
основой для стратегического управления территорией в целом. В этой части
подробно рассмотрен вопрос - из каких процессов складывается
стратегическое планирование городом. Методология процесса
стратегического планирования отражена в следующем определении.
Стратегическое планирование – это процесс разработки стратегического
плана путем формулирования целей и критериев управления, анализа
проблем и среды, определения стратегических идей и конкурентных
преимуществ, выбора сценариев и базовых стратегий развития,
прогнозирования социально-экономического развития
17
.
Стратегический план развития города и его разработка - сложная
научно-практическая задача, которая может быть решена совместными
усилиями власти, ученых-экспертов в области муниципального управления.
Таким образом, начинается процесс разработки стратегического плана
социально-экономического развития города с формирования экспертной
группы, состоящей как из представителей административных структур
управления городом, так и внешних приглашенных экспертов.
Целесообразно подключать к работе и представителей городских сообществ
и общественности. Такой подход позволит изучить проблему с различных
позиций конечных пользователей и участников реализации стратегического
документа.
Процесс стратегического планирования развития города несколько
схож с описанной последовательностью данного процесса для компаний или
фирм и представляет ряд последовательных действий. На рисунке 12
17
Львов Д.С., Гранберг А.Г., Егоршин А.П.. - Стратегическое управление: регион, город, предприятие ООН
РАН, НИМБ. – 2-е изд., доп. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика». 2015. – с.137
29
приведены все разделы стратегического планирования, рассматриваемого в
ракурсе планирования развития города.
Рисунок 12. Разделы стратегического планирования
Цель разработки стратегии развития города - найти источники
эффективности, выявить основные векторы повышения социально-
экономического развития города. Город рассматривается как объект
стратегического управления, представляющий собой совокупность
нескольких взаимосвязанных макроподсистем (таблица 3).
Таблица 3
Взаимосвязанные макроподсистемы города
Макроподсистема
Краткое описание
городское хозяйство
включает всю инфраструктуру,
обеспечивающую жизнедеятельность города
производственная сфера
входят все отрасли материального
производства
агропромышленный комплекс
включает сельское и лесное хозяйство,
территорию и природные ресурсы как
источник городского богатства
социальная сфера
входят все отрасли воспроизводства и
духовного развития населения города
финансово-экономическая
сфера
обеспечивает макроэкономические
пропорции, финансовые связи и отраслей
города в виде бюджета
управленческая сфера
включает совокупность федеральных,
региональных и муниципальных органов
власти
В состав каждой макроподсистемы, представленной в таблице 3,
входят 4-8 подсистем развития города, выделенные по признаку
30
хозяйственной отрасли (промышленность, транспорт, торговля, образование,
культура и т.п.) или предмету управления (экономика, финансы, инвестиции,
персонал, рыночные институты и т.п.). Управление отраслями экономики на
разных уровнях это задачи функционального управления. Представление
города в качестве взаимосвязанных подсистем позволяет спроектировать
новую систему управления, а также осуществлять системный анализ города в
зависимости от масштаба управления, производственного потенциала,
состава населения и рыночной конъюнктуры. Взаимосвязь таких подсистем
показана на рисунке 13.
Рисунок 13. Взаимосвязь подсистем города
31
Основой городского стратегического планирования служит
обоснованное формирование целей и критериев. Стратегическая (глобальная)
цель является фундаментом для будущего качественного состояния системы
на длительную перспективу. Тактические (локальные) цели, время
достижения которых ограничено, как правило, текущим годом, определяют
будущее состояние отдельных подсистем, имеют качественное измерение.
Определение и ранжирование проблем социально-экономического
развития обеспечивается, как правило, методом системного анализа.
Концептуальной основой определения и ранжирования проблем социально-
экономического развития могут быть следующие этапы исследования
(таблица 4).
Таблица 4
Этапы определения и ранжирования проблем социально-
экономического развития города
Этап
Сущность исследования
1
В результате диагностического анализа показателей города
формируется перечень глобальных проблем социально-экономического
развития
2
По каждой глобальной проблеме разрабатывается анкета, включающая
перечень локальных проблем развития, ранжирование которых
позволяет выделить приоритеты социально-экономического развития
3
Подготавливается экономико-статистический материал, раскрывающий
динамику показателей города
4
Формируется группа квалифицированных экспертов, способная провести
ранжирование глобальных и локальных проблем развития города. В нее
включаются руководители департаментов города, крупных предприятий
и организаций и ученые-консультанты, ответственные за разделы
проекта
5
Экспертная группа анализирует показатели города и методом
экспертных оценок проводит ранжирование социально-экономических
проблем города
6
Методом ранговой корреляции проводится обработка экспертных оценок
и даются ранги важности и средние баллы глобальных проблем
7
Результаты ранжирования проблем используются для проведения
«Аукциона стратегических идей управления», позволяющего
сформулировать альтернативные идеи и определить пути решения
глобальных и локальных проблем развития города
Анализ внешней и внутренней среды города. Стратегическое
планирование - это процесс выявления ориентиров и основных тенденций,
поиска вариантов специфических стратегий для определения и получения
32
необходимых ресурсов и их распределения с целью обеспечения
эффективной работы системы в будущем. Научное изучение внешней среды
осуществляется на основе комплексного социального, технического,
экономического и политического анализа (от сокр. англ. STEP). Ответы на
другие вопросы дает изучение основных тенденций и значимых факторов
внутренней среды (SWOT-анализ). Результаты STEP-анализа являются
основой для разработки конкурентных преимуществ города.
STEP-анализ включает предварительный отбор социальных,
технологических, экономических и политических факторов. Экспертной
группой формируются предполагаемые сценарии (варианты) развития города
на ближайшие пять-десять лет. Перечень факторов и сценариев развития
города используется для экспертизы в форме проведения STEP-анализа.
Подведение итогов командной работы осуществляется в два этапа, на
которых, соответственно, определяются мнения всех экспертов и общие
мнения команды. При этом определяется состав основных значимых
факторов макросреды и статистические характеристики результатов их
ранжирования.
На втором этапе методом «мозгового штурма» анализируются
сценарии внутреннего развития города в зависимости от влияния внешней
среды. Основные этапы SWOT-анализа отражены в таблице 5.
Таблица 5
Этапы SWOT-анализа
Этап
Сущность этапа
1
Выделение сильных и слабых сторон
2
Анализ стратегических возможностей
3
Выделение рыночных угроз
4
Поиск положительной синергии «сильные стороны – возможности»
5
Устранение отрицательной синергии «слабые стороны-угрозы»
6
Поиск баланса:»сильные стороны- слабые стороны-возможности-
угрозы»
7
Анализ сильных и слабых сторон конкурентов и влияния внешней среды
8
Разработка конкурентных преимуществ города
В рамках этой работы анализируются объективные данные о
потенциале развития города:
33
– анализ «людских» ресурсов (структуры и состава населения, уровня
миграции, факторов прироста населения, уровня образования,
профессионального состава занятых, уровня регистрируемой безработицы,
доходов домовладений, уровня заработной платы, производительности труда,
уровня и динамики продолжительности жизни);
– анализ имеющихся природных ресурсов (сложившейся среды,
рационального использования территории, зонирования, свободных
площадей и цены земли, наличия природных ископаемых, рекреационных
ресурсов, экологической обстановки);
– анализ экономических ресурсов (структуры экономики: какие
отрасли и производства опережают в развитии, уровня инвестиций, состава и
объема муниципальных и государственных услуг и их соответствия
потребностям населения, свободных производственных площадок, наличия и
качества жилья, инфраструктуры, транспорта и связи, степени развития
малого предпринимательства).
Кроме того, должны определяться характеристики
предпринимательского климата: уровень государственной и муниципальной
поддержки субъектов предпринимательства в городе, трудовые отношения,
уровень и качество муниципальных услуг, программы подготовки рабочей
силы, наличие агентства по городскому развитию
18
.
Составление Прогноза социально-экономического развития города
является сложной научной задачей. В практической работе федеральных,
региональных и муниципальных органов чаще всего используется метод
бюджетного планирования развития города на основе принципиальных
установок, указанных на рисунке 14.
Целью прогнозирования является научное обоснование
разрабатываемых плановых документов социального и экономического
развития города на основе постановки укрупненных целей социальных
18
Львов Д.С., Гранберг А.Г., Егоршин А.П.. - Стратегическое управление: регион, город, предприятие ООН
РАН, НИМБ. – 2-е изд., доп. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика». 2015. – с.325
34
нормативов качества жизни населения и выбора приемлемых вариантов,
исходя из имеющихся ресурсов с учетом объективных предпосылок развития
экономики в целом.
Рисунок 14. Основополагающие принципы бюджетного
планирования
Для разработки прогноза развития города используются следующие
методы исследования: системный, экономический виды анализа, методы
статистики, межотраслевого баланса, экспертных оценок, ранговой
корреляции, теория прогнозирования, макроэкономическое планирование,
теория принятия решений, стратегическое планирование.
Относительно периодов прогнозирования в существующей практике
применяются виды прогнозов, отраженные в таблице 6.
35
Таблица 6
Виды прогнозов
Наименование
Период прогнозирования
Глобальные прогнозы
От 50 до 200 лет
Долгосрочные прогнозы
От 25 до 50 лет
Среднесрочные прогнозы
От 5 до 25 лет
Краткосрочные прогнозы
От 1 года до 5 лет
Сегодня виды и сроки разрабатываемых муниципалитетами прогнозов
социально-экономического развития четко определены 172-ФЗ.
Долгосрочный прогноз социально-экономического развития города
разрабатывается каждые шесть лет на двенадцать и более лет, прогноз
социально-экономического развития города на среднесрочный период (три
года). А уже стратегические документы основываются на данных
программных документах. В приложении 1 представлен прогноз социально-
экономического развития города.
Рассчитывается потребность в ресурсах и инвестициях. Исходя из
выработанных стратегических целей развития, выполняются финансово-
экономические расчеты необходимых ресурсов ее реализации (трудовых,
материальных, технических, энергетических).
Составляется смета доходов и расходов. Прогнозирование
социально-экономического развития и расчет потребности в ресурсах
создают научную основу планирования бюджета города на среднесрочную
перспективу. В основе этого сложного процесса должна быть экономико-
математическая модель оптимизации бюджета по критерию качества жизни
населения города
19
. Однако, в стратегиях возможны расчеты бюджетного
эффекта в отношении наиболее крупных и значимых проектов, реализация
которых требует продолжительного времени. Оценивать эффективность
стратегии в целом некорректно в силу комплексности этого документа,
19
Львов Д.С., Гранберг А.Г., Егоршин А.П.. - Стратегическое управление: регион, город, предприятие ООН
РАН, НИМБ. – 2-е изд., доп. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика». 2015. – с.317
36
покрывающего практически все сферы жизнедеятельности муниципального
образования.
Более того, представляется, что в стратегии как таковой (в отличие от
плана мероприятий по ее реализации и, тем более, муниципальных
программ) финансовая оценка достижения целей и решения задач может
присутствовать лишь в самом общем приближении, позволяющем не выйти
за пределы потенциальных ресурсных возможностей. Это подтверждает и
практика: в большинстве действующих стратегий такая оценка отсутствует,
либо приводится в обобщенном виде. Чаще всего оцениваются расходы не на
достижение целей (решение задач социально-экономического развития), а на
реализацию основных проектов развития — коммерческих инвестиционных
проектов и (или) проектов, финансируемых за счет бюджетных средств.
Разрабатываются комплексные программы. В зависимости от уровня
управления комплексные программы подразделяются на (рисунок 15 и
приложение 2):
Рисунок 15. Классификация комплексных программ в
зависимости от уровня управления
20
Очевидно, что для первого этапа реализации стратегии (этапы
реализации будут рассмотрены в параграфе 2.3) муниципальные программы
должны быть разработаны в обязательном порядке. Применительно к
следующему этапу, который может частично перекрываться периодом
действия утвержденных муниципальных программ (если они рассчитаны
20
Федеральный закон Российской Федерации от 28.06.2014 (ред. от 03.07.2016) № 172-ФЗ «О
стратегическом планировании в Российской Федерации»// http://www.consultant.ru/
классификация комплексных программ в зависимости от уровня управления
государственные
программы Российской
Федерации
муниципальные
программы
государственные
программы субъекта
Российской Федерации