25
земель и миграции населения, были как экономические, так и социальные
(образование новых торговых точек и прогрессивное развитие торговых
отношений, становление органов управления и формирование опоры для
власти). Важно отметить, что иностранцы, занимающиеся промышленной
деятельностью, переселялись на те или иные территории Русской земли.
Однако с усилением централизации приезд иностранцев стал все больше
ограничиваться, во-первых, по политическим причинам, чтобы враждебно
настроенные иноземные княжества не узнали внутреннюю обстановку в
стране, во-вторых, чтобы сохранить православие от проникновения и
распространения других религиозных учений. Таким образом, Русь
ограждала себя от иностранного влияния как в идеологическом плане, так и
из экономических соображений.
В Соборном Уложении 1649 г. впервые была нормативно утверждена
необходимость удостоверения личности для подданных. С этого момента
законодательно закрепилась практика оформления выездов за рубеж. В
период устойчивого экономического подъема, с 60-х годов XVI века
миграционные процессы характеризовались сочетанием внутренней
колонизации в традиционных областях сельскохозяйственной культуры с
достаточно интенсивным освоением новых районов в верховьях Оки, к югу
от среднего ее течения, а также Нижегородского края и южных, юго-
западных окраин Рязанщины.
В XVI веке для миграционного процесса в России свойственны
волнообразный тип развития. Это миграции, вызванные многосторонним
кризисом - неурядицами в сельском хозяйстве, а также плачевным
состоянием крестьянства, во второй половине XVI в. - экономическим
кризисом, связанным с Ливонской войной
1
.
В XVII столетии ограничения в передвижении были установлены для
лиц духовного ведомства, которые не могли никуда отлучаться без
1
Прудникова, Т.А. История становления и практика правового регулирования миграционных процессов в
России // Lex Russica. 2013. № 9. С.934-942.
26
дозволения светского начальства; для крестьян разных наименований,
которых никому нельзя было ни принимать, ни держать «безъявочно и без
отпускных», и первым государственным законодательным актом по
урегулированию передвижения населения стало Соборное Уложение 1649 г.
22 июля 1763 г. был издан новый Манифест, детально
регламентировавший правовой статус иностранцев, желающих переселиться
в Россию. Положения этих и последующих манифестов и указов являлись
неизменными и определяли нахождение иностранцев вплоть до начала 70-х
годов XIX века.
Петр I и Екатерина II приглашали иностранцев в Россию на выгодных
условиях, обещая им свободу вероисповедания иностранным переселенцам,
даже предлагалась помощь в возведении церквей на их новом месте
жительства.
В XVIII веке начиналось принудительное переселение людей в Сибирь:
дворцовых, синодальных, архиерейских, монастырских, купеческих и
государственных крестьян с зачетом их за рекрут.
В миграционном движении пореформенной России исследователи
отмечают два этапа. Первый - до первой русской революции 1905 г., второй -
годы осуществления реформы вплоть до Октябрьской революции 1917 г.
Началом регистрации жителей Петербурга стал 1809 г., Москвы - 1816 г.,
когда в городах силами полицейского управления начали действовать
адресные конторы и для приезжих.
Нормативная систематизация всех правил, касающихся паспортного
вопроса, началась при издании Свода законов в 1832 г., когда все паспортные
указы и распоряжения были сведены в единый Устав о паспортах, который в
1895 г., дополнился положением о видах на жительство. Новый Устав о
паспортах был сформулирован в 1903 г.
К концу XIX в. законодательством был определен статус подданных и
лиц, приезжающих из-за границы. Установления в части заграничных
паспортов берут свое начало в 1817 г. Они удостоверяли временный отъезд
27
подданного России за границу и выдавались губернаторами, а в столице -
гра-доначальником.
Вторая половина XIX века характеризовалась, с одной стороны,
постепенным отказом от принудительного переселения, с другой -
использованием переселения в качестве инструмента не только
административного, но и хозяйственного освоения Сибири и Дальнего
Востока.
С 1881 по 1889 г. в России продолжалась работа в законодательной
сфере, касающейся миграции. Обсуждались функции переселения, права на
него различных сословий, роль государства в организации переселения и
оценивались методы стимулирования. Основные идеи сводились к
следующему
1
:
˗ признание законом факта миграционного процесса и естественного
характера этого явления;
˗ признание права каждого подданного на переезд в новое место;
˗ норм, установленных этим правом, не препятствование правильному и
свободному течению жизни.
Нарастание революционного кризиса в России в начале XX века
вынудило государство полностью отказаться от традиционной политики
ограничения и перейти к политике свободы переселений. Новый курс
переселенческой политики был окончательно оформлен законом от 6 июня
1904 г. «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан-
земледельцев». С принятием этого закона закончился этап в истории русской
переселенческой политики ограничительного характера, а новый строился на
принципиальном признании крестьянского переселения могущественным
орудием аграрной политики.
Основной переселенческий размах пришелся на 1906-1911 гг.
«Переселенческое дело» предусматривало освоение новых земель,
1
Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX-ХХвв. Историко-
правовое исследование: Дисс.... докт. юрид. наук. М., 2006, 308 с.
28
расширение объема пахотных площадей и расселение русских на огромных
территориях за Уралом не только вдоль железнодорожной магистрали, но и
значительно шире: по берегам полноводных степных рек, везде, где условия
были пригодны для хозяйствования, а причины революции 1905-1907 гг.,
коренившиеся в экономическом и социально-политическом строе России,
стали предпосылками для миграционного роста.
Общее отношение к миграционным процессам после Октябрьской
социалистической революции 1917 г. определялось теорией классовой
борьбы: «капиталисты» (иностранные и свои) должны выдворяться из страны
или ограничиваться в правах как чуждый элемент, с зарубежными
представителями «пролетариата», можно и нужно устанавливать контакты и
привлекать их на свою сторону, т.е. действовать принципам изоляционизма,
вводились ограничения не только на прием иностранцев, но и на
передвижение собственных граждан, в том числе и внутри страны
1
.
В 1929-1930-х гг. слишком быстро росло население городов, в которые
активно переселялось население, подлежащее раскулачиванию (около 1 млн.
человек). По этой причине в 1932 г. в городах и поселениях городского типа
была введена паспортная система. Административный контроль над
внутренним передвижением населения осуществлялся путем прописки.
Процесс послевоенного восстановления народного хозяйства вызвал
усиление таких форм организованного переселения как организованный
набор рабочих; сельскохозяйственное переселение семей; общественные
призывы молодежи; перевод на работу в другую местность; распределение
молодых специалистов.
Регулирование миграционных процессов осуществлялось как
административными мерами, так и мерами стимулирования через систему
льгот материального и нематериального характера.
1
Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М., 1999, 286 с.
29
Организованный набор рабочей силы способствовал возникновению
новых городов и поселков, урбанизации страны. Только за первые 12 лет
советской власти было построено 9 тыс. новых промышленных предприятий.
Все они стали центром притяжения рабочей силы, которую давали сельские
поселения.
После нападения гитлеровской Германии на СССР насильственные
миграции советских граждан приняли массовый характер: люди угонялись на
работы в Германию; захватывались в плен солдаты Красной Армии и
вывозились в лагеря для военнопленных в Польшу и Германию; еврейское
население Украины и Белоруссии отправлялось в концлагеря, также
размещенные на территории Польши и Германии; перемещались так
называемые административные переселенцы - советские граждане немецкой
национальности, проживавшие с дореволюционных времен на Украине и
Юге России. Всего к 1944 г. на территории Германии только военнопленных
и угнанных на принудительные работы было более 7 млн.
Все эти люди стали объектом переговоров советского руководства со
странами-союзницами. Из ранее оккупированных районов в 1943-1947 гг.
советским правительством было репатриировано около 5,5 млн. человек.
Соединенные Штаты и Великобритания были согласны с СССР в том, чтобы
«репатриировать в СССР всех объявляющих себя советскими гражданами,
при подтверждении этого факта советскими властями. На практике это
означало, «что советские граждане, проживавшие в границах СССР до 1939
г., подлежат репатриации независимо от их личных желаний».
Однако следует подчеркнуть, что Великая Отечественная война
вызвала колоссальные перемещения внутри нашей страны. В порядке
эвакуации на Восток перемещались большие массы гражданского населения,
в том числе оборонные предприятия, чтобы на новом месте наладить
снабжение фронта оружием, боеприпасами, другими необходимыми
материалами. Масштабной акцией стала депортация ряда народов СССР -
насильственное переселение по признакам этнического происхождения,
30
фактически мобилизация на принудительные работы с последующим
определением их проживания в спецпоселениях под надзором комендатур
1
.
Двадцать первый век можно считать веком мобильности. В тоже время
миграция является одним из наименее понимаемых и управляемых аспектов
всеобщей глобализации. Миграция рабочей силы является одним их
основных ресурсов глобальной экономики, который имеет свою стоимость, а
также свои социальные и культурные составляющие. Сегодня миграция
становится явлением, которое подразумевает не только линейное движение,
но и возвращение обратно, что позволяет говорить о цикличности и
возвратности миграции. Также это позволяет включить страны
происхождения мигрантов в диалог, сформулировать по новому цели и
задачи управления миграционными потоками, в том числе экономическими.
На евразийском пространстве миграционные потоки являются вторыми по
своей численности в мировом масштабе. В условиях безвизового режима и
формирования единого экономического пространства, вопрос эффективного
межгосударственного управления и сотрудничества являются ключевыми
для того, чтобы увеличить позитивный вклад миграции в социально-
экономическое развитие стран региона, всех без исключения.
В последнее время, международная трудовая миграция вызывает
разного рода споры, в особенности в богатых странах-реципиентах рабочей
силы. Считается, что трудовые мигранты из менее богатых стран вызывают
дисбаланс на рынке труда принимающей страны, лишая местное население
рабочих мест в силу низкой стоимости рабочей силы мигрантов. В подобных
условиях, все меньше внимания уделяется исследованию вопросов
благоприятного влияния трудовых мигрантов на развитие принимающих
стран. В отсутствие регламентированных миграционных возможностей
мигранты прибегают к нестандартным миграционным каналам, и на новом
месте многие из них подвергаются эксплуатации и дискриминации, страдают
1
Прудников А.С., Швец В.М. История становления и развития судебной власти в концепции теории
разделения властей // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 1. С. 52-54. 0,3 п. л.
31
от ксенофобии, тогда как польза, которую они приносят обществу
принимающей страны, в основном остается непризнанной. Несмотря на все
проблемы, которые могут быть связаны со стихийными потоками трудовых
мигрантов - разумно регулируемая миграция обогащает и страны-
реципиенты, и страны-доноры как с экономической, так и с социально-
культурной и демографической точек зрения. Трудовая миграция в разумных
масштабах и при эффективном регулировании вызывает различные
положительные эффекты. С одной стороны, она способствует
экономическому росту принимающих стран, где мигранты участвуют в
создании валового внутреннего продукта. С другой стороны, высока роль
денежных переводов трудовых мигрантов на родину, которые, в свою
очередь, стимулируют развитие экономики посылающей страны
1
.
Регулируемые миграционные потоки способны компенсировать
дефицит трудовых ресурсов и стимулировать освоение незаселенных
территорий, позитивно влиять на половозрастную структуру, тем самым
способствуя социально-экономическому развитию государств.
Нерегулируемая миграция, напротив, способствует развитию теневой
экономики и преступности, негативным образом влияет на уровень
заработной платы местных работников, усиливает межнациональную и
социальную напряженность. В отдающих странах чрезмерный выезд за
границу трудоспособного населения приводит к необратимым потерям
демографического потенциала, а в принимающих странах чрезмерные потоки
нелегальных мигрантов приводят к демпингу заработной платы и
способствуют замедлению процесса модернизации производства. Для многих
компаний, особенно строительных, выгоднее нанять несколько десятков
нелегальных трудовых мигрантов, нежели осуществлять внедрение
ресурсосберегающих технологий и покупки новой техники и оборудования
2
.
1
Зинченко Н.Н. Миграционные процессы и экономическая интеграция на постсоветской территории//Мир
на пороге XXI века: Сборник. М.: ДА МИД РФ, 2001.С 205-201.
2
Ивахнюк И.В. Евразийская миграционная система: теория и политика. - М.: МАКС-Пресс, 2008. - 192 с.
32
Многие развитые страны уже продолжительное время используют, так
называемую «замещающую миграцию». Однако масштабная замещающая
миграция привела к множеству социально-политических проблем. Растущая
конкуренция за низкоквалифицированные рабочие места, особенно в
странах-участницах интеграционных объединений со стороны мигрантов из
третьих стран, обременяется жесткой миграционной политикой
экономически развитых стран в отношении неквалифицированной рабочей
силы. Национальные рынки труда развитых стран все чаще отдают
предпочтение мигрантам с высокой квалификацией и учебным мигрантам.
Первоочередной задачей в исследовании трудовой миграции в
условиях интеграционных процессов является представление интеграции как
системы элементов, что позволяет выявить системообразующие факторы и
оценить степень связанности элементов. Одной из основных трактовок
понятия «интеграция» является «объединение частей в целое».
Интегрированность как характеристика состояния системы по степени
связанности её элементов представляет собой имманентное свойство всех
систем в силу своей целостности.
Представляя интеграционный процесс как систему, состоящую из
множества элементов, среди которых торговля товарами и услугами,
трансфер технологий, инвестиции, особое значение приобретает такой
элемент как трудовая миграция.
Во-первых, особое значение в сфере интеграционных процессов
приобретают вопросы регулирования международной трудовой миграции.
Речь идет об объединении ресурсов и усилий стран в решении вопросов
двустороннего сотрудничества в области регулирования миграционных
потоков рабочей силы. Во-вторых, трудовая миграция является одним из
индикаторов измерения интеграционных процессов. Одной из наиболее
распространённых методик измерения интеграционных процессов является
методика, которую предложил профессор Люк Ван Лангехов. Им было
предложено рассматривать индикаторы интеграции в рамках шести
33
измерений: политическое измерение (дипломатические отношения
государств, развитие международного права и т.д.); экономическое
измерение (международная торговля и прямые зарубежные инвестиции);
измерение мобильности (транспорт, миграция, беженцы); культурное
измерение (региональная идентичность); измерение безопасности
(соглашения о мире и безопасности, договоры о предотвращении природных
катастроф); измерение кооперации (внешняя среда, сотрудничество в сфере
поддержания правопорядка)
1
.
Административных мер на границах уже недостаточно для
сдерживания трудовой миграции, для этого необходимо создавать условия
для развития бедных стран и регионов - основных стран-доноров рабочей
силы. В том числе, инвестировать средства в образование, планирование
семьи, новые медицинские и информационные технологии, развитие
социальной инфраструктуры. Стратегическим направлением должны стать
экономические инструменты ограничения миграции - инвестиции в
экономику развивающихся стран, продуцирующих потоки мигрантов.
1.3. Опыт зарубежных стран в борьбе с незаконной миграцией
Глобальные миграционные потоки привели к формированию крупных
«современных» диаспор и «диаспоризации» экономики многих стран. XXI в.
можно назвать «веком диаспор», размер которых значительно увеличился за
последние несколько десятилетий.
Миграция приобретает все большее значение как на национальном
уровне, так и на уровне Европейского Союза. Сокращение численности
европейского населения, а также его старение вносят свой вклад в понимание
необходимости иммиграции как фактора демографического, социального и
экономического развития Европы. В этой связи европейский практический
1
Миронов А.Л., Акимова С.А. Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы
России. М., 2013, 223 с.
34
опыт приобретает особое значение, поскольку является основой для
дальнейшего обсуждения и усовершенствования принимаемых мер. В этих
условиях государства Европейского Союза (далее - ЕС), и особенно
Федеративная Республика Германия, прилагают значительные усилия по
поиску сбалансированного и всестороннего подхода к регулированию
миграции.
Стремительный поток мигрантов и беженцев 2015 г. - самый серьезный
вызов для Европы со времен Второй мировой войны, причем основной удар
пришелся по Германии.
Ситуацию осложняла внутренняя миграция в ЕС: в Германию
приезжают мигранты из стран, лишь относительно недавно вошедших в
Евросоюз, - Болгарии и Румынии и др., на которых приходится 36 %от
общего числа мигрантов. Болгары и румыны приезжают как гастарбайтеры,
но вскоре выясняется, что работать необязательно - можно жить на пособие.
По сравнению с 2014 годом, в 2015 число незаконных въездов в ФРГ
выросло на 75%
1
.
Статус беженца означает пособие размером выше 300 евро плюс
пособие на ребенка в возрасте до шести лет- 84. Кроме того, могут
предоставить жилье, приобретаемое на средства налогоплательщиков. В
среднем один беженец обходится Германии примерно в две тысячи евро в
месяц.
Количество нелегальных въездов на территорию ФРГ достигло
рекордного уровня, - 2014 году одна только федеральная полиция
зарегистрировала свыше 57 тыс. таких случаев, в 2016 году удалось
предотвратить почти 80 тыс. незаконных въездов. Большинство нелегальных
мигрантов прибывают из Сирии, Сербии, Сомали и др.
В результате принятия Закона об иностранцах 1990 года, на смену
одного, базового, разрешения на проживание пришли «разрешение на
1
Воронов А.М. Угроза национальной безопасности в сфере миграционных отношений/ Воронов А.М.,
Акимова С.А. // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 3.