45
на совершение определенных действий, вводя, таким образом, его
деятельность в определенные рамки.
Вышестоящие органы должны уважать самостоятельность
нижестоящих и не вправе запрещать им пользоваться правами, входящими в
компетенцию последних. Давая задания нижестоящим органам,
вышестоящие обязаны руководствоваться правовыми нормами не только по
своей компетенции, но и по компетенции этих нижестоящих органов
государственной власти.
Компетенция уполномоченных органов по регулированию
миграционных процессов носит сложный характер, включающий права и
обязанности, обусловленные предназначением, задачами и функциями,
решаемыми этими органами. Правовой статус должен быть четким,
определенным, позволяющим им действовать быстро и эффективно при
неукоснительном соблюдении законности, прав и свобод человека и
гражданина, гуманизма и гласности
1
.
Важнейшим элементом правового положения уполномоченных органов
по регулированию миграционных процессов являются их задачи-
предполагаемый результат деятельности, а обязанности указывают на
конкретные пути их достижения. Назначение (основная цель деятельности)
данного органа конкретизируется в задачах, которые связаны с предметной
областью реализации его полномочий, а именно, со сферой обеспечения
национальных интересов России.
Задачи, конкретизируя цель, тяготеют к элементу правового положения
уполномоченных органов по регулированию миграционных процессов -
функциям или основным направлениям деятельности, которые в большей
степени связаны с методами (способами) достижения поставленных целей и
могут носить как гласный, так и негласный характер (в зависимости от ряда
факторов).
1
Прудникова Т.А. Роль субъектов организационно-правового обеспечения взаимодействия российского
государства с соотечественниками за рубежом // Вестник Московского университета МВД России. 2014. №
3. С.141-145.
46
Рассмотрим опыт законодательного закрепления основных функций
уполномоченных органов по регулированию миграционных процессов. Если
предназначение органа власти указывает на предметную сферу его
деятельности, задачи органа это предназначение конкретизируют, то
функции в большей степени связаны с формами и методами этой
деятельности.
Современные представления о функциях уполномоченных органов по
регулированию миграционных процессов базируются на следующем. Во-
первых, функции, или основные направления деятельности уполномоченных
органов по регулированию миграционных процессов, являются важнейшей
составляющей правового положения, показывая, какими методами
реализуются те или иные задачи в области миграции. Каждая задача, как
правило, решается путем практической реализации нескольких функций.
Во-вторых, функции уполномоченных органов по регулированию
миграционных процессов в силу их важности и значимости подлежат
законодательному закреплению. Особенно это касается законов о
миграционных отношениях, где законодательно не закреплены задачи
органов. Тогда по функциям миграционных служб можно судить о
содержании и характере решаемых ими задач.
В-третьих, задачи и функции уполномоченных органов по
регулированию миграционных процессов требуют четкого определения и
размежевания в целях совершенствования правового регулирования
миграционных процессов.
Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк и А.В. Калмыкова пишут, что
федеральные службы, выполняющие специальные функции, представляют
«симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального
агентства», т.е. такой федеральный орган исполнительной власти, который
обладает функциями по принятию нормативных правовых актов, контролю и
надзору, управлению государственным имуществом и оказанию
47
государственных услуг». Уполномоченные органы по регулированию
миграционных процессов исполняют следующие государственные функции
1
:
˗ разработка и осуществление мер по реализации государственной
политики в сфере миграции;
˗ обобщение практики применения законодательства и анализ
государственной политики в сфере миграции;
˗ координация деятельности органов власти в сфере миграции;
˗ осуществление в соответствии с законодательством контроля и надзора
за соблюдением всеми гражданами, лицами без гражданства и
должностными лицами правил регистрации и снятия граждан с
регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства;
за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и
лицами без гражданства; за соблюдением правил привлечения
работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников и
использования их труда;
˗ обеспечение в установленном порядке реализации прав и обязательств,
предусмотренных международными договорами о реадмиссии;
˗ выдача в установленном порядке разрешения на привлечение
работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников и
использование их труда, а также разрешения на работу иностранным
гражданам и лицам без гражданства;
˗ выдача в установленном порядке виз иностранным гражданам и лицам
без гражданства на въезд и т.д.
Таким образом, многофункциональность уполномоченных органов по
регулированию миграционных процессов и совершенствованию
государственного управления для Российской Федерации позволило
изменить статус ФМС России с учетом положений Указа Президента РФ от
21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной
1
Терещенко Л.К, Игнатюк Н.А, Калмыкова А.В. Особенности правового статуса федерального
министерства, федеральной службы и федерального агентства // Административная реформа в России:
Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 174, 175.
48
власти» (в ред. от 28.12.2015 г.) и передать ее полномочия в состав МВД
России, возложив их на Главное управление по вопросам миграции
1
.
Сущность и содержание авторского понимания административно-
правового статуса уполномоченных органов по регулированию
миграционных процессов включает в себя оформленное нормативно-
правовым актом ее положение по отношению к другим субъектам, с
которыми она выступает в административно-правовые отношения по
регулированию миграционных процессов, охватывая следующие элементы:
˗ роль уполномоченных органов по регулированию миграционных
процессов в выполнении миграционных функций государства;
˗ их место и назначение в системе органов государственной власти, их
взаимоотношения;
˗ правосубъектность как правовая конструкция, проявляющаяся в ее
юридической легитимации;
˗ основы взаимоотношений структурных элементов уполномоченных
органов по регулированию миграционных процессов между собой и их
гарантии устойчивости в реализации конкретных миграционных
правоотношений;
˗ основы компетенции по выполнению своих функций в отведенных ей
территориальных пределах и конкретных полномочий в отношении
регулирования миграционных процессов;
˗ важнейшие принципы организации и деятельности (федерализм,
профессиональная централизация, сочетание единоличных и
коллективных способов осуществления этой деятельности и т.д.), а
также их авторская классификация в зависимости от сферы
регулирования миграционных отношений, от содержания и целей по
контролю, надзору и оказанию государственных услуг и
правоприменению в сфере миграции.
1
Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 29.12.2016) "О структуре федеральных органов
исполнительной власти"
49
Принимая во внимание, что на МВД России возлагаются функции
федерального органа исполнительной власти по решению всех
миграционных вопросов, следует особо подчеркнуть, что МВД, являясь
самостоятельным федеральным органом исполнительной власти наделен
специальным правовым статусом с определенными задачами.
«Задачи являются предполагаемыми результатами деятельности, а
обязанности указывают на конкретные пути их достижения».
Таким образом, под функциями МВД России понимается те
направления деятельности, определенные задачами данного органа и его
местом в системе государственных органов, которые должны быть
осуществлены для выполнения поставленных целей - совершенствование
государственного управления. Исходя из этого, по нашему мнению, именно
функции МВД России позволяют достичь реального результата в сфере
миграции.
Определенной функцией МВД России по регулированию
миграционных процессов, несомненно, является совершенствование системы
межведомственного взаимодействия.
В целях профилактики и пресечения нелегальной миграции и других
противоправных деяний МВД России сотрудничает с Федеральной службой
безопасности Российской Федерации (ФСБ России).
Например, защита и охрана границы Российской Федерации, являясь
частью системы национальной безопасности, включает в себя реализацию
миграционной политики на стадии въезда в Россию, Пограничная служба
Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ПС ФСБ России)
осуществляет контрольные мероприятия на границе Российской Федерации,
а во время контрольно-проверочных мероприятий на территории России - с
МВД России.
Министерство образования и науки Российской Федерации
разрабатывает и утверждает порядок организации обучения иностранных
50
граждан по направлениям подготовки по русскому языку, истории России и
основам законодательства Российской Федерации.
Министерство коммуникаций и связи Российской Федерации
обеспечивает освещение в средствах массовой информации государственной
политики Российской Федерации в области адаптации и интеграции
иностранных граждан и организует проведение информационных кампаний,
направленных на формирование позитивного образа мигранта и укрепления
межнационального согласия в обществе.
Россотрудничество оказывает содействие созданию на территории
зарубежных государств системы домиграционной (довыездной) подготовки
иностранных граждан, планирующих осуществлять трудовую деятельность
на территории Российской Федерации.
Необходимо отметить, что сегодня за рубежом создана система
представительств органов государственной власти Российской Федерации.
Координирующую роль в исполнении внешней политики государства
выполняет МИД России. Кроме российских посольств и консульств, за
рубежом действуют торговые представительства, созданные
Минэкономразвития Российской Федерации, в ряде стран работают
представители МВД России и МЧС России.
В свою очередь, Россотрудничество - федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию
государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере
обеспечения и развития международных отношений Российской Федерации с
государства ми - участниками Содружества Независимых Государств,
другими государствами, а также в сфере международного гуманитарного
сотрудничества и содействия международному развитию и регулированию
миграционными процессами.
В регулировании миграционных процессов и обеспечении прав
мигрантов трудно переоценить роль органов местного самоуправления,
поскольку иммиграция напрямую затрагивает интересы муниципальных
51
образований. Так, в частности, адаптация и интеграция трудящихся-
мигрантов на территории муниципальных образований показывает, как
власть на местах реализует государственную миграционную политику о
привлечении на территорию Российской Федерации
высококвалифицированных специалистов
1
.
Основным полномочием органов местного самоуправления
(муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории
городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя)
является владение и распоряжение объектами муниципальной
инфраструктуры по адаптации и интеграции иностранных граждан.
Таким образом, на федеральном уровне распределена ответственность
за каждый основной блок работ: деятельность за рубежом, инфраструктурное
обеспечение на территории страны, необходимые образовательные
продукты, информация и пропаганда. Разумеется, это не означает, что
работать в сфере адаптации и интеграции будут только вышеперечисленные
ведомства.
На уровне субъекта Российской Федерации основными полномочиями
органов государственной власти являются определение потребности и
организация создания в соответствии с потребностью необходимого
количества объектов инфраструктуры для адаптации и интеграции
иностранных граждан с учетом миграционной обстановки, специфики и
условий субъекта Российской Федерации.
Также задачей исполнительной власти субъекта федерации является
обеспечение недопущения формирования этнических анклавов на его
территории. Для реализации государственной политики в области адаптации
и интеграции органы государственной власти субъекта федерации вправе
привлекать социально ориентированные некоммерческие организации.
1
Акимова С.А. Понятие и система гарантий местного самоуправления. // Вестник Московского
университета МВД России. 2016. № 7
52
Координирует всю работу по данному направлению высшее должностное
лицо субъекта Российской Федерации.
Следует подчеркнуть, что вопросы взаимодействия МВД России с
другими субъектами играют большую роль при реализации государственной
миграционной политики Российской Федерации. Однако, эффективность
законодательства обусловлена, как минимум, точным закреплением
понятийного аппарата и распределения полномочий разных уровней власти и
конкретных органов государственной власти или в ряде случаев органов
местного самоуправления. Четкое распределение функций обуславливает
соответствующий порядок, а затем и размеры финансирования определённой
сферы
1
.
В заключении необходимо отметить, что принятие федерального
закона по межведомственному сотрудничеству, который бы дал юридически
значимые определения основных понятий и конкретизировал содержание
полномочий различных уровней власти будет способствовать более
эффективному регулированию миграционных процессов, а
межведомственное взаимодействие МВД России с другими федеральными
органами государственной власти осуществляемое в соответствии с
Концепцией государственной миграционной политики Российской
Федерации на период до 2025 года
будет способствовать разрешению
проблем, препятствующих эффективному регулированию миграционных
процессов в России и снижению различных рисков, связанных с притоком
мигрантов, без которых обеспечение устойчивой демографической ситуации
и стабильного развития экономики сегодня в нашей стране пока невозможно.
1
Прудникова Т.А., К.Д. Сазон. Особенности региональной системы
предоставления убежища в государствах-участниках Содружества Независи-
мых Государств // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 10. С.284-287.
53
2.2. Российская модель правового регулирования миграционных
процессов
Россию коснулись и незаконная торговля людьми, и незаконный провоз
их через границу. В результате сложилась ситуация, когда, не имея должного
опыта работы с массовым въездом в страну мигрантов, при слабости и
неразвитости необходимой законодательной базы, недостаточной
разработанности механизмов и процедур контроля за их въездом,
пребыванием и выездом Россия подверглась обвальному, нерегулируемому и
практически неуменьшающемуся потоку миграции.
Бесконтрольный и практически не уменьшающийся, наплыв
иностранцев из государств Юго-Восточной и Средней Азии, а также с
Ближнего Востока на территорию России постепенно приводит к изменению
национального состава населения ряда регионов, ставит под угрозу
этническую, культурную и даже территориальную целостность государства
и, как следствие, наносит серьезный удар по состоянию национальной
безопасности страны.
Так, практически во всех 11 субъектах Российской Федерации,
граничащих с Казахстаном, наблюдается процесс их заселения казахами. Но
наибольшее беспокойство вызывает проблема незаконной иммиграции из
стран Юго-Восточной Азии. В первую очередь это китайская миграция в
районы Южной Сибири и Дальнего Востока. По оценкам специалистов,
число незаконно проживающих там китайских граждан достигает примерно 1
млн. человек, а власти Приморского края называют цифру в 2 млн. человек.
К 2015- 2020 гг. их численность в этих регионах может составить 10-15 млн.
человек
1
.
Въезжая на территорию Российской Федерации, значительная часть
иммигрантов оседает на территории приграничных регионов, уклоняясь от
постановки на миграционный учет, осуществляя при этом незаконную
1
Воронов А.М. Деятельность органов государственной власти по предупреждению незаконной миграции
/Воронов А.М., Акимова С.А.// Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 4
54
трудовую деятельность, занимаясь бродяжничеством и попрошайничеством.
Пополняя существующие этнические диаспоры, незаконные мигранты
зачастую вовлекаются в противоправную деятельность, в том числе в сфере
теневого бизнеса и наркоторговли, вытесняют коренное население из
традиционных отраслей региональной экономики, что приводит к серьезному
осложнению криминальной обстановки и обострению ситуации на рынке
труда.
Так, в течение 2014-2015 гг. сотрудниками территориальных органов
МВД России выявлено свыше 70 тыс. мигрантов, находившихся в розыске, а
в ходе осуществления регистрационного и миграционного учета выявлено
свыше 860 тыс. лиц, представляющих интерес для правоохранительных
органов.
Установлено совпадение направлений маршрутов трафика незаконных
мигрантов и перемещения контрабанды наркотических средств и оружия, что
свидетельствует об организованной деятельности криминальных
группировок.
Как показывает практика, более трети незаконных мигрантов попадают
на территорию России по каналам безвизового въезда из государств, с
которыми Россия имеет открытые границы. Примерно такая же доля
мигрантов пользуется легальными каналами въезда, т.е. возможностью
приехать в Российскую Федерацию по гостевой, туристической, учебной или
другим визам, имея при этом отличные от официально заявленных цели
визита. Минимальное число мигрантов используют нелегальный канал
въезда.
Созданная в России система иммиграционного контроля достаточно
результативна, хотя для ее полноценного функционирования необходимо
решить несколько задач. Во-первых, это обеспечение полномасштабного
контроля за исполнением законодательства по регулированию
миграционными процессами. Через усиление контрольно-надзорной
деятельности подразделения иммиграционного контроля в силах