75
Субъектная составляющая неоднозначна, но ее можно
классифицировать: уполномоченных (обязательных, постоянных) и
добровольных (неуполномоченных, переменных). Среди субъектов
миграционных отношений уполномоченный орган по регулированию
миграционными процессами рассматривается как основной участник
партнерства.
Существуют разнообразные формы, посредством которых возможна
организация сотрудничества, важная роль в которой отводится
общественным комиссиям при уполномоченном органе по регулированию
миграционных процессов с целью оказания физического содействия в
профилактике и противодействии преступности в сфере миграции.
Для всех европейских стран где активно используется партнерство,
характерно понимание безопасности в сфере миграции и поддержание
миграционного порядка, где роль государства не факультативная, а
нормативно-императивная. В странах ЕС уполномоченные органы по
регулированию миграционных процессов осуществляют возложенные на них
функции посредством собственно организационной структуры и гражданско-
государственной системы поддержки и участия граждан в деятельности
уполномоченных органов по регулированию миграционных процессов. Во-
первых, данная система, являясь внешний контроль над основными
компонентами миграционной деятельности, а граждане участвуют в оказании
помощи уполномоченному органу по регулированию миграционными
процессами
1
.
Наиболее развита система партнерства в Великобритании. Партнерство
здесь представляет собой не вспомогательный миграционный ресурс, а
единственно возможную форму деятельности уполномоченных органов по
регулированию миграционных процессов, где сотрудничество с гражданами
1
Бондырева С.К. Динамика характеристик мобильности человека в контексте глобализации миграционных
процессов.// Управление мегаполисом. - 2010. - № 5. - С. 85-92.
76
является их правилом поведения и интеграцию их в систему
уполномоченных органов по регулированию миграционных процессов.
Здесь индивиды, влияя на осуществление уполномоченными органами
регулирования миграционных процессов, являются потребителями услуг,
производимых ею. Поэтому для уполномоченных органов по регулированию
миграционных процессов очень важно общественное мнение и понимание
институтов гражданского общества, где субъектами оказания социальных
услуг являются органы государственной власти
1
.
В общественном восприятии не предполагается продолжительного
внимания на том или ином событии. Поэтому позиционирование - это
прежде всего реализация следующих направлений:
˗ совершенствование информационного пространства, субъект которого
- уполномоченный орган по регулированию миграционных процессов;
˗ концентрации внимания субъектов партнерства на актуальных
проблемах;
˗ совершенствование деятельности уполномоченных органов по
регулированию миграционных процессов в общественном сознании.
Система позиционирования решает очень важный вопрос для
уполномоченных органов по регулированию миграционных процессов: как
они должны осуществить партнерство с основными институтами
гражданского общества.
Во-первых, позиционирование уполномоченных органов по
регулированию миграционных процессов как организации, которая должна
помогать и защищать миграционные интересы граждан и государства;
Во-вторых, главным проводником позиционирования являются не
специализированные структуры, а сами сотрудники уполномоченных
органов по регулированию миграционных процессов;
1
Ивахнюк И.В. Международная миграция как ресурс развития (замечания в связи с глобальной дискуссией).
// Век глобализации. - 2011. - № 1. - С. 65-85.
77
В-третьих, формирование и постоянное поддерживание в
общественном сознании того мнения, что в уполномоченных органах по
регулированию миграционных процессов работают только профессионалы,
имеющие не только специальные навыки и знания, но и такие морально-
этические качества (уважение друг к другу, коммуникабельность и т.д.).
Следует отметить, что научные центры и ряд учебных заведений в ЕС
проводят тот набор мер для укомплектования уполномоченных органов в
сфере миграции.
Подчеркнем, что партнерские отношения гражданских институтов и
уполномоченных органов по регулированию миграционных процессов
должны основываться на следующих принципах: а) соблюдение норм
действующего законодательства; б) невмешательство в определенные
законом функции полномочных органов сторон; в) решение вопросов путем
переговоров, организации дискуссий, круглых столов и иных форм
взаимодействия на равноправной основе; г) отказ от публичного
межсекторного противостояния; д) принятие согласованных решений
1
.
В частности, МВД России взяло за основу развития принципы
сотрудничества на перспективу, что позволит МВД России претендовать на
своеобразный кредит доверия со стороны населения. В масштабах
вышеназванной концепции целесообразно предложить, как минимум, две
инициативы:
˗ «от оценки системы обучения и подготовки сотрудников МВД России
до общественного мнения о деятельности сотрудников (обратная
связь)»;
˗ «связь с людьми». Необходимо привлечь внимание общества к
проблемам МВД России, с одной стороны, и продолжить
преобразование МВД России в направлении открытости и доступности,
- с другой.
1
Красинец Е.С., Гришанова А.Г., Кожевникова Н.И. Трудовая миграция в России и Беларуси на этапе
формирования Евразийской интеграции // Миграционное право. - 2014. - № 4. - С. 3-31
78
Этот длительный и сложный процесс потребует максимальной
консолидации сил всех институтов как государства, так и гражданского
общества. В первую очередь, совершенствование партнерства МВД России и
институтов гражданского общества и постепенной интеграции в ее систему, а
в долгосрочной - социальное обслуживание как основу деятельности
государства.
Государственно-гражданское партнерство в сфере миграции как
совокупность публично-общественных интересов определяет характер и
содержание реализации государственной власти в Российской Федерации и
государствах-членах ЕС и характеризует деятельность уполномоченных
органов в сфере миграции как субъектов по контролю, надзору и оказанию
услуг каждому в реализации им прав и свобод и включает в себя:
общественно-ориентированные принципы деятельности уполномоченных
органов в сфере миграции и их сотрудничество с органами государственной
власти, обществом, гражданами; всестороннюю и многоуровневую систему
общественного контроля над уполномоченными органами в сфере миграции
и ответственность всех субъектов за уровнем административно-правовой
защиты и соблюдением прав трудящихся-мигрантов; высокую степень
активности каждого в сфере миграции; сведение к минимуму методов
административного принуждения в деятельности уполномоченных органов в
сфере миграции
1
.
Одной из наиболее важных форм проявления партнерства за
деятельностью МВД России является общественный контроль. Следует
отметить, что исторически государство выступало единственной формой
организации общественной жизни и рассматривало контроль населения над
государством как один из атрибутов демократии и условие эффективной
государственной власти. Так, широкое распространение сегодня приобрела
теория клиентских отношений (агентская теория).
1
Мигранян А.А. Миграция в странах Единого экономического пространства. // Труд и социальные
отношения. - 2014. - № 3. - С. 58-72.
79
Для государства граждане и общество - клиенты, которым необходимо
оказывать качественные конкурентные и востребованные услуги. Такая
модель взаиморазвития государства и общества, где предоставление
качественных государственных услуг - ключевая функция государства,
весьма эффективна и востребована: разрабатываются государственные
стандарты публичных услуг (административные регламенты и т.п.),
внедряются эффективные и упрощенные формы их оказания (электронные
услуги, принципы «одного окна» и др.).
Но возникает закономерный вопрос: кто осуществляет контроль за
выполнением со стороны государства договорных обязательств.
Предполагается, что эти функции должно взять на себя гражданское
общество, которое «участвует в управлении страной и, кроме способности
ассоциироваться (в партии, союзы, движения), способно поддерживать с
государством. равноправные договорные (конституционные) отношения,
включающие контроль власти».
Общественный контроль в сфере миграции - это организованная
система (механизм) контрольных мероприятий, проводимых институтами
гражданского общества и отдельно гражданами, направленных на выявление
и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны
уполномоченных органов по регулированию миграционными процессами и
их должностных лиц, в целях укрепления стабильных гражданских
отношений в обществе, повышения эффективности деятельности по
контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и
обеспечение права граждан на свободу передвижения и выбор места
жительства.
Следует отметить, что целью общественного контроля в сфере
миграции является формирование условий, в которых уполномоченные
органы по регулированию миграционными процессами служат
исключительно общественным интересам и в высшей степени ответственны
и подконтрольны обществу.
80
К общим задачам общественного контроля в сфере миграции следует
относить: осуществление обратной связи между уполномоченных органов по
регулированию миграционными процессами и обществом, направление
государственной политики на путь обеспечения общественных интересов,
мира и справедливости, обеспечение индивиду свободы передвижения и
выбора места жительства.
Практическими задачами общественного контроля в сфере миграции
являются: консолидация (объединение усилий) населения, начиная с
местного уровня и заканчивая федеральным; выработка общих принципов
реализации общественного контроля; практическая деятельность с
использованием всех доступных форм его осуществления
1
.
Основные принципы общественного контроля в сфере миграции:
законность, свобода общественного объединения, независимость
(независимость в оценках и независимость от власти), справедливость,
полнота, доступность, объективность, доказательность, открытость,
публичность, динамичность, взаимное уважение и партнерские отношения с
контролируемыми органами, системность, непрерывность, ответственность,
принципиальность в отстаивании прав человека и требований закона.
Классификацию методов общественного контроля в сфере миграции
можно представить следующим образом:
˗ первичные мероприятия (наблюдение; анализ документов,
официальной статистики; подача (сбор) заявлений и жалоб;
общественные экспертизы; эксперимент; мониторинг; публичные
обсуждения и др.);
˗ вторичные мероприятия по результатам общественного контроля
(освещение полученной информации в СМИ; обращение в
уполномоченные органы по регулированию миграционными
процессами; создание совместных общественно-государственных
1
Мукомель В.И. Интеграция мигрантов: вызовы, политика, социальные практики. // Мир России:
Социология, этнология. - 2011. - Т. 20. -№.1 - С. 34-50.
81
комиссий; представление предложений уполномоченным органам по
регулированию миграционными процессами;
˗ прямое участие в реализации общественного контроля (совместные
программы);
˗ экспертные методы (анализ проблем и процессов, в том числе путем
проведения общественной экспертизы; разработка и предложение
проектов правовых актов, программ и т.п.; общедоступное изложение
проблем и путей их разрешения; мониторинг реализации принятых
властью решений; использование социологических исследований); и
т.д.
На современном этапе следует четко определить и законодательно
закрепить технологию контрольной деятельности (контрольный процесс),
стремясь при этом достичь максимальной гибкости и высокого эффекта в
работе контролирующих органов. Для эффективной реализации
общественного контроля в сфере миграции необходимо выработать высокую
степень значимости решений, принимаемых по результатам, права и
обязанности сторон при осуществлении контрольных мероприятий,
профессиональный кодекс поведения и др., что исключит негативные
явления.
Очень важно отметить, что общественный контроль - это важный
критерий повышения качества осуществления своих полномочий
сотрудниками МВД России. Анализ деятельности МВД России в системе
гражданского общества позволяет сделать следующие выводы.
МВД России должна выступать в двух взаимообусловленных
качествах: как орган государственной власти и как основной субъект
обеспечения безопасности в сфере миграции. МВД России как субъект
обеспечения безопасности в сфере миграции - это, по нашему мнению,
должен строить свою работу с институтами гражданского общества на
принципе гражданско-публичного партнерства. Задача руководства и
органов МВД России - выстраивать работу таким образом, чтобы свести к
82
минимуму силовой компонент. Граждане должны рассматриваться в качестве
клиентов, которым представляются качественные услуги в сфере миграции
1
.
Процесс социализации МВД России - развитие ее как государственной
профессиональной общественно ориентированной службы. МВД России
должна обладать собственным уникальным и неповторимым опытом.
МВД России и структурно, и содержательно должна продолжать
совершенствование сотрудничества с институтами общества и каждым
гражданином в отдельности, выступая инициатором такого взаимодействия,
используя все многообразие позиционирования, делегируя реальные
полномочия посредством партнерства и публичного контроля в сфере
миграции.
В заключение необходимо отметить:
˗ граждане и их объединения обладают естественным
(общечеловеческим) правом контроля над уполномоченными органами
в сфере миграции, независимо от того, закреплено это право в
национальном законодательстве, является государство
демократическим или авторитарным;
˗ население, делегируя свои властные полномочия органам
государственной власти посредством участия в выборах и референдуме
должно оказывать влияние на государство.
˗ общественный контроль над деятельностью уполномоченных органов в
сфере миграции, несомненно, выступает одним из атрибутов
демократии и как условие эффективной государственной политики;
возможен только в случае его самоорганизации, что является
основополагающим условием развития институтов гражданского
общества;
˗ его можно понимать, как процесс воздействия населения на
уполномоченные органы в сфере миграции в целях качественного
1
Мигранян А.А. Влияние трансграничных денежных переводов трудовых мигрантов на экономику России.
// Труд и социальные отношения. -2013. - № 11. - С. 21-49.
83
обеспечения со стороны последних своих обязательств перед
обществом.
3.2. Направления совершенствования уголовной ответственности за
незаконную миграцию
Уголовная ответственность за организацию незаконной миграции
своевременно была включена в Уголовный кодекс Российской Федерации
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ «О внесении
изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-
процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях» путем закрепления в ст.
322.1
1
.
С тех пор в результате растущих миграционных потоков она нашла
свое широкое применение в правоохранительной деятельности. Однако в
результате развития и видоизменения общественных отношений в сфере
миграции со временем уголовно-правовые запреты, содержащиеся в ней,
перестали отвечать всему негативному спектру девиантных проявлений,
которые ставят под угрозу функционирование системы организационных и
правовых норм в миграционной деятельности.
Так, квалифицирующие признаки состава преступления,
предусмотренного ст. 322.1 УК РФ, отражены во второй части: а)
организованной группой; б) в целях совершения преступления на территории
РФ. Наличие указанных квалифицирующих признаков видится разумным и
необходимым. Не будем останавливаться на первом квалифицирующем
признаке, т. к. понятие организованной группы содержится в ч. 3 ст. 35 УК
РФ. Вместе с тем, акцентируя свое внимание на п. б ч. 2 ст. 322.1 УК РФ с
1
О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях:
федеральный закон от 28.12.2004 г. № 187-ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-
Плюс».
84
учетом анализа складывающейся в Российской Федерации судебной
практики, среди которой не встретилось ни одного приговора по данному
квалифицированному составу преступления, можно сделать вывод, что он
представляет из себя мертвую норму, которая в практической деятельности
имеет мало шансов на реализацию
1
.
Проблемой всему этому является трудность в доказывании цели -
совершения преступления на территории Российской Федерации, которая
является одним из обязательных признаков при квалификации в рамках
указанного состава. Возможным выходом из данной ситуации могло бы
явиться введение в ряд диспозиций статей Особенной части УК РФ, таких
как 205.1, 205.4, 205.5, 208, 209, 210, подобного словосочетания, как «в т. ч.
путем организации незаконного въезда, незаконного пребывания,
транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных
граждан или лиц без гражданства» и исключения данного
квалифицирующего признака из ч. 2 ст. 321.1 УК РФ, т. к. указанные
преступления направлены на подрыв общественной безопасности, и лица, их
совершающие, обычно тесно связаны с международными террористическими
организациями, которые вербуют и направляют в т. ч. и в Российскую
Федерацию своих сторонников, зачастую граждан иностранных государств,
которые обычно находятся на территории нашей страны незаконно, т. е.
путем нарушения норм миграционного законодательства РФ.
Наглядным примером тому может служить то, что Советом
Безопасности ООН в 2014 г. в связи с угрозой распространения
международного терроризма были приняты три резолюции от 17 июня 2014
г. № 2161, от 15 августа 2014 г. № 2170 и от 24 сентября 2014 г. № 2178, в
которых акцентируется внимание на декларативных принципах организации
борьбы с данным чрезвычайно опасным явлением, в т. ч. путем пресечения
1
Ч. 1 ст. 322 УК РФ - 322.1 ч. 1 - Судебные решения