65
Последствия незаконной миграции проявляются в различных сферах
жизни государства. Особой проблемой становится влияние незаконной
миграции на состояние преступности. Не секрет, мигранты, чей правовой
статус не урегулирован, стараются свести свои контакты с представителями
государственных органов к минимуму. В этой ситуации большая часть из них
становится бесправными современными рабами. А для криминальной среды
они являются источником для пополнения своих рядов. Каналы незаконной
миграции используются организованными преступными группами для
транзита наркотиков, оружия, контрабанды товаров и торговля людьми.
Последние события показывают, что незаконные мигранты являются
источниками распространения на территории нашей страны незаконной
террористической деятельности. Серьезные опасения вызывает наличие
коррупционных связей и нелегальных посреднических услуг в сфере
предоставления документов, подтверждающих правовой статус иностранца
на территории России. В коррупционные схемы все чаще вовлекаются не
только сотрудники ФМС и МВД, но и высокопоставленные должностные
лица других органов власти
1
.
Организация незаконной миграции превратилась в хорошо отлаженный
криминальный бизнес, в который оказались вовлечены граждане различных
государств. По разным оценкам, ежегодный доход от криминальной
миграции и связанной с ней противоправной деятельностью занимает третье
место после незаконного оборота наркотиков и торговли оружием. В этой
связи отсутствие составов, предусматривающих наказание за такого рода
деяния, являлось существенным пробелом законодательного регулирования.
Указанный правовой пробел был отчасти устранен Федеральным
законом от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ «О внесении изменений в
Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно -процессуальный
1
Редкоус В.М., Акимова С.А. Административно-правовые основы регулирования миграционными
процессами // Вестник экономической безопасности. 2016. № 1.
66
Кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях».
Уголовный Кодекс Российской Федерации был дополнен статьей 322.1
«Организация незаконной миграции». Указанная статья признает
преступными и уголовно наказуемыми деяниями организацию незаконного
въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без
гражданства, их незаконного пребывания в Российской Федерации или
незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
Неоднократно - в 2009 г., 2011 г., 2012 г. - федеральными законами
вносились изменения в санкцию статьи с целью увеличения ответственности
за совершенное преступление.
Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ УК РФ
дополнен ст. ст. 322.2 и 322.3 УК РФ, предусматривающими ответственность
за фиктивную регистрацию и фиктивную постановку на учет гражданина РФ,
иностранных граждан и лиц без гражданства. До введения данных норм в
уголовный закон ответственность за фиктивную регистрацию и фиктивную
постановку на учет квалифицировалась по ст. 322.1 УК РФ. Некоторыми
учеными высказывается мнение о том, что вред, наносимый фиктивной
регистрацией больше соответствует административному правонарушению
1
.
Можно было бы согласиться с введением уголовной ответственности за
фиктивную регистрацию, если бы обязательным признаком данных составов
была, например, системность действий или иные признаки, указывающие на
то, что лицо занимается такой регистрацией на постоянной основе и
извлекает из этого прибыль или доход в крупном размере. При этом
действительно в судебной практике существуют дела, где фиксировалась
фиктивная постановка на учет большого количества иностранных граждан.
Нормы об организации незаконной миграции в структуре УК РФ
помещены в гл. 32 «Преступления против порядка управления» раздела X
1
Редкоус В.М. Общая характеристика правового регулирования миграции населения // Вестник
Московского университета МВД России. 2016. № 4.
67
«Преступления против государственной власти». Наиболее опасные формы
противодействия граждан нормальной деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления признаются преступлениями
против порядка управления и влекут уголовную ответственность.
Общественная опасность преступлений этой главы заключается в том, что
они существенно нарушают общественные отношения, обеспечивающие
нормальное функционирование управленческой деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления.
Именно организация незаконной миграции является уголовно
наказуемым деянием, а не сама по себе незаконная миграция, за которую
предусмотрена административная ответственность. Таким образом, понятие
«организация», в данном случае, является ключевым.
Уголовный Кодекс не содержит толкования этого понятия. В УК РФ
понятие «организация» применяется не только к созданию организованной
группы или преступного сообщества, но и к осуществлению сложной
преступной деятельности (например, ст. 241. Организация занятия
проституцией; ст. 282.2. Организация деятельности экстремистской
организации и др.). Между тем, организационная деятельность,
предусмотренная ст. 322.1 УК РФ, предполагает осуществление
неограниченного перечня действий, которые могут носит разнообразный
характер.
Кроме того, понятие миграция также не раскрывается в уголовном
законодательстве, поэтому применение ст. 322.1 УКРФ на практике вызывает
немало сложностей.
Изучая различные нормативно-правовые нормы, регулирующие
вопросы миграции, необходимо отметить, что в них отсутствуют четкое
определение как незаконной миграции, так и сопутствующих терминов,
например, таких, как «незаконный ввоз», «незаконный въезд», «незаконный
мигрант» и т. д.
68
Отметим, что УК РФ сужает понятие незаконной миграции до
организации «незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных
граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в Российской
Федерации или незаконного транзитного проезда через территорию
Российской Федерации» (ч. 1 ст. 322.1). Тогда как по мнению многих
исследователей, незаконная миграция представляет собой не только въезд, но
выезд из страны пребывания. С этим связаны, в частности, такие
криминальные сферы деятельности, как незаконная торговля людьми,
наркоторговля и т. п
1
.
Вместе с тем, изучение практики применения ст. 322.1 УК РФ
показывает существенные недостатки действия данной нормы. Полагаем, что
существующие на сегодняшний день показатель данного вида преступлений
не отражают реальную картину преступности в рассматриваемой сфере, так
как значительная их часть является латентной. В настоящее время не
существует точных количественных показателей масштабов незаконной
миграции в России. По оценкам различных экспертов, общее число
незаконных мигрантов в стране варьируется от 1,5 до 22 млн чел. По данным
ФМС России, в Россию въехало в 2013 г. 17 млн 342 тыс. чел., в 2014 г. - 17
млн 281 тыс. чел. За январь-сентябрь
2014 г. данные составляют 15 млн 335 тыс. чел., из них 7 млн 110 тыс.
поставлено ФМС России на миграционный учет. Официально на территории
Российской Федерации находится иностранных граждан и лиц без
гражданства 10 млн 348 тыс. чел., это меньше, чем за аналогичный период
прошлого года (11 млн 589 тыс.). Из них, по данным первого заместителя
Генерального прокурора Российской Федерации А. Буксмана, на законных
основаниях трудятся лишь 1,5 млн.
Согласно данным ФМС России, в 2014 г. по ст. 322.1 УК РФ было
возбуждено 346 уголовных дел. Если сравнить с 2013 г., когда было
1
Миронов А.Л., Акимова С.А. Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы
России. М., 2013, 223 с.
69
возбуждено 676 уголовных дел, уменьшение данного показателя составило
48,8%
1
.
Содеянное в основном квалифицировалось по ч. 1 ст. 322.1 УК РФ, в
остальных же случаях осужденному вменялось совершение преступления в
составе организованной группы (п. «а» ч. 2 ст. 322.1). При этом в Москве и в
Московской области, несмотря на то, что проанализированные П.
Филипповым дела, рассмотренные судами этих регионов, составляют более
50 % от всех изученных им дел, практически не фиксируются случаи
организации незаконной миграции, совершенные организованной группой
2
.
Кроме того, при изучении судебной практики не встретилось ни одного
случая квалификации деяния по п. «б» ч. 2 ст. 322.1 УК РФ,
предусматривающему организацию незаконной миграции в целях
совершения преступления на территории России.
Приведенные данные опровергают высказанное в литературе мнение,
что «территория страны зачастую превращается в транзитный коридор,
используемый мигрантами из азиатских стран как промежуточный пункт».
Как свидетельствует анализ судебной практики, нахождение на территории
РФ является конечной целью мигрантов.
Согласно диспозиции ст. 322.1 УК РФ, объективная сторона
анализируемого преступного деяния состоит из трех альтернативных
действий:
˗ организации незаконного въезда в РФ иностранных граждан и лиц без
гражданства;
˗ организации незаконного пребывания иностранных граждан и лиц без
гражданства в РФ;
˗ организации незаконного транзитного проезда иностранных граждан и
лиц без гражданства через территорию РФ.
1
Сайт ФМС России
2
Герасименко Ю.В. Иностранная рабочая сила в условиях глобализации: состояние правового
регулирования // Научный вестник Омской академии МВД России. 2013. № 2 (49). С. 50-52.
70
В литературе под организацией незаконного пребывания иностранных
граждан и лиц без гражданства чаще всего понимается «совершение любых
действий, направленных на обеспечение пребывания или проживания на
территории РФ этих лиц при отсутствии у них необходимых документов...
или с нарушением порядка регистрации иностранных граждан и лиц без
гражданства». В приговорах мы практически не встретили судебного
толкования организации незаконного пребывания.
Вместе с тем, приведенными выше тремя способами организация
незаконной миграции не исчерпывается.
Интересным представляется анализ назначения судами наказания за
данное преступление. Самым распространенным наказанием за организацию
незаконной миграции является штраф (58,8 %), вторым по частоте
применения выступает лишение свободы (32 %), оставшаяся доля примерно
в равных частях приходится на обязательные и исправительные работы.
Следует отметить, что наказание в виде лишения свободы часто назначается
судами г. Москвы. Максимальный срок наказания по изученной нами
категории дел не превышал три года лишения свободы. Чаще всего наказание
в виде лишения свободы варьируется от 1 года до 2 лет. При этом суды
назначают реальные сроки лишения свободы в единичных случаях.
В отношении назначаемых штрафов хотелось бы отметить следующее.
Суды назначают штрафы в размере от 5000 до 10000 руб. в 29 %, от 10000 до
25000 руб. и от 25000 до 50000 руб. в 17,3 %, от 50000 до 100000 в 12,7 % и
свыше 100000 руб. в 6,4 % случаев
1
.
Очевидна тенденция существенного понижения размера штрафа при
назначении наказания путем частичного сложения.
Применение мер ответственности за незаконную миграцию и ее
организацию осложнено целым рядом объективных трудностей - от
недостаточной степени защиты Государственной границы до отсутствия
1
Попова Е.А. Уголовно-правовые проблемы незаконной миграции // Социально-экономические явления и
процессы. 2015. №12 С.126-131.
71
материальных средств на массовое выдворение лиц, совершивших
предусмотренные законодательством правонарушения, за которые
предполагается данная мера наказания. Однако эти сложности не могут
рассматриваться как обстоятельства, позволяющие отказаться от
установления и применения соответствующих мер ответственности.
Еще одной парадоксальной особенностью уголовно-правовой
характеристики организации незаконной миграции является то
обстоятельство, что сами незаконные мигранты по ст. 322.1 УК РФ к
уголовной ответственности не привлекаются, т. е. не являются субъектами
преступления. Если мы обратимся к статистике МВД РФ, то увидим здесь
данные только по преступлениям, совершенным иностранными гражданами
и лицами без гражданства. Так, за 2014 г. иностранными гражданами и
лицами без гражданства на территории Российской Федерации совершено
44,4 тыс. преступлений, что на 5,4 % меньше, чем за январь - декабрь 2013 г.,
в том числе гражданами государств-участников СНГ - 38,4 тыс.
преступлений (-4,7 %), их удельный вес составил 86,4 %. Удельный вес таких
преступлений в 2014 г. составил 3,8 %
1
.
1
Герасименко Ю.В. Организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод
человека и гражданина в условиях взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в РФ:
обзор диссертационного исследования // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2015. №3(33).
С.18-24.
72
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗА НАРУШЕНИЕ МИГРАЦИОННОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
3.1. Направления совершенствования работы миграционных
органов
Уполномоченные органы в сфере миграции в большинстве случаев как
орган государственной власти характеризуются совокупностью
административных предписаний, определяющих их правовой статус, а также
направление деятельности - обеспечение прав и свобод человека и
гражданина, безопасности и порядка в рассматриваемой сфере. Это
предполагает анализ их природы и места не только в системе органов власти,
но и во взаимоотношении с различными институтами гражданского общества
в сфере миграции.
Практика стран государств-членов Европейского союза (далее - ЕС),
показывает, что процессы социализации, свойственные миграционным
службам, протекают неравномерно и неоднозначно. Своеобразными
лидерами в этом процессе являются ФРГ, Соединенное королевство
Великобритании и Северной Ирландии, Королевство Нидерланды. Их
лидерство основано на: количестве населения, объема территории,
временным фактором вступления в ЕС и др
1
.
Современные общества, существующие в различных странах,
провозглашают себя как современные государства, но имеющие различный
путь развития, и эти различия между ними, достаточно существенны. И
объясняются они, прежде всего, степенью развития и укоренения институтов
гражданского общества.
На Западе формирование гражданского общества складывается в
течение долгого времени, вырастая из традиционных институтов, которые
1
Зубенко В.В., Зубенко В.А. Экономика России: угрозы и перспективы. / Проблемы мировой экономики и
международных отношений на современном этапе. Сборник научных трудов. - Москва, 2013. - С. 20-38.
73
претерпевали сложную эволюцию, приспосабливались к новым запросам
меняющегося общества.
В России гражданское общество формируется и развивается в других
социокультурных условиях. Прежде всего отметим доминирующую роль
государства в жизни общества в его историческом развитии, что
определялось природно-географическими, ментально-правовыми,
геополитическими условиями. Государство вынуждено было брать на себя
решение основных задач.
В современной России идея гражданского общества стала парадигмой,
определяющей возможное направление общественных реформ. Вся
совокупность общественных отношений может быть условно подразделена
на три сферы: политическую (государственную) сферу; сферу отношений в
рамках гражданского общества; сферу отношений частной (личной) жизни.
Проявление активности граждан в контроле за обществом нельзя
смешивать с политической сферой. Их активность проявляется в решении
социальных проблем, а не в обретении политической власти.
Наличие института гражданского общества присуще всем государствам
ЕС. В то же время развитость и ускоренность его основных институтов в них
неодинаковы. В этом отношении страны-лидеры отличаются ролью участия
граждан в управлении делами государства. Особенно это касается
Великобритании, где наибольшее развитие получило партнерство
(сотрудничество, взаимодействие) как одна из сущностных характеристик
социализации миграционной службы
1
.
Исходя из многоаспектности данного понятия партнерство
применительно к уполномоченным органам по регулированию
миграционными процессами- это совокупность взаимообусловленных
публично-правовых принципов, определяющих их место и роль в системе
1
Лики силы. Интеллектуальная элита России и мира о главном вопросе мировой политики / Под ред. С.А.
Караганова, Т.В. Бордачева. - М.: Международные отношения, 2013. - 272 с.
74
гражданского общества как субъекта безопасности личности, общества и
государства. В соответствии с этим определением партнерство - это:
˗ ориентированная на запросы и потребности граждан деятельность
уполномоченных органов по регулированию миграционными
процессами;
˗ система совместной деятельности субъектов в процессе
административно-правового регулирования миграционных процессов;
˗ система ответственности уполномоченных субъектов за состояние и
уровень обеспечения безопасности в сфере миграции.
Исходя из изложенного, партнерство определяется совокупностью ряда
норм, которые можно условно подразделить на миграционные императивы и
миграционные стандарты.
Миграционные императивы - то общественное мнение об
уполномоченном органе по регулированию миграционными процессами, его
роль и значение в обществе. Они имеют формально-субъективное
выражение, поскольку представлены как в форме нормативных правовых
актов, так и в форме коллективного общественного мнения, обобщенного в
социологических исследованиях, отчетах, обзорах и справках
1
.
Миграционные стандарты -нормы и правила поведения сотрудников
уполномоченных органов по регулированию миграционными процессами с
населением, а также внутри коллектива. За рубежом они, как правило,
закреплены и отражены в профессиональных кодексах.
МВД России необходимо шире внедрять содержание таких кодексов в
практику для определения идеологической составляющей деятельности в
сфере миграции, той ответственности, которая возлагается на каждого ее
работника. Из этого следует, что императивы - это всегда идея, а стандарты -
путь реализации этой идеи уполномоченными органами по регулированию
миграционных.
1
Рязанцев С.В., Хорие Н., Моделирование потоков трудовой миграции из стран Центральной Азии в
Россию. Экономико-социологическое исследование. - М.: Научный мир, 2011. - 191 с.