55
кардинально изменить ситуацию за счет сокращения числа мигрантов с
неурегулированным правовым статусом. Иммиграционным контролем
должны быть охвачены все крупные строительные, жилищно-коммунальные
и промышленные объекты, где используются преимущественно иностранная
рабочая сила, а также средние и мелкие работодатели, как правило,
использующие труд рабочих-нелегалов, с тем, чтобы вывести их из теневого
сектора, создать простые условия их регистрации, учета, уплаты госпошлин
и налогов
1
.
Во-вторых, эффективность иммиграционного контроля во многом
зависит от уровня взаимодействия с органами внутренних дел, поскольку
последние имеют дополнительные возможности по пресечению каналов
незаконной миграции; с органами прокуратуры и судами, возбуждающими и
рассматривающими уголовные дела, связанные с организацией незаконной
миграции, а также дела об административном выдворении.
В 2016 году было проведено 759 тыс. мероприятий по выявлению
фактов нарушений миграционного законодательства, сотрудниками
территориальных органов составлено 744 тыс. административных протокола.
В соответствии с актуализированным Планом мероприятий поэтапного
создания указанных специальных учреждений, утвержденным 13 июля 2015
года, соответствующими федеральными законами введено определение
понятия «специальное учреждение», устанавливаются полномочия
Правительства Российской Федерации по определению порядка охраны
специальных учреждений, а также порядка личного досмотра иностранных
граждан, помещаемых в специальные учреждения, и досмотра вещей,
находящихся при них, уточняются сроки передачи полномочий по
содержанию иностранных граждан, подлежащих административному
выдворению за пределы Российской Федерации или депортации.
1
Прудникова Т.А. Статус беженца в Российской Федерации (теоретико-правовой аспект) // Вестник
Московского университета МВД России. 2014. № 8. С.196-199.
56
Автором созданы соответствующие предложения по
совершенствованию действующего законодательства, которые получили
отражение в законопроекте № 149886-6, в соответствии с которыми
иностранный гражданин или лицо без гражданства в период своего
предыдущего пребывания в Российской Федерации уклонились от уплаты
налога или административного штрафа либо не возместили расходы,
связанные с административным выдворением за пределы Российской
Федерации либо депортацией не имеют права въезда в Российскую
Федерацию до осуществления соответствующих выплат в полном объеме
(Федеральный закон принят 23.07.2013 № 207-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях
совершенствования миграционного законодательства и ответственности за
его нарушение»).
Активно проводится работа по отработке информации об иностранных
гражданах и лицах без гражданства, совершивших два и более
административных правонарушения в течение последних трех лет и
вынесению решений о не разрешении въезда в отношении иностранных
граждан и лиц без гражданства, которые в период своего предыдущего
пребывания в Российской Федерации не выехали из Российской Федерации
до истечения тридцати суток со дня окончания срока временного
пребывания.
Всего органами МВД России в 2015 году направлено свыше 700 тыс.
представлений о не разрешении въезда на территорию Российской
Федерации.
В целях противодействия незаконной миграции МВД России, ФСБ
России во взаимодействии с заинтересованными органами исполнительной
власти и их территориальными подразделениями проводятся совместные
комплексные оперативно-профилактические мероприятия и специальные
операции («Нелегальный мигрант», «Нелегал», «Лес», «Маршрутка»,
«Регион-Магистраль», «Рынок», «Лизинг», «Жилой сектор»).
57
Так, в 2016 году, в период проведения, совместно с органами
внутренних дел, оперативно - профилактических мероприятий «Нелегальный
мигрант» выявлено 620 тыс. нарушения миграционного законодательства
Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации созданы
совместные рабочие группы, разработаны планы проведения оперативно-
профилактических мероприятий, произведен расчет сил и средств,
участвующих в проводимых мероприятиях, активизирован обмен
информацией между органами внутренних дел и другими органами. В целом,
в ходе проведения ОПМ «Нелегальный мигрант» количество выявленных в
201 6 году правонарушений по сравнению с аналогичным периодом 201 4
года возросло более чем на 27%.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 19
марта 2016 г. № Пр-540 МВД России, ФСБ России при участии Росфинмони-
торинга и во взаимодействии с компетентными органами государств-членов
ОДКБ в мае - октябре 2016 года проводились оперативно-профилактические
мероприятия и специальные операции, направленные на пресечение каналов
незаконной миграции и торговли людьми «Нелегал-2015»
1
.
В период проведения указанных мероприятий выявлено около 200 тыс.
нарушение миграционного законодательства, в том числе 140 тыс.
нарушений правил въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на
территории Российской Федерации и 55 тыс. нарушений порядка
осуществления трудовой деятельности.
По результатам совместных мероприятий возбуждено 252 уголовных
дела по ст. 322 УК РФ в отношении 334 иностранных граждан (325 - Грузии,
2 - Камеруна, 1 - Анголы, 1 - Литвы, 1 - Судана, 1 - Боснии и Герцеговины, 1
- Сирии, 1 - Греции, 1 - Армении).
В местах стоянок, посадки и высадки пассажиров, на автостанциях, в
том числе в приграничных районах Российской Федерации,
1
Прудникова Т.А. Административно-правовое закрепление системы органов исполнительной власти в
сфере миграции // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 11. С.203-207/
58
организовываются проверки соблюдения законодательства Российской
Федерации иностранными гражданами, юридическими и должностными
лицами, предоставляющими населению услуги по перевозке пассажиров
автобусами и маршрутными такси городского, межрайонного и
межобластного сообщения с использованием иностранных работников под
условным наименованием «Маршрутка».
С целью выявления и пресечения каналов незаконной миграции и их
организаторов, а также нарушений законодательства в сфере миграции
Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без
гражданства, в том числе при их следовании транспортными средствами
междугородного сообщения, проводятся оперативно-профилактические
мероприятия под условным наименованием «Регион-Магистраль».
В ходе проведения таких мероприятий совместно с сотрудниками
территориальных органов внутренних дел и безопасности в 2015 году
проверено свыше 20 тыс. объектов. Выявлено около 10 тыс. нарушений
миграционного законодательства Российской Федерации, наложено
административных штрафов на общую сумму более 30 млн. руб., из которых
взыскано более 20 млн. руб.
Также совместно с территориальными органами ФСБ России,
Рослесхоза проводились оперативно-профилактические мероприятия в
период активной заготовки леса. Для проведения таких проверочных
мероприятий применяется воздушный транспорт, а также техника
повышенной проходимости.
В ходе проведения в 2015 году мероприятий на предприятиях лесной
отрасли (лесозаготовительные пункты, лесопилки, пункты перегрузки
древесины) выявлено более 25 тыс. административных правонарушений в
сфере миграционного законодательства. В отношении правонарушителей
наложено штрафов на общую сумму 60 млн. руб. из них взыскано 40 млн.
руб., за пределы Российской Федерации в административном порядке
выдворены 776 иностранных граждан.
59
В приграничных районах Забайкальского, Приморского и
Хабаровского краев, Амурской и Еврейской автономных областей
проводятся в совместные мероприятия «Восток-2014». При проведении в
2015 году в приграничных субъектах Российской Федерации
Дальневосточного и Сибирского федеральных округов оперативно-
профилактических мероприятий выявлено 1,5 тыс. нарушения
миграционного законодательства Российской Федерации, наложено
административных штрафов на общую сумму более 15 млн. рублей,
выдворено в административном порядке за пределы Российской Федерации
534 иностранных гражданина.
Проведение целевых оперативно-профилактических мероприятий с
привлечением заинтересованных органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по выявлению и пресечению нарушений
миграционного законодательства Российской Федерации в деятельности
розничных рынков и иных крупных торговых объектов позволило проверить
свыше 20 тыс. работодателей, использующих труд иностранных работников,
45 тыс. иностранных работников, привлекаемых в сфере рыночной торговли,
выявлено 70 тыс. нарушений миграционного законодательства Российской
Федерации, а также выдворить в административном порядке за пределы
Российской Федерации 7 тыс. иностранных граждан, депортировано - около
200
1
.
Очень важно отметить, что проводится активная работа по
противодействию незаконной миграции в формате Организации Договора о
коллективной безопасности по вопросам борьбы с незаконной миграцией
(далее -ОДКБ). Так, 14 февраля в г. Минске и 20 сентября 2013 года в г.
Астане состоялись заседания Координационного совета руководителей
компетентных органов государств-членов ОДКБ по вопросам борьбы с
незаконной миграцией. Участники заседаний подвели итоги проведения в
1
Прудникова Т.А. Организационно-правовые основы деятельности уполномоченных органов в сфере
миграции по регулированию миграционными процессами // Вестник Московского университета МВД
России. 2015. № 4. С.202-204.
60
формате ОДКБ ОПМ «Нелегал-2013», оценили практику взаимодействия с
международными организациями, обсудили ход реализации, утвержденных
КСБНМ 13 июня 2012 года «Основных направлений сотрудничества
миграционных органов государств-членов ОДКБ в сфере взаимодействия с
национальными объединениями (диаспорами) по оказанию содействия
социокультурной адаптации мигрантов к условиям стран приема»,
рассмотрели прогнозные варианты развития проблемы вынужденной
миграции граждан и беженцев в связи с выводом в 2014 году из Афганистана
Международных сил содействия безопасности.
В сложившихся обстоятельствах международные организации
призывают правительства стран, принимающих мигрантов, сохранять
лояльность и следить за соблюдением прав приезжих в рамках Конвенции о
правах человека и обеспечивать им возможность легального заработка. Но
каждая страна вправе сама определять свою политику в отношении
мигрантов, которые уже находятся на ее территории
1
.
Очень важно отметить, что возникшие в ряде государств-членов
Европейского Союза, и затем в России споры относительно
целесообразности политики мультикультурализма во многом обусловлены
именно тем разнообразием смыслов, которые вкладываются в термин
«мультикультурализм». Так, в конце 2010 - начале 2011 годов лидеры трех
европейских стран - Федеративной Республики Германии, Королевства
Великобритании и Французской Республики - сделали заявления, в которых
утверждали о «провале» политики мультикультурализма. Такую позицию
ряд авторов называют «либеральной критикой мультикультурализма». Среди
других тезисов этой позиции выделяют следующие: политика
мультикультурализма обеспечивает государственную поддержку не столько
культурам, сколько общинам и группам, которые необоснованно берут на
себя миссию представительства интересов всего этноса или религии;
1
Редкоус В.М. Опыт кодификации миграционного законодательства на правовом пространстве СНГ //
Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 3.
61
мультикультурализм искусственно консервирует традиционно-общинные
отношения, препятствуя индивидуальной интеграции представителей разных
культур в гражданское общество. Государственное спонсирование общин
стимулирует развитие группой коммунитар-ной (общинной) идентичности,
подавляя индивидуальную. Такая политика закрепляет власть общины над
индивидом, лишенным возможности выбора.
В качестве свидетельства фиаско политики мультикультурализма в
странах Западной Европы часто приводятся районы скопления этнических
меньшинств в Париже, Амстердаме, живущих на государственное пособие по
безработице. Главной причиной такого результата называется слишком
щедрое социальное обеспечение, предоставляемое мигрантам принимающим
государством. Следует подчеркнуть, что в Королевстве Нидерландов 40%
средств, выделяемых на государственную помощь, направляются 10%
населения, состоящего из мигрантов не западного происхождения коренным
населением. Критикуется также и политика в отношении воссоединения
семей, позволяющая мигрантам перевозить свои семьи, которые в свою
очередь становятся «экономической обузой» для принимающего государства
и служат лишь количественному увеличению диаспоры. *Во многом именно
зависимость иммигрантов от некоторых видов социальной помощи создает
напряженность между ними и принимающим сообществом. Таким образом,
проблема превращается в замкнутый круг: меры, нацеленные на интеграцию,
на практике приводят к дезинтеграции
1
.
С другой стороны, критике подвергается и «культурный» компонент
политики мультикультурализма. В Канаде, так же как в Королевстве
Великобритания, Королевстве Нидерландов, Федеративной Республике
Германия и других западноевропейских странах, за исключением
Французской Республики, ношение «религиозных символов» в публичных
местах (к которым относится и школа) не считается предосудительным. В
1
Егоров С.А., Акимова С.А. Правовые и организационные особенности миграционной политики в ряде
зарубежных стран. М., 2013, 135 с.
62
британских судах выступают адвокаты в тюрбанах, указывающих на их
приверженность религии сикхов. В Канаде сикхам, управляющим
мотоциклом, разрешено не надевать шлем, хотя страховые компании сделали
в этой связи специальные оговорки.
Однако очевидна и обратная сторона такого культурного плюрализма,
которая заставляет, в частности, Францию, прикладывать усилия к тому,
чтобы появление новых мечетей особо не афишировалось. Причина в том,
что идеология мультикультурализма может способствовать «расиализации и
эт-низации общественного дискурса». Главный аргумент сторонников этой
точки зрения состоит в следующем. Фокусируясь на социально-групповых
различиях в этнических терминах, мультикультурализм лишь усиливает
дискриминацию меньшинств. В свете идеологии множественности культур
противоречия социального, экономического, политического, регионального
характера представляются как противоречия этнического или
конфессионального происхождения.
Очень важно отметить, что эта тема, получившая также название
«культурализации этничности», широко обсуждается как средство деполити-
зации, т.е. лишения меньшинств доступа в ту сферу деятельности, которая
затрагивает основы власти и общественного устройства. В частности,
отмечается, что поддержкой государства пользуется лишь та этническая
организация, деятельность которой не выходит за рамки культуры в
фольклорно-этнографическом понимании, в то время как другие важные
вопросы, например, дискриминация и социальная сегрегация остаются за
скобками, как продукт культурной специфики
1
.
Кроме того, с «культурализацией этничности» связывают также такое
явление как «требования на основе культуры» (culturalclaims). Суть его
состоит в том, что самые разные претензии, в том числе связанные с властью,
правом на землю и другими вопросами, начинают обосновываться задачей
1
Зраева И.М. Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. М., 2010, 184 с.
63
защиты культуры и идентичности. Здесь, однако, стоит отметить, что прием
culturalclaims используется не только представителями этнических
меньшинств: его активно осваивают политики и антирасистские движения.
В российском дискурсе термин «мультикультурализм» так и не стал
общеупотребительным. Вместо этого используется устойчивое выражение
«адаптация и интеграция мигрантов». В этом смысле интеграция как подход
к определению положения мигрантов в принимающем сообществе
противопоставляется сегрегации, а меры интеграции нацелены на
противодействие сегрегации мигрантов, которая может проявляться, в
частности, в возникновении мигрантских гетто.
В Российской Федерации, так же, как и во многих других странах,
миграция имеет определенные этнические особенности. В связи с этим, к
мигрантам все чаще относятся как к представителям этнических меньшинств,
хотя строго говоря, в рамках международного права и национального
законодательства мигранты не попадают в категорию этнических
меньшинств. Как бы то ни было, с точки зрения эффективности проводимой
политики интеграции необходимо определиться с желаемым конечным
результатом. В случае аккультурации (как варианта интеграции) таких
результатов можно выделить два: фузия и плюрализм
1
.
Если государство выбирает политику аккультурации, то для мигрантов
это означает «этнический компромисс». В случае культурного плюрализма
этот компромисс принимает формат «этнической мозаики», а в случае фузии
- возникновение новой культуры на основе двух или более слившихся
культур.
На практике реализация любой стратегии интеграции подразумевает
принятие совершенно определенных мер, направленных на встраивание
иммигрантов в правовое поле страны приема. Как правило, меры эти
выражены в законодательной форме. Именно закон задает условия для
1
Ковшевацкий В.И. К вопросу о сущности и правовой природе административного принуждения // Вестник
Московского университета МВД России. 2015. № 6. С.101-103.
64
интеграции иммигрантов, поэтому анализ законодательства может быть
использован для оценки миграционной политики страны в области
интеграции иммигрантов.
2.3. Уголовная ответственность за нарушение миграционного
законодательства
До недавнего времени за нарушения миграционного законодательства
была предусмотрена лишь административная ответственность. Уголовным
Кодексом предусматривалась только ответственность за незаконное
пересечение Государственной границы Российской Федерации (ст. 322).
Понимая важность противодействия незаконных проявлений
миграционных процессов, была принята Концепция государственной
миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. В
данном документе под незаконной миграцией понимается перемещение в
Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской
Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных
граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими
трудовой деятельности.
Специфика противодействия незаконной миграции заключается в том,
что этот вопрос невозможно решить, не затрагивая всего комплекса проблем,
связанных миграцией в России в целом. Проблема незаконной миграции
признается одной из угроз национальной безопасности РФ. Стратегия
национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. акцентирует
наше внимание на «обострении мировой демографической ситуации и
проблемах окружающей природной среды, возрастании угроз, связанных с
неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей
людьми, а также другими формами транснациональной организованной
преступности».