12
Декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и
политических правах 1966 г., ставших, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ,
составляющей российской правовой системы как основополагающие нормы и
принципы международного права
1
.
13 ноября 1992 г. был принят и Закон РФ о присоединении России к
Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу 1967 г.,
устанавливающему статус беженцев. В это время Россия присоединилась и к
ряду международных договоров, регулирующих правовой статус человека:
Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о
гражданских и политических правах 1966 г. (вступил в силу в 1976 г.),
Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации
1965 г. и т.д. стали признаваться РФ в качестве основополагающих норм и
принципов международного права, то есть составляющей собственной
правовой системы, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ
2
.
Н.Н. Демина отмечает, что миграционная политика РФ в 1990-е гг. была в
значительной мере непродуманной, в том числе сопровождаясь заключениями
соглашений с рядом бывших союзных республик о двойном гражданстве,
добровольном переселении, которые отличались неопределѐнностью
формулировок. Эти соглашения внесли значительную неопределѐнность и в
определение правового статуса самих мигрантов, включая их право на занятие
трудовой деятельностью. В связи с этим закономерно обострились
административные, налоговые и иные проблемы. Негативное отношение
коренного населения к иммигрантам, в том числе и в связи с оценкой
российскими гражданами их трудовой и экономической деятельности,
1
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21.07.2014 г.)
[Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.constitution.ru/.
2
Демина Н.Н. Конституционно-правовое регулирование пребывания иностранных граждан и
лиц без гражданства на территории РФ как средство пресечения нелегальной миграции.
Автореферат дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное
право. – М., 2010. – 25 с. [Электронный ресурс] // Режим доступа:
http://www.mosgu.ru/nauchnaya/publications/2010/abstracts/Demina_NN.pdf.
13
восприятие бывших сограждан как конкурентов в борьбе за рабочие места
1
.
Естественно, и одно государство не может самостоятельно решить
миграционные проблемы, будучи заинтересовано как в международном
миграционном сотрудничестве, так и в создании эффективных
государственных структур на национальном уровне.
Современное законодательство РФ последовательно приводится в
соответствие не только с нормами и принципами федеральной Конституции, но
и с основными международными стандартами в сфере миграции и прав
человека. Право на свободу передвижения по территории России к настоящему
времени достаточно полно реализовано в России, для граждан РФ и
иностранцев. Однако и это имело определѐнные негативные последствия. При
этом в России существуют два основных подхода к решению миграционных
проблем.
Первый, классический, основан на научном позитивизме. Такой подход
подтвердил свою неэффективность во Франции и Германии, когда ассимиляция
заменялась простым предоставлением гражданства. В результате оба
государства получили большое число мигрантов, не знающих (а зачастую и не
желающих знать) языка, культуры и традиций страны пребывания, не имели
образования и стали определѐнной социальной нагрузкой, к тому же неся
дополнительные социальные риски и нестабильность.
Н.В. Самойлюк констатирует, что попытки преодоления негативных
тенденций посредством осуществления политики мультикультурализма, дали
неоднозначные и нестабильные результаты. Российская Федерация не может
себе позволить проведения такой политики, особенно в отношении китайских
иммигрантов, непрерывный и нередко нелегальный приток которых давно
превышает русскоязычную миграцию на Дальнем Востоке. К тому же, китайцы
не желают учить русский язык и ассимилироваться, а Дальний Восток остаѐтся
1
Там же
14
пограничным регионом РФ, непосредственно соседствуя с Китаем
1
.
Правительство РФ пока не предприняло необходимых мер для обучения языку
и культурной ассимиляции китайцев.
Нормативно-правовое регулирование вопросов миграции осуществляется
в России на федеральном уровне (Конституция РФ, федеральные законы,
нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти),
уровне субъектов Российской Федерации (региональном уровне) (законы
субъектов РФ; правовые акты органов государственной власти субъектов РФ),
муниципальном уровне, то есть уровне органов местного самоуправления
(нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и их
должностных лиц), а также на международном, межгосударственном уровне
(заключение многосторонних и двусторонних соглашений с другими
государствами в сфере миграции), в том числе и на основании общепризнанных
норм и принципов международного права
2
. При этом миграция порождает не
только угрозы национальной безопасности, но и представляет новые
возможности для развития и усиления общества и государства.
15 августа 1996 г. был принят Федеральный закон «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» № 114-ФЗ,
согласно ст. 25.10 которого иностранец, апатрид, въехавшие на территорию РФ
с нарушением требования миграционного законодательства либо при
отсутствии документов, удостоверяющих право на проживание (пребывание) в
России, либо утратившие эти документы и не обратившиеся в территориальное
1
Самойлюк Н.В. Уголовно-правовые и криминологические меры противодействия
незаконной миграции: по материалам Дальневосточного федерального округа России.
Автореферат дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08 – Уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право. – Хабаровск, 2012. – 26 с. [Электронный ресурс] // Режим
доступа: http://lawtheses.com/ugolovno-pravovye-i-kriminologicheskie-mery-protivodeystviya-
nezakonnoy-migratsii/.
2
Галушкин А.А. Правовые и организационные основы противодействия незаконной
миграции и приобретению гражданства Российской Федерации, других государств-
участников Содружества Независимых Государств. Автореферат дис. … канд. юрид. наук:
12.00.11 – Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и
правоохранительная деятельность. – М., 2013. – 27 с. [Электронный ресурс] // Режим
доступа: https://www.prlib.ru/item/360341.
15
управление органа внутренних дел с соответствующим заявлением, либо
уклоняющиеся от выезда из РФ, а также нарушившие правила транзитного
проезда через российскую территорию, считаются нарушителями
миграционного законодательства РФ и незаконно находятся на территории РФ
1
.
Рассматривая преступление в виде незаконного пересечения государственной
границы РФ, следует заключить, что это деяние представляет собой
незаконный въезд или выезд из России иностранных граждан и лиц без
гражданства (апатридов) с нарушением требований законодательства РФ,
регулирующего порядок въезда и пребывания иностранцев, произвольное
изменение ими своего правового положения в период нахождения на
территории РФ.
Следует отметить, что основными правовыми мерами, принимаемыми
государством в связи с нарушениями миграционного законодательства,
являются административная и уголовная ответственность, предполагающие
назначение соответствующих наказаний лицам, признанным виновными в
совершении административного правонарушения или уголовного
преступления, нарушениях миграционного законодательства РФ. Эффективная
профилактика и пресечение правонарушений возможны только в случаях, когда
закреплены законодательные определения тех или иных незаконных действий.
Уголовный Кодекс Российской Федерации (далее – УК РФ) от 13 июня 1996 г.
№ 63-ФЗ и Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях (далее – КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ прямо не
определяют понятия незаконной миграции, предотвращения нарушений
миграционного законодательства и т.д.
2
Однако Уголовный Кодекс РФ
предусматривает разновидности преступлений, связанных с незаконной
миграцией иностранных граждан, апатридов, а также граждан РФ
1
Чигирева М.А., Копылова О.П. Правовое регулирование миграции и нелегальной миграции
// Science Time. – 2017. – № 1. – С. 451.
2
Шатилович С.Н. Проблемы повышения эффективности уголовно-правового
противодействия незаконной миграции в современных условиях // Вестник Тюменского
института повышения квалификации сотрудников МВД России. – 2016. – № 1. – С. 134-135.
16
(миграционных преступлений), глава 18 КоАП РФ регулирует
административную ответственность за нарушения в сфере защиты
государственной границы РФ, обеспечения режима пребывания иностранцев
или апатридов на территории РФ. Отдельные административные
правонарушения в этой сфере регулирует и глава 19 КоАП РФ, применительно
к российским гражданам (в частности, ст.ст. 19.15, 19.15.1, 19.15.2 КоАП РФ)
1
.
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ урегулировал не только
основы правового статуса иностранцев, но и правовой статус апатридов на
территории РФ
2
. Немаловажно и то, что ст. 1 Соглашения о сотрудничестве
государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998
г. относит к незаконным мигрантам граждан третьих государств и апатридов,
нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда
через территории участников Соглашения, а также граждане сторон
соглашения, нарушившие установленные национальным законодательством
другой стороны Соглашения правила пребывания на еѐ территории. Ст. 3
Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху
дополнил Конвенцию ООН против транснациональной организованной
преступности от 15 ноября 2000 г., в целях прямого или косвенного получения
любой финансовой или материальной выгоды, незаконного въезда любого
лица, не являющегося гражданином конкретного государства, на его
территорию
3
. Это Соглашение связано с ещѐ одной проблемой – участие РФ в
миграционных процессах в рамках СНГ.
Е.А. Попова отмечает, что до 2004 г. нарушения миграционного
законодательства РФ влекли, прежде всего, административную
1
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001
г. № 195-ФЗ (в ред. от 28.11.2018 г.) [Электронный ресурс] // Режим доступа:
http://base.garant.ru/12125267/.
2
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 19.07.2018 г.) [Электронный ресурс] //
Режим доступа: http://base.garant.ru/184755/.
3
Леденева В.Ю. Правовые и организационные основы противодействия незаконной
миграции // Право и политика. – 2015. – № 7. – С. 947.
17
ответственность. Уголовный Кодекс устанавливал юридическую
ответственность только за незаконное пересечение государственной границы
РФ (ст. 322 УК). Следует отметить, однако, что 28 декабря 2004 г. в УК РФ
были внесены изменения, предусмотревшие криминализацию нового состава
преступления – организацию незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ)
1
. П.А.
Филиппов отмечает, что указанная норма стала активно применяться в
правоохранительной и правоприменительной деятельности. В частности, в 2009
г. по этой статье было возбуждено 1008 уголовных дел, в 2011 г. – 1100.
Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. внѐс новые изменения в УК РФ,
дополнив Кодекс ст.ст. 322.2 и 322.3 УК, предусматривающие уголовную
ответственность за фиктивную регистрацию граждан РФ по месту жительства
или пребывания в жилом помещении в РФ, а также фиктивную регистрацию
иностранца или апатрида по месту пребывания в жилом помещении в РФ (ст.
322.2 УК), фиктивную постановку на учѐт иностранца, апатрида по месту
пребывания в РФ (ст. 322.3 УК)
2
.
Примечательно, что, как отмечает П.А. Филиппов, практика применения
российскими судами ст. 322.1 УК РФ за 2010-2014 гг. свидетельствует о том,
что большинство принимаемых по таким делам решений составляют именно
решения судов первой инстанции. На основе изучения материалов нескольких
сотен (206) уголовных дел за указанный период исследователь отмечает
незначительное число оправдательных приговоров суда, а также отмены
обвинительных приговоров судами апелляционной инстанции. Из числа
рассмотренных дел не было вынесено ни одного оправдательного приговора,
только семь обвинительных приговоров было отменено судами второй
1
Попова Е.А. Уголовно-правовые проблемы незаконной миграции // Социально-
экономические явления и процессы. – 2015. – Т. 10, № 12. – С. 128.
2
Филиппов П.А. Преступления против порядка управления: теоретико-прикладные
проблемы и доктринальная модель уголовного закона. Дис. … доктора юрид. наук: 12.00.08 –
Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право. – М., 2017. – 621 с.
[Электронный ресурс] // Режим доступа:
file:///D:/Downloads/Polnyij_tekst_dissertatsii_Filippov.pdf.
18
инстанции
1
. Причиной отмены по преимуществу были именно процессуальные
нарушения, только в одном случае суд сослался на недоказанность совершения
преступления (факта незаконного проживания).
Г.А. Агаев, Т.О. Бозиев отмечают характерный в современных условиях
рост миграционной мобильности населения. В различные формы миграции
ежегодно вовлечены 2-3 % всего населения планеты. Предпосылки и причины
развития миграционных процессов существенно отличаются от их последствий.
Причинами миграции нередко становятся социально-экономические и
политические кризисы, вооружѐнные конфликты и т.д. В связи с этим следует
отметить такие страны и регионы, как Северную Африку, Западную и
Центральную Азию, юго-восток Украины, где в последние годы происходят
события, которые сопровождаются оттоком или бегством населения
2
.
Практически во всех странах мира миграционные проблемы стали непростым
аспектом в осуществлении миграционной политики.
А.В. Карягина считает немаловажным устранение условий,
способствующих развитию такого явления, как незаконная миграция,
совершению преступления в виде организации незаконной миграции, включая
социально-экономические факторы, недостатки в деятельности
государственных органов, несовершенство миграционного законодательства и
т.д. В результате совершенствования действующего миграционного
законодательства ужесточается уголовная ответственность за организацию
незаконной миграции, ограничивается въезд в РФ для нарушителей
миграционного законодательства, предусмотрена уголовная и
административная ответственность за фиктивную регистрацию и фиктивную
постановку на учѐт иностранцев. Новые нормы действительно обусловили
1
Филиппов П.А. Преступления против порядка управления: теоретико-прикладные
проблемы и доктринальная модель уголовного закона. Дис. … доктора юрид. наук: 12.00.08 –
Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право. – М., 2017. – 621 с.
[Электронный ресурс] // Режим доступа:
file:///D:/Downloads/Polnyij_tekst_dissertatsii_Filippov.pdf.
2
Агаев Г.А., Бозиев Т.О. К вопросу об уголовной ответственности за фиктивную постановку
на миграционный учѐт иностранного гражданина или лица без гражданства // Журнал
правовых и экономических исследований. – 2016. – № 2. – С. 19.
19
перемену миграционной ситуации в современной России в лучшую сторону.
Приняты и меры поддержки легальной миграции. В частности, механизм
квотирования для мигрантов из стран СНГ сменѐн работой по патенту,
упрощены процедуры привлечения в страну высококвалифицированных
специалистов, включая и осуществляющих деятельность в сфере
информационных технологий, журналистов, закрепляются и нормы,
позволяющие в упрощѐнном порядке получать разрешения на работу
студентам
1
.
А.М. Исхаков констатирует, что Россия, по данным Всемирного Банка,
занимает второе место в мире после США по числу принимаемых мигрантов.
Рост миграции, однако, влияет на обострение криминогенной ситуации, рост
преступности в РФ. Пребывание большого количества мигрантов ведѐт к росту
социальной напряжѐнности и криминализации различных сфер общественной
жизни. Негативно влияет на состояние безопасности общества, государства и
отдельной личности вовлечение незаконных мигрантов в деятельность
экстремистских, националистических и радикальных религиозных
организаций
2
. Незаконные мигранты нередко организуют преступные
формирования, осуществляют нелегальную коммерческую деятельность,
формируют неконтролируемый рынок товаров и услуг, зачастую наполняя его
продукцией низкого качества.
Дальнейшее развитие миграционного законодательства РФ остаѐтся
отражением социальных реалий, а также явлений правовой и общественной
жизни. Именно социальные явления определяются изменения в правовой
жизни, опосредованно определяющие эволюцию правовой системы РФ.
Немаловажно, что процессы миграции традиционно оказывают значительное
влияние на всемирную и отечественную историю. Так, «Великое переселение
1
Карягина А.В. Проблемы эффективности регламентации уголовно-правовой
ответственности за незаконную миграцию в России // Гуманитарные, социально-
экономические и общественные науки. – 2017. – № 3. – С. 155-156.
2
Исхаков А.М. Субъект организации незаконной миграции // Известия Юго-Западного
государственного университета. Серия: История и право. – 2015. – № 3. – С. 109.
20
народов» во II-VII вв. стало не только преддверием и фактором падения
Западной Римской империи, но и основной причиной резкого изменения
этнической и политической карты Европы. Миграция нередко сопровождалась
и завоеваниями, захватом земель. Развитие миграционного законодательства и
обеспечение стабильности, устойчивости миграционных процессов –
необходимое условие для сохранения и расширения Российского Государства,
его влияния, военно-политических и экономических возможностей
1
.
Миграционная безопасность – фактор национальной безопасности и развития
российского общества. В этом контексте важно привлекать некоторое число
мигрантов из стран ближнего и дальнего зарубежья, при этом реализуя
основные цели государственной политики РФ.
1.2. Уголовное законодательство Российской Федерации о
нарушениях миграционного законодательства
Уголовный Кодекс РФ регулирует уголовную ответственность за
преступления в сфере незаконной миграции. Следует отметить, что
преступлениями признаются только деяния, отличающиеся наибольшей
общественной опасностью, в том числе и в области незаконной миграции.
Именно степень общественной опасности, прежде всего, отличает уголовные
преступления от административных и иных правонарушений (проступков).
Е.К. Жаксалыков напоминает, что со времѐн Древней Руси и до конца
XIX в. государство достаточно жѐстко регулировало социальные отношения,
сохраняя социальное неравенство и предоставляя различный правовой режим
для представителей разных социальных групп, включая и выезд за пределы
государства. Законодательство Древней Руси, а затем и Российского
Государства в его различных исторических формах, не выработало
1
Абезгильдин Р.Р. Миграция и организованная преступность в сфере теневой экономики //
Учѐные записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной
академии. – 2016. – № 1. – С. 131.
21
универсальных правовых норм в сфере миграционных отношений. Различались
привилегированные классы населения, лично свободные подданные и
феодально зависимые – например, ст. 11 краткой редакции «Русской Правды»
оставляла право требовать возвращения беглого раба и денежной компенсации
за его укрывательство
1
. Эта норма была закреплена и в расширенной редакции
«Русской Правды», включая право требования возврата бежавших от своих
господ холопов, нормы о юридической ответственности лиц, укрывающих
беглых холопов.
Процесс развития крепостного права на Руси, закрепощения крестьян
сопровождался и ограничением права свободного передвижения для
подавляющего большинства населения. Ст. 57 Судебника Ивана III 1497 г.
предоставляла крестьянам право ухода от своих владельцев один раз в году, На
Юрьев день и в течение последующей недели, с обязательной оплатой
проживания на земле владельца. Судебник 1550 г. подтверждал это правило,
однако в 1581 г. были введены «заповедные годы», когда переход делался
невозможен. 24 ноября 1597 г., уже при Борисе Годунове, был принят царский
Указ, предписывавший в течение пятилетнего срока разыскивать и возвращать
всех беглых крестьян их владельцам. Соборное Уложение 1649 г. окончательно
закрепостило крестьян, а с расширением Российской империи в XVIII в.
крепостное право нередко вводилось и на новых территориях (например,
территории Слобожанщины, Новороссии). С реформами Петра I, однако,
Россия начинает активно привлекать на русскую службу иностранцев (в
частности, манифест Петра Великого «О вызове иностранцев в Россию с
обещанием им свободы вероисповедания» от 16 апреля 1702 г., Манифеста
Екатерины II от 4 декабря 1762 г.)
2
.
С отменой крепостного права в 1861 г. миграционные отношения внутри
страны стали несколько свободнее, но выезд не стал популярным явлением,
1
Жаксалыков Е.К. Развитие российского уголовного законодательства об ответственности за
незаконную миграцию // Социум и власть. – 2011. – № 3. – С. 88.
2
Жаксалыков Е.К. Развитие российского уголовного законодательства об ответственности за
незаконную миграцию // Социум и власть. – 2011. – № 3. – С. 89.