15
иммиграция. Вне зависимости от попыток унификации понятий
международной миграции населения, предпринимаемых мировым сообществом
с 1900 года, до сегодняшнего дня в их определении есть различия.
Понимание необходимости согласованных на глобальном уровне
подходов к управлению миграционными процессами пришло к
международному сообществу в середине ХХ в. Уже тогда в основу
международно-правовых документов, регулирующих вопросы трансграничного
перемещения людей, была заложен подход, основывающийся на уважении прав
человека.
Логически «вырастая» из Всеобщей декларации прав человека ООН,
основные международно-правовые документы тех лет – Конвенция о статусе
беженцев 1951 г. и Конвенции МОТ о трудящихся-мигрантах № 97 1949 г. и
№143 1975 г. – ставят в центр всего конструкта международного
сотрудничества по соответствующим вопросам права человека. Так, Конвенция
о беженцах предусматривает, что беженцам должно предоставляться
«возможно наиболее благоприятное правовое положение» в отношении
получения правового статуса, трудоустройства, обеспечения жильем,
получения образования и т.д. Конвенции МОТ устанавливают, что трудящиеся-
мигранты должны иметь равные трудовые, социальные, профсоюзные и
культурные права с национальными работниками.
Позже были разработаны множество других международных документов,
касающихся разных категорий мигрантов и разных аспектов межстранового
сотрудничества в миграционной сфере. Среди основополагающих прав
человека наиболее значимыми для мигрантов являются право на свободу
передвижения, запрет дискриминации, право на защиту семейной жизни и т.д.
Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-
мигрантов и членов их семей 1990 г. является наиболее всеобъемлющим
международным договором, посвященным правам трудящихся-мигрантов. Она
стала последним из семи основополагающих международных договоров по
правам человека, которые вместе составляют прочную архитектуру глобальной
16
защиты прав человека. Все государства связаны обязательствами, если они
ратифицировали хотя бы один из семи основных договоров по правам человека.
Таким образом, эти документы создают базу для защиты каждого
человека на территории государства независимо от того, является ли он его
гражданином или нет. Закрепленные в этих документах права человека
применяются к каждому индивидууму не в силу его гражданской
принадлежности, а потому, что они являются частью всего человечества.
8
Проблема заключается в том, что разработанные как документы
глобального масштаба, многие конвенции и соглашения не стали такими в
плане их практической реализации. За исключением Конвенции о статусе
беженцев, которая нацелена на гуманитарную поддержку и обеспечение прав
наиболее уязвимой категории лиц, вынужденно перемещающихся через
государственные границы, и потому подписана и ратифицирована абсолютным
большинством стран мира, другие конвенции в области регулирования
миграции, даже открытые к подписанию несколько десятилетий назад,
остаются подписанными относительно небольшим количеством государств.
Так, Международную Конвенцию о защите прав всех трудящихся-
мигрантов и членов их семей, открытую к подписанию в декабре 1990 г., к
концу 2017 г. ратифицировала 51 страна и еще 15 государств подписали, но не
ратифицировали. Страны, которые принимают значительное число мигрантов,
фактически уклоняются от подписания Конвенции, обоснованно полагая, что
именно на них возлагается обеспечение полного спектра прав
трудящихсямигрантов в одностороннем порядке.
Выявляется коллизия между международным правом и политической
целесообразностью. Так, общая и обязательная для всех государств-членов
ООН антидискриминационная норма международного права, утверждающая
необходимость уважения к правам человека и основным свободам для всех, без
8
Доклад Генерального секретаря ООН «Миграция и развитие» // Официальный сайт ООН.
18 мая 2006 г. URL:
https://www.un.org/esa/population/migration/hld/Text/Report_of_theSG_June06_Russian.pdf. C.
93-94.
17
различия расы, пола, языка и религии (Статья 1 Устава ООН), не может быть в
полной мере реализована в условиях превалирующего не только в
политической, но и общественной среде признания необходимости
ограничения прав и свобод человека, не являющегося гражданином той или
иной страны. Понятие «мигрант» оказывается неопределенно широким для
применения норм международного права и в то же время не учитывает такие
категории «невидимых мигрантов», как, например, находящиеся в транзите или
незадокументированные мигранты, обеспечение прав которых чаще всего
оказываются под угрозой.
9
После второй мировой войны беженцы были выделены в особую
категорию лиц, перемещающихся через государственные границы или уже
находящихся на территории других государств. Конвенция о статусе беженцев
1951 г. и протокол к ней 1967 г. закрепили основы правового статуса беженцев,
в частности, важнейший принцип невысылки. Однако в дальнейшем, по мере
изменения глобальной миграционной реальности, стали появляться формально
непризнанные, но реально существующие условные категории «экономических
беженцев», «экологических беженцев», «климатических беженцев», которые
активно используются, в частности, средствами массовой информации, но на
деле лишь вносят еще большую нечеткость в категоризацию мигрантов.
Особенно острая коллизия международного и национального права в
сфере регулирования миграционных процессов проявляется в последние годы в
Европе в связи с массовым наплывом мигрантов и беженцев из политически
неблагополучных стран.
Миграционный кризис в Европе, который вроде бы в 2017 г. несколько
понизил свою остроту (в 2017 г. подано 685 тыс. заявлений об убежище в
странах ЕС, что на 33% меньше по сравнению с 2016 г.5 ), но остается поводом
для разногласий внутри государств и между ними, что в конечном счете
9
Магне Барт, глава Региональной делегации Международного Комитета Красного Креста
(МККК) в Российской Федерации, Беларуси и Молдове, выступление на IV Международной
конференции «Миграция и международное право», состоявшейся 20–21 сентября 2018 г. в г.
Москва
18
обусловливает уязвимость мигрантов перед действиями властей и неприятием
местного общества.
Миграционная тематика оказывается излишне политизированной. Подчас
в своих политических интересах государства через механизм международной
миграции фактически вмешиваются во внутренние дела других стран.
При анализе мировой миграции определенные трудности связаны с
существенной разнородностью источников данных о ней. Эксперты ООН
выделяют 3 основные источника:
1. Пограничный контроль;
2. Регистры населения (например, информация, которая получена при
вручении заграничного паспорта);
3. Различные исследования (в первую очередь, данные переписки
населения).
Анализ существующей истории миграционной политики Российской
Федерации позволяет выделить одну ее особенность — это нерациональность,
которая способствует появлению различных конфликтных ситуаций на
правоохранительном уровне и общечеловеческом уровнях. Можно отметить,
что международная миграция способна смягчить демографический кризис, а
временная трудовая миграция, призванная решить проблему дефицита на
российском рынке труда – один из факторов развития современной России.
Миграция населения как история развития государства всегда относились к
острым вопросам наряду с социально-экономическими или политическими
особенностями его существования. По количеству иммигрантов Россия
занимает второе место после США. Усиление миграционных процессов
обусловило соответствующей нормативно-правовой базы. Разработка проблем
развития миграционного законодательства занималось широкое внимание в
миграционном праве России. Институт законодательства и сравнительного
правоведения также на протяжении 15 лет развивает данное направление.
19
Становления миграционного законодательства регулирующих правовое
положение иностранных граждан и лица без гражданства в России можно
разделить на четыре этапов:
1. С 1916 по 1920г. Это период характеризуется с принятием большое
количество нормативно-правовых актов регулирующий правовое положение
мигрантов.
2. С 1920 по 1935 годы. Особенности второго периода заключается в
том, что стало принятие Положение о гражданстве 1924г.
3. С 1935 по 1977 годы. В эти периоды происходит кодификация
нормативные акты имеющийся отношения иностранцам, разработка и принятие
новое уголовное законодательства СССР и союзных республик.
Закон о гражданстве Союза ССР и союзных республик 1958. Но при этом,
единого нормативного акта регулирующих положение иностранцев не было. В
это время Конституция СССР 1977 года содержала отдельную главу
регулирующий положение иностранцев и лица без гражданства. 1981 году
Верховным советом СССР был принят закон СССР №5152-Х «О правовом
положении иностранных граждан в СССР. Это закон регулировал основные
права, свободы обязанности и ответственности иностранцев и лица без
гражданства в СССР.
4. После принятие Конституция СССР 1977. Современный период
развития миграционного законодательства, то следует начинать с 90-х г ХХ
столетия.
Становление миграционного законодательства России приходится на
начало 90-х годов, когда Россию настигли потоки мигрантов из бывших
республик Советского Союза, и Российская Федерация, оказалась перед
необходимостью в кратчайшие сроки разработать и принять миграционное
законодательство и на его основе приступить к государственному
регулированию данной проблемы.
Нормативное регулирование вопросов миграции и защиты прав
мигрантов в Российской Федерации осуществляется на следующих уровнях:
20
1. На федеральном уровне (Конституция Российской Федерации,
федеральные законы и подзаконные акты – указы Президента Российской
Федерации, постановления Правительства РФ; нормативно – правовые акты
федеральных министерств и ведомств).
2. На уровне субъектов Российской Федерации (законы субъектов РФ;
подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов
РФ).
3. На уровне местного самоуправления (нормативные акты органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления).
4. На межгосударственном уровне (заключение многосторонних и
двусторонних соглашений с другими государствами в области миграции), а
также на основании общепризнанных принципов и норм международного и
европейского права.
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека
могут быть ограничены только в исключительных случаях федеральным
законом. От дискриминации иностранных граждан защищает ст. 19
Конституции РФ, в ч. 1 которой установлено равенство всех перед законом и
судом, а в ч. 2 – равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от
пола, расы, национальности и других обстоятельств. В соответствии с ч. 3 ст. 62
Конституции РФ иностранные граждане пользуются правами и несут
обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных
федеральным законом или международным договором. Согласно ч. 4 ст. 15
Конституции РФ, если закон РФ вступает в противоречие с международным
договором РФ, то применяются правила международного договора.
На сегодняшний день в российском миграционном законодательстве
насчитывается более десятка федеральных законов, свыше ста действующих
указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов
министерств и ведомств, а также несколько десятков межгосударственных
договоров. Такое многообразие выдвинуло на первый план задачу
21
систематизации правового материала в области миграции, чтобы отследить
внутреннюю согласованность различных норм.
В 2002 и 2003 годах были приняты федеральные законы: «О гражданстве
Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «, «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации». Новый Федеральный закон о гражданстве учел целый ряд
потребностей правоприменительной практики; в нем также стал
предусматриваться упрощенный порядок получения гражданства для бывших
соотечественников.
Становление российской государственной миграционной политики -
сложная и противоречивая сфера, где происходят глубокие и быстрые
перемены. За достаточно короткий период было принято большое количество
законов, указов Президента, постановлений Правительства, внутренних
ведомственных подзаконных актов. Управлению по вопросам миграции ( далее
УВМ ) была предоставлена самостоятельность в вопросах нормотворчества.
Ранее это осуществлялось в рамках структуры МВД России. Поскольку УВМ
не имеет права оперативно-розыскной деятельности и не имеет силовых
подразделений, она взаимодействует с МВД России. Министерство внутренних
дел Российской Федерации получает от УВМ необходимую информацию,
издавая впоследствии совместные приказы в сфере миграции.
Так, благодаря совместному приказу МВД России N 338 и УВМ России N
97 от 30.04.2009 «Об утверждении Административного регламента по
исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением
положений миграционного законодательства Российской Федерации
иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил
привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных
работников в Российскую Федерацию и использования их труда»,
регламентирующему надзор и контроль за соблюдением миграционного
22
законодательства, удалось оптимально разграничить полномочия МВД и ФМС,
что, сказывается на эффективном взаимодействии обеих структур.
10
Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской
Федерации от 5 ноября 2008 года обратил особое внимание на необходимость
оптимизации организации миграционных процессов внутри страны, на
создание реальных условий для повышения мобильности российских граждан –
как эффективного перераспределения трудовых ресурсов, так и обеспечения
права граждан на труд - и отметил в числе первоочередных задач сохранение
баланса на рынке труда и обеспечение интересов российских граждан в
совокупности с совершенствованием механизмов регулирования внешней
миграции и их правовым оформлением, адекватным потребностям нашей
страны, масштабам самой миграции.
До недавнего времени одним из главных факторов несовершенства
миграционного законодательства России являлось отсутствие документа
стратегического планирования в сфере миграции. С утверждением
Президентом РФ 13 июня 2012г. Концепции государственной миграционной
политики Российской Федерации на период до 2025 г. (далее Концепция) такой
документ появился. В этом документе намечены основные направления
миграционной политики России: создание для соотечественников,
проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных
граждан условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на
постоянное место жительства; разработка дифференцированных механизмов
привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы,
востребованной российской экономикой; содействие развитию внутренней
миграции граждан Российской Федерации; содействие образовательной
миграции в Российскую Федерацию и поддержки академической мобильности;
выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;
содействие адаптации и интеграции мигрантов, формирование конструктивного
10
Самойлов В.Д. Миграциология. Конституционно-правовые основы. Москва.2011. -.66 с
23
взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;
противодействие незаконной миграции.
Реализация сформулированных Концепцией целей и задач
государственной миграционной политики призвана способствовать
разрешению миграционных проблем и снижению социальных, политических и
экономических рисков для России, связанных с массовым притоком мигрантов.
Однако есть основания считать, что Концепция нуждается в корректировке,
поскольку многие разделы носят слишком общий характер и оставляют простор
для толкования поставленных целей. Поэтому реформирование миграционного
законодательства, которое должно последовать за принятием Концепции,
может не принести ожидаемой стройности и увязки с целями других
направлений государственной деятельности.
Следует также заметить, что законодательная база по вопросам
регулирования миграционных процессов в регионах в настоящее время
находится только на стадии формирования, поэтому определенная система
отсутствует: в одних субъектах проблема регулируется законами, в других–
постановлениями правительств или распоряжениями глав администраций.
На сегодняшний день в российском миграционном законодательстве
насчитывается более десятка федеральных законов, свыше ста действующих
указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов
министерств и ведомств, а также несколько десятков межгосударственных
договоров. Такое многообразие выдвинуло на первый план задачу
систематизации правового материала в области миграции, чтобы отследить
внутреннюю согласованность различных норм.
2012 году указом Президента РФ была утверждена Концепция
государственной миграционной политики Российской Федерации на период до
2025 года. Реализация сформулированных Концепцией целей и задач
государственной миграционной политики призвана способствовать
разрешению миграционных проблем и снижению социальных, политических и
экономических рисков для России, связанных с массовым притоком мигрантов.
24
Однако есть основания считать, что Концепция нуждается в корректировке,
поскольку многие разделы носят слишком общий характер и оставляют простор
для толкования поставленных целей. Поэтому реформирование миграционного
законодательства, которое должно последовать за принятием Концепции,
может не принести ожидаемой стройности и увязки с целями других
направлений государственной деятельности.
11
Учитывая масштаб и роль международной миграции рабочей силы для
развития глобальной экономики и экономики участвующих в ней стран,
совершенно закономерно, что этот вид миграции занимает особое место в
международно-правовом сотрудничестве государств на глобальном,
региональном и двустороннем уровнях.
Интерес к формированию глобального подхода в управлении процессами
международной трудовой миграции наблюдается как со стороны стран выезда
мигрантов, так и принимающих стран. И хотя принимающие страны в большей
степени фокусируются на сохранении национального суверенитета в
определении правил допуска, въезда, пребывания и трудоустройства
иностранных работников, тем не менее, они в большинстве случаев готовы
выстраивать свое национальное законодательство в сфере трудовой миграции с
учетом существующих международных конвенций и рекомендаций, а также
общепризнанных норм уважения прав человека. Это связано с возникновением
в конце ХХ в. относительно нового явления, присущего эпохе глобализации –
так называемой «миграционной взаимозависимости».
Более развитые страны в результате отрицательного естественного
прироста и увеличения доли пожилого населения оказались в зависимости от
притока мигрантов из менее развитых стран, которые призваны пополнить
рынок труда. Фактически присутствие иностранной рабочей силы на рынках
труда индустриальных и постиндустриальных государств превратилось в
постоянно действующий фактор, обеспечивающий устойчивость и
конкурентоспособность их экономик.
11
Гриценко Г. Проблемы миграции рабочей силы в странах СНГ С-79