35
Данная программа является примером двухступенчатой легализации,
специально ориентированной на особую группу иностранцев, въехавших на
территорию США несовершеннолетними, получивших образование в стране и
интегрировавшихся в американское общество
Французская программа легализации
Одним из предвыборных обещаний 24-го Президента Французской
Республики Франсуа Олланда было проведение амнистии для мигрантов,
длительное время проживающих в стране. Такая стратегия была реакцией на
политику Николя Саркози, издавшего циркуляр о необходимости вернуть всех
«мигрантов вне закона» в страны их происхождения. Согласно циркуляру от 13
июня 2006 года префектуры и представители министерства внутренних дел на
местах должны сотрудничать для скорейшего выполнения данной задачи. Для
мигрантов, пожелавших быстро и добровольно покинуть страну, было обещано
денежное вознаграждение. В «исключительных и гуманитарных» случаях и при
реальном желании мигранта интегрироваться в общество циркуляр
предусматривал ограниченную возможность легализации нелегалов. Циркуляр
установил также временный иммунитет для семей с детьми-школьниками. По
окончании учебного года во французских школах к этим семьям должны быть
применены меры по высылке из страны. Поэтому не удивительно, что победа
Олланда в первом туре выборов была обеспечена его предвыборными
обещаниями и 93 % голосов мусульман Франции.
В 2012 году для выполнения обещания Олланда был принят циркуляр об
упорядочении статуса лиц без документов. Данный циркуляр регулирует
легализацию трех групп – молодежи, семей с несовершеннолетними детьми и
трудовых мигрантов. Требования к подателям прошения о легализации
предъявляются четкие, прозрачные и понятные.
Для нелегально занятых трудовых мигрантов необходимо наличие трех
критериев : нахождение на территории Французской Республики от трех до
семи лет, при наличии обязательной трудовой занятости за последние 8–30
месяцев, и подтвержденное согласие работодателя на заключение трудового
36
контракта с просителем (ст. 2.2. Циркуляра). Для лиц старше 18 лет, въехавших
на территорию Франции по воссоединению с родственниками и по достижении
совершеннолетия потерявшие право на нахождение в стране, вид на жительство
будет выдан при условии стремления к получению образования (2.1.3
Циркуляра); для семей с детьми – проживание на территории Франции не менее
пяти лет и посещение несовершеннолетними детьми образовательных
учреждений Франции (школы, детского сада) (ст. 2.1.1–2.1.2 Циркуляра).
Помимо этого, установлены «квоты» на легализацию – ежегодно будет
легализовано только 30000 нелегалов.
В целом, кампания по легализации 2012 года – компромиссная попытка
властей Франции сдержать предвыборные обещания и при этом не допустить
тотального получения права на проживание со стороны мигрантов без
документов, длительное время проживающих в стране.
Легализация в Италии
В сентябре 2012 года Италия провела очередную кампанию по легализации
недокументированных мигрантов – «Sanatoria 2012». С 15 сентября по 15
октября 2012 года мигрантам, удовлетворяющим ряд критериев, было
предложено подать прошение о легализации в органы местной власти.
Обязательными критериями для участия в кампании «Sanatoria 2012» были:
• трудовая занятость на полный рабочий день, исключение составляли
лица, обслуживающие домашние хозяйства (20 часов в неделю);
• пребывание на территории Италии, по крайней мере, с 31.11.2011;
• позитивная «легальная» история.
В кампании не могли принять участие: иностранцы, находящиеся в
процессе депортации из страны; лица, подпадающие под ратифицированные
Италией международные конвенции и декларации о защите прав беженцев;
иностранцы, обвиняемые в совершении правонарушений, даже в процессе
рассмотрения дела в суде; а также иностранцы, чье пребывание на территории
страны угрожает общественным и / или государственным интересам.
37
Помимо этого, в кампании не могли принять участие, осуществлявшие
трудовую деятельность у работодателей, которые
а) в течение последних лет были вовлечены в содействие найму
нелегальных мигрантов из Италии в другие страны;
б) вовлекали или осуществляли деятельность по вовлечению в
проституцию третьих лиц, особенно несовершеннолетних;
в) после подготовки соглашения в рамках прошения о легализации
нелегального мигранта не заключали с ним трудового договора и не выполняли
своих обязательств по выплате заработной платы, внесению налоговых и иных
обязательных платежей в бюджет.
Решение о легализации уполномоченные государственные органы
принимают коллегиально в течение 6 мес. после проверки документов.
Процедура выглядела следующим образом: после получения прошения о
легализации уполномоченный орган проверял законность представленной
информации и документов; местные органы полиции устанавливали причины и
факты, подтверждающие и / или оспаривающие изложенные факты;
уполномоченный орган трудовой инспекции выдавал заключение об условиях
труда и экономическом состоянии работодателя, на предприятиях / хозяйстве
которого осуществлял свою трудовую деятельность мигрант без надлежащих
документов.
После подтверждения фактов прошения и уплаты первоночального взноса
в 1000 евро, уполномоченные органы открывали «иммиграционное» окно и
приглашали все заинтересованные стороны к подписанию соглашения по
регулированию заработной платы, налоговых и иных обязательных платежей в
бюджет. Однако, несмотря на простые правила кампании, многие нелегалы не
смогли воспользоваться ее преимуществами. По данным объединения
профсоюзов – CISL – легализация для мигрантов без документов, занятых в
области домашнего труда, стоила 2 тыс. евро; для нелегалов, занятых в других
областях – строительстве, фермерстве, отельном и ресторанных бизнесах – от 6
до 10 тыс. евро. Кампания «Sanatoria 2012» была в своем роде
38
«территориальной» амнистией, из 129 814 поданных по стране прошений о
легализации, 18472 были из Милана; 13322 – из Рима, 10633 – из Неаполя и
наименьшее число – 18 прошений – из провинции Энна (Сицилия). Весомая
часть прошений – 112000 – исходила от лиц, вовлеченных в найм по
обслуживанию домашних хозяйств – домработниц, садовников и проч.
С технической точки зрения кампанию «Sanatoria 2012» нельзя назвать
легализацией или амнистией, скорее – «подушкой», нацеленной на защиту
национальных работодателей и национального рынка труда перед вступлением
в силу Директивы ЕС о минимальных стандартах по санкциям и мероприятиям
в отношении работодателей, вовлекающих граждан третьих стран без
легального разрешения на занятие трудовой деятельностью.
Обобщая опыт США и стран Европы, приходим к выводу, что борьба с
незаконной миграцией и ее последствиями – серьезная тема для России, стран
Европы и США. В противовес России, обе стратегии борьбы с незаконной
миграцией, как то: ужесточение санкций, дифференциация ответственности и /
или проведение амнистии и упорядочивание статуса нелегальных мигрантов –
имеют место в странах ЕС и США. Миграционное законодательство США
лучший пример разноплановых кампаний по легализации нелегалов и амнистий
для различных социальных групп с неустановленным правовым статусом.
Страны Европы за последние 30 лет провели 68 кампаний по легализации, 87 %
участвующих в них были трудовые мигранты без надлежащих документов и
разрешений на работу. За эти годы 4,3 млн человек получили легальный статус
в странах ЕС, что составляет 1/5 иностранного населения ЕС и 1/10
иностранцев, рожденных вне ЕС и проживающих на территории ЕС сегодня.
Представляется, что амнистия недокументированных мигрантов отвечает
интересам российской экономики и практики, хотя бы потому, что массивная
нелегальная миграция в России – это результат непродуманной миграционной
политики двадцати последних лет. Как следствие, разумно понести
ответственность за «собственные просчеты и попустительство» в данной
39
области и урегулировать правовой статус длительно находящихся в стране
нелегалов.
Таким образом, простого пути, одной стратегии, позволяющей той или
иной стране избавиться от лиц, не имеющих законного основания, нет.
Противодействие и борьба с незаконной миграцией – это длительный и
ресурсоемкий процесс. Его правовое оформление – ужесточение
ответственности и / или проведение амнистии или их совокупность – зависит от
соотношения триады интересов в государстве: запросов рынка труда
(экономический фактор), политических установок (политический фактор),
взаимоотношений внутри социома (социо-культурный фактор). В российских
реалиях видится необходимым сочетание обеих стратегий, с одной стороны,
для усиления ответственности за любое содействие, распространение
незаконной миграции на ее территории, а с другой – для снижения количества
нелегалов с неурегулированным статусом внутри страны.
Германия
Немецкая иммиграционная политика длительное время проводилась без
учета возможных негативных последствий миграций. Политика интеграции
мигрантов, которая началась лишь в 1990-е гг., оказалась запоздалой и пока не
дает ощутимых результатов. Более того, в ближайшее время, видимо, проблемы
с иммиграцией будут только обостряться. Немецкое общество не желает новых
мигрантов, но немецкая экономика не может обойтись без них. Германия хочет
только высококвалифицированных мигрантов, которые желали бы трудиться и
приносить благо стране, но таких меньшинство, а большая часть – это те, кто
рассчитывает в основном не на свои силы, а на высокий уровень социальной
поддержки в ФРГ. Вместо обеспечения экономики рабочими руками, немецкая
экономика получает дополнительную социальную нагрузку, вместо решения
демографической проблемы – обострение межнациональных, межкультурных и
межконфессиональных конфликтов.
Россия испытывает во многом схожие с ФРГ проблемы: возращение
соотечественников, часть из которых не может адаптироваться в принимающем
40
социуме, поток мигрантов-мусульман с угрозой постепенной исламизации
страны, дешевая рабочая сила из соседних стран с безвизовым режимом.
Миграционные процессы ведут к росту ксенофобии и усилению позиций
крайне правых партий и даже экстремистских организаций. В сфере
миграционной политики Российская Федерация сейчас во многом повторяет
путь Германии. Россия также остро нуждается в рабочих руках и тоже
принимает в основном мигрантов из мусульманских стран. Российское
правительство пытается путем привлечения мигрантов решить и
экономические, и демографические проблемы, однако вместо решения
приобретает новые проблемы. Правда, опыт Российской Федерации имеет свои
отличительные черты – мы в определенной степени переживаем в
иммиграционном вопросе последствия своего имперского прошлого, чего не
было в Германии, а сохраняющиеся имперские амбиции накладывают
отпечаток иррациональности на принимаемые решения в области
иммиграционной политики.
Еще одним отличием является тот факт, что наше население уже включает
в себя мусульман, и, казалось бы, это должно сократить издержки
инокультурной миграции, но опыт показывает, что в ряде случаев этническим
мусульманам России русская культура оказывается ближе культуры своих
среднеазиатских или закавказских единоверцев.
Одна из причин негативных последствий немецкого иммиграционного
опыта состоит также в том, что Германия проводит «дифференцированно
эксклюзивную» стратегию интеграции мигрантов, ее политика до сих пор не
нацелена на интеграцию как на политическое решение. Германия значительно
ограничивает права мигрантов, не рассматривая их в качестве потенциальных
резидентов. Иммиграционная политика России в этом существенно схожа с
немецкой.
Немецкий иммиграционный опыт важен ещё и тем, что он дает понять
российским властям, что сбои в интеграционной политике случаются даже там,
где этой проблематикой достаточно серьезно занимаются. Немецкий опыт
41
показал, что даже ставка на репатриацию этнически и культурно близких
соотечественников не всегда обеспечивает успешную интеграцию. Но
немецкий подход, в частности «контракты об интеграции» между государством
и мигрантами, подписание которых обязывает иммигрантов проходить курсы
языка и гражданского устройства, все-таки следует внедрять в российскую
практику и делать это нужно как можно быстрее. При этом российским властям
нужно научиться четко различать временных и постоянных мигрантов и
проводить в отношении каждой из этих категорий соответствующую политику,
и здесь немецкий опыт регулирования территорий расселения иммигрантов,
пусть и не совсем удачный, также может быть применен в России, хотя,
конечно, мигрант движется туда, где для него существуют наиболее выгодные
условия.
Концептуальной основой этого сотрудничества является обеспечение
взаимных интересов России и стран происхождения мигрантов.
Россия принимала участие в обсуждении Глобального договора на
официальном международном уровне, однако обсуждений документа и
возможности присоединения к нему в самой России, на экспертном уровне
инициировано не было. Официальная позиция России (как и целого ряда
других стран) заключается в том, что положения Глобального договора не
должны иметь обязательного характера для стран-подписантов и подписание
документа не должно сопровождаться обязательным мониторингом
имплементации положений договора
19
. Концептуальная основа Глобального
договора во многом расходится с принципами и задачами российской
миграционной политики. Это отчетливо видно на примере новой Концепции
государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025
гг. Во главу угла российской миграционной политики поставлены цели
обеспечения социально-экономических и демографических интересов страны,
обеспечение ее безопасности, защита национального рынка труда, поддержание
19
Олег Корнеев, исследователь факультета права, политических и социальных наук
Университета Париж-13. Выступление на IV Международной конференции «Миграция и
международное право», состоявшейся 20–21 сентября 2018 г. в г. Москва.
42
межнационального мира и т.д. В тексте Концепции вопрос о правах мигрантов
не поднимается, а термин «права человека» не упоминается ни разу(!). При
этом оговариваются «правила для мигрантов», предусматриваются «услуги для
мигрантов», обозначается необходимость «прозрачности процедур» и т.д.
Иными словами, в России даже такой стратегический документ как Концепция
миграционной политики традиционно имеет скорее технократический характер,
рассматривает мигрантов как ресурс и далек от утвердившегося на глобальном
уровне подхода, ставящего ценность человека как такового в центр
международного права.
Тот факт, что «философия» миграционной политики в России во многом не
соответствует устоявшимся на глобальном уровне принципам, подтверждается
и тем фактом, что в России на официальном уровне настойчиво продолжают
пользоваться термином «нелегальная миграция» и «нелегальные мигранты»,
несмотря на рекомендации международных организаций. А ведь применение
термина «нелегальный мигрант» означает по существу, что государство, на
территории которого человек находится, исключает его из системы права. Тем
самым государство присваивает себе право дискриминировать неграждан
20
.
Подводя итоги, необходимо отметить, что опыт миграционной политики
Германии противоречив. В нем, безусловно, много позитивного, но и немало
противоречий, вызванных стремлением связать одновременно гуманистические
идеалы и экономические интересы.
Приведенные результаты показывают, что Германия по-прежнему
привлекательна для иммигрантов, а, стало быть, главный вектор миграционной
политики федерального правительства для привлечения квалифицированных
специалистов в национальную экономику начиная с 2005–2007 годов был
выбран правильно.
Что касается перспектив развития немецкого рынка труда, то, скорее всего,
Германия и в ближайшие годы будет нуждаться в квалифицированных
20
Андрей Якимов, сотрудник Благотворительного фонда поддержки просветительских и
социальных проектов, Санкт-Петербург. Выступление на IV Международной конференции
«Миграция и международное право», состоявшейся 20–21 сентября 2018 г. в г. Москва.
43
специалистах, и, как следствие, федеральному правительству вновь придется
привлекать мигрантов из стран Европейского союза. По мнению экспертов
ОЭСР, растущей потребности в трудовых мигрантах способствуют
демографические тенденции, в частности старение населения Германии.
Данная ситуация наблюдается во многих европейских государствах,
близких по уровню экономического развития к ФРГ.
Соответственно, Германии в ближайшие годы предстоит скорректировать
свою иммиграционную политику в соответствии с новыми требованиями рынка
труда, а федеральному правительству необходимо разработать дорожную карту
по либерализации рынка труда с учетом его большей ориентированности в
сторону привлечения квалифицированной рабочей силы из-за рубежа до 2025
года.
В связи с этим специалисты Берлинского бюро Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) предлагают немецким
властям упростить административные процедуры для найма рабочей силы из-за
рубежа, которые порой настолько сложны, что отталкивают небольшие
немецкие компании, нуждающиеся в работниках, а также улучшить имидж
страны, предоставив мигрантам более комфортные условия для переезда в
страну.
Крупнейшей экономике Европы необходимо сократить бюрократические
проволочки и либерализовать наём работников со средней квалификацией, с
тем чтобы избежать нехватки 5,4 миллиона квалифицированных рабочих к 2025
году, полагают экономисты ОЭСР, призывающие тем самым Германию к
привлечению рабочей силы, в том числе из стран, не входящих в Европейский
Союз.
21
В свою очередь, эксперты Берлинского института развития
народонаселения полагают, что в целях улучшения интеграции живущих в
Германии мигрантов необходимы неотложные мероприятия, где ключевыми
21
OECD-Bericht zur Arbeitsmigration: Deutschland offen für Akademiker, Zuwanderung für
Fachkräfte mit mittlerer Qualifikation schwierig. URL: http://www.oecd.
org/berlin/presse/arbeitsmigration-deutschland.htm
44
аспектами (нем. Schlüsselaspekt) должны стать адресная поддержка мигрантов в
системе образования, а также оптимизация доступа на рынок труда и получение
надёжного правового статуса, облегчение процедуры получения немецкого
гражданства.
22
В интеграционных объединениях используются правовые механизмы,
направленные на закрепление права на свободное передвижение и
трудоустройство граждан государств в рамках границ регионального
объединения как формы развития экономического сотрудничества государств.
Евразийский экономический союз (ЕАЭС) является очень молодым
интеграционным объединением. В отличие от многих других экономических
союзов, формирование единого рынка труда в ЕАЭС началось с самого
момента его возникновения. Гражданам стран-участниц ЕАЭС свобода
передвижения с целью трудоустройства на территории всего Союза и равные
возможности трудоустройства предоставляется сразу при вступлении в Союз.
Это говорит об особой роли международной трудовой миграции для стран
региона. В определенном смысле трудовая миграция вела за собой
региональную интеграцию.
В нынешнем составе ЕАЭС включает как принимающие мигрантов страны
(прежде всего Россия и Казахстан), так и страны-доноры трудовых ресурсов
(Кыргызстан, Армения, Беларусь, Казахстан). В получении выгод от процессов
международной трудовой миграции национальные интересы двух групп стран
могут объективно не совпадать, но свобода передвижения рабочей силы имеет
ключевое значение как объединяющий фактор, поскольку для всех стран-
участниц она означает большие возможности решения социально-
экономических задач и реализации совместных производственных проектов.
Первые три года существования объединенного рынка труда в ЕАЭС
показали, что несмотря на сложную экономическую конъюнктуру, в которой
происходит начало функционирования ЕАЭС, страны-участницы Союза уже
22
Ungenutzte Potenziale: Zur Lage der Integration in Deutschland. URL: http:// www.berlin-
institut.org/publikationen/studien/ungenutzte-potenziale.html (дата обращения: 21.01.2014).