25
С другой стороны, для менее развитых стран зависимость от миграции
определяется ограниченными возможностями национальных рынков труда
обеспечить занятость относительно избыточного населения в трудоспособном
возрасте. «Клапан миграции», открывающий доступ к рынкам труда других
государств, не только сокращает безработицу на национальных рынках труда,
но дает дополнительные ресурсы для экономического развития стран выезда.
Экспортируя трудовые ресурсы, эти страны обеспечивают возвратные
финансовые потоки в виде денежных переводов мигрантов.
Таким образом, и для стран, импортирующих трудовые ресурсы, и для
стран, экспортирующих их, международная трудовая миграция превратилась в
необходимый, во многом безальтернативный ресурс, обеспечивающий их
экономическое развитие.
Таким образом, проанализировав нормативно – правовые основы
регулирования миграционных процессов РФ в XXI в., можно сделать вывод,
что современное миграционное законодательство России формировалось и
формируется под влиянием различных тенденций: необходимость реагирования
на быстро меняющуюся ситуацию в сфере миграции, постоянный поиск
наиболее оптимальных правовых установлений, а также становление
миграционного законодательства Российской Федерации приходится на начало
90-х годов. В связи урегулировать проблемы массовой миграции из бывших
республик СССР в Россию. В связи с отсутствием необходимого опыта
правоприменения, теоретических и эмпирических исследований базовые
миграционные законы были приняты с рядом значительных пробелов, которые
впоследствии неоднократно устранялись путем внесения в них изменений и
дополнений.
26
1.2. Уголовная ответственность за нарушения в сфере миграционного
законодательства по законодательству зарубежных государств
В последние годы Россия, также как страны ЕС и США, борется с
недокументированными трудовыми мигрантами, не имея достаточных знаний
об их количестве, равно как и о путях и моделях их легализации внутри страны.
Предположительно в России порядка 8 млн мигрантов без документов, в США
– около 11 млн чел., в странах ЕС – около 3,8 млн. человек Российский рынок
труда на 15 % захвачен ими и находится в зоне теневой экономики , в США
этот показатель составляет 5,4 %. Важно отметить, что в противовес России и
США, теневой рынок труда в государствах ЕС – от 7 % до 16 % – в большей
части наполнен гражданами ЕС, легально находящимися на территории
государств ЕС, но не имеющими разрешения на работу и / или правового
закрепления своих трудовых отношений с работодателями . Секторами
теневого рынка труда в России, США, государствах ЕС являются
строительство, сельское хозяйство, а также рынок услуг – ведение домашнего
хозяйства, ресторанный и отельный бизнесы.
Несомненно, незаконная миграция – одна из самых затратных, никем не
«финансируемых» статей бюджета современных стран. По данным Федерации
иммиграционной реформы США – FAIR, незаконная миграция и
несанкционированный доступ на рынок труда со стороны
недокументированных иностранных работников, обходятся
налогоплательщикам страны примерно в 113 млрд. долл. Ежегодно, что
составляет 1,117 долл. расходов каждой семьи, в которой есть легально занятые
на национальном рынке труда работники. Не меньшие расходы несут и
правительства европейских государств.
Так, к примеру, в 2010 году расходы Франции на противодействие
незаконной миграции, равно как и на борьбу с ее последствиями составили
порядка 4,6 млрд. евро, из которых 1,7 млрд. евро – последствия борьбы с
нелегальной занятостью; 787,8 млн. евро стоят процедуры высылки и
депортации нелегалов из страны и около 662 млн. евро – затраты на их
27
медицинское страхование . Почти £ 100 млн. ежегодно тратит Великобритания
на депортацию нелегалов , из которых в расчете на одного мигранта вне закона
– £ 2800 уходит на его поиски и арест, £ 5800 – на содержание в специальном
учреждении, £ 1500 – на подготовку документов и иные мероприятия,
транспортные расходы обходятся казне порядка £ 900 на человек. К
сожалению, данные о затратах российских налогоплательщиков на борьбу с
незаконной миграцией недоступны. Российские специалисты могут
оперировать данными объема и количества вынесенных штрафов за нарушение
миграционного законодательства.
Основным документом, определяющим нормы международного права в
отношении регулирования трудовой миграции, является Международная
Конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей
1990 г. Эта Конвенция обобщила опыт Международной организации труда и
других учреждений ООН и поставила основной целью уважение прав
трудящихся-мигрантов. Основная идея Конвенции заключается в том, что к
трудовым мигрантам следует относиться не только как к работникам, но и как к
личностям. Конвенция не предусматривает новых, особых прав для мигрантов,
но направлена на обеспечение равного обращения и равных условий труда для
мигрантов и граждан принимающей страны. Конвенция опирается на
основополагающее понятие о том, что всем мигрантам должна предоставляться
защита определенного минимума их прав. В Конвенции признается, что
легально работающие мигранты и члены их семей должны обладать большим
набором прав, чем незаконные мигранты, однако, в ней подчеркивается, что и в
отношении незаконных мигрантов должны соблюдаться основные права
человека.
Международную Конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и
членов их семей, ратифицировали 51 государство (еще 15 государств
подписали, но не ратифицировали). Страны, которые ратифицировали
Конвенцию, в большинстве своем являются странами происхождения
28
мигрантов (как, например, Мексика, Филиппины, Марокко, Кыргызстан и
Таджикистан).
Для этих стран Конвенция является важным документом для защиты
своих граждан, работающих за рубежом. Однако ни одна из стран, которые
являются крупными реципиентами иностранной рабочей силы, так и не
подписали и не ратифицировали Конвенцию.
Основная причина уклонения развитыми государствами-импортерами
трудовых ресурсов от подписания Конвенции 1990 г. заключается в том, что
именно на них возлагается обеспечение полного спектра прав трудящихся-
мигрантов в одностороннем порядке. Подписание и ратификация Конвенции
странами-донорами практически не влечет за собой никаких обязательств с их
стороны. Причем если такие гарантии мигрантам, как неотложная медицинская
помощь, право на защиту в суде, право на владение имуществом, право детей
мигрантов на образование, запрещение коллективной высылки, не вызывают
сомнений со стороны принимающих государств, то реализация равных с
национальными работниками прав на трудоустройство, жилищное обеспечение
и социальную защиту является, по их мнению, слишком серьезным
односторонним обязательством.
За почти 40 лет, прошедшие с момента разработки Международной
Конвенции 1990 г., подход к управлению миграцией претерпел существенные
изменения.
Через нормы международного права международные стандарты труда
внедрены в национальную политику и практику государств, касающуюся
занятости и трудоустройства мигрантов.
Именно конвенции МОТ заложили основы защиты прав трудящихся,
включая мигрантов. Понимание того, что конвенции МОТ в сумме дают
всеобъемлющее представление о том, какие принципы должны быть заложены
в основу найма работников, включая трудящихся-мигрантов, выражено в
Декларации МОТ 1998 г. «Об основных принципах и правах в области
занятости»: «Все участвующие государства, даже если они не ратифицировали
29
упомянутые Конвенции, несут на себе обязательства, проистекающие из самого
факта их членства в МОТ, в части уважения принципов и прав, являющихся
предметом этих Конвенций» (п. 2).
Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и регулируемой
миграции идет дальше Конвенции ООН и конвенций МОТ, но основан на
принципах, заложенных этими конвенциями. Это говорит о том, что хотя
принимающие мигрантов страны в большинстве уклонились от подписания
конвенций, но конвенции задали определенное направление в восприятии
трудовой миграции и убедили мировое сообщество в том, что уважение прав
трудовых мигрантов является единственно верным базовым принципом
сосуществования местных и иностранных работников на рынке труда
В 2012 году территориальными органами УВМ за нарушения в области
миграционного законодательства было наложено административных штрафов
по ст. ст. 18.8 – 18.10, 18.15 – 18.17, 19.15 – 19.18, 19.27 КОАП РФ в количестве
2282806 на сумму 6 141 669 100 руб., было вынесено 10036 решений о
приостановлении деятельности юридических лиц по ст. ст. ч. 2 ст. 18.13, 18.15,
18.16, ч. 1,3 ст. 18.17 КОАП РФ .
12
При этом, только 1356 решений органов
УВМ было отменено судами.
В 2011 году территориальными органами УВМ было наложено
административных штрафов по ст. ст.18.8 – 18.10, 18.15 – 18.17, 19.27 КОАП
РФ в количестве 803741 на сумму 4395936900 руб., решений о
приостановлении деятельности было вынесено в количестве 12374 по ст. ст. ч. 2
ст. 18.13, 18.15, 18.16, ч. 1, 3 ст. 18.17 КОАП РФ.
13
Отметим, что существенным
недостатком такого ведения статистики является невозможность отследить
правонарушения по отдельным статьям и субъектам, их совершившим. Отчет
УВМ РФ построен таким образом, что не подразделяются правонарушения,
12
Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере миграции за 2012
г. Федеральной миграционной службы РФ. URL: http://www.
fms.gov.ru/about/statistics/gosksm/
13
Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере миграции за 2011
г. Федеральной миграционной службы РФ. URL: http://www.
fms.gov.ru/about/statistics/gosksm/
30
совершаемые иностранными гражданами, юридическими лицами,
индивидуальными предпринимателями, привлекающими иностранных граждан
к трудовой деятельности.
Тенденция ужесточения ответственности вписывается в мировую
практику: все страны усиливают контроль за оборотом рабочей силы на рынке
труда. Так, в 2007 году службой иммиграционного и пограничного контроля
США – ICE – было проведено 503 аудиторских проверки деятельности
индивидуальных предпринимателей и компаний, в 2011 состоялись 2496
проверок на местах. Возросло и количество административных санкций,
штрафов и иных взысканий. В 2007 году в США было вынесено 2
постановления о гражданских санкциях в отношении индивидуальных
предпринимателей – ИП и / или компаний, в 2011 – 385. В 2011 году штрафные
санкции принесли 10464000 долл. дохода в бюджет против 26500 долл. в 2007
году. При этом санкции, предусмотренные уголовным законодательством,
снижаются. В 2010 году уголовные санкции составили 36,6 млн долл. против
7,2 млн долл. в 2011 году. Также усилился контроль за лицами, незаконно
проникающими в страну и предоставляющими свои услуги на рынке труда.
Так, служба иммиграционного и пограничного контроля США арестовала в
2008 году 5184 чел. против 1471 в 2011 году. Снизилось и количество арестов в
рамках процедур уголовного преследования работников, руководителей и / или
работодателей: с 1103 арестов в 2007 году. до 444 в 2009 году, в 2011 году.
процедура ареста в рамках уголовного преследования за вовлечение нелегалов
в занятие трудовой деятельностью было арестовано 713 чел.
14
В 2012 году в России ужесточена уголовная ответственность за
организацию незаконной миграции, в связи с чем внесены поправки в статью
322.1 Уголовного кодекса РФ
15
, увеличены размер и сроки наказания за такое
преступление, равно как и установлена административная ответственность
14
Center for Immigration Studies. Data Sheet. March, 2013. URL: http://cis.org/
sites/default/files/Immigration %20Law %20Enforcement %20Factsheet.pdf
15
Федеральный закон от 30.12.2012 г. № 308-ФЗ «О внесении изменений в статью 322.1
Уголовного кодекса Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 31.12.2012, №
53 (ч. 1). Ст. 7633.
31
приглашающей стороны за неисполнение обязанностей по материальному,
медицинскому и жилищному обеспечению приглашенного иностранца, а также
за предоставление заведомо ложных сведений о цели его пребывания в стране
(ст. 18.9 КОАП РФ).
16
Сегодня Государственная дума РФ ведет обсуждение ряда
законопроектов в области борьбы с незаконной миграцией, в том числе
ужесточающих уголовную ответственность (7–10 лет лишения свободы против
5 лет сегодня) за организацию незаконной миграции (ст. 322.1 Уголовного
кодекса РФ). Уже приняты законы, устанавливающие трехгодовой запрет на
въезд в страну для всех лиц, не покинувших ее по истечению 90-дневного срока
впервые. При этом с 1 января 2014 года планируется ввести обязательный
налоговый учет всех иностранных работников, а так же 100 % штрафов и 50 %
средств от патентов, которые покупают иностранные работники, с 2014 года
направить в федеральный бюджет.
Россия, равно как страны Европы и США, находится в поиске путей
противодействия незаконной миграции. Иммиграционным законодательством
США и Европы давно опробованы стратегии ужесточения миграционного
законодательства, усиления санкций, сочетающиеся с широкомасштабными
амнистиями для лиц, не имеющих законного основания.
Миграционное законодательство Российской Федерации не в полной
мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического,
социального и демографического развития, интересам работодателей
и российского общества в целом. Оно ориентировано на привлечение
временных иностранных работников и не содержит мер, способствующих
переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов.
Большое значение имеет и регулирование вопросов ответственности
иностранцев за правонарушения, допущенные на территории зарубежного
государства.
16
Федеральный закон от 30.12.2012 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и статьи 18.9 и
28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонар
32
Исследования зарубежного уголовного законодательства
свидетельствует о том, что данные нормы содержат общие положения в сфере
регулирования миграционных процессов. Регламентируя общие вопросы
миграции, они не поясняют порядок противодействия нелегальной миграции.
Сравнительно-правовая характеристика стала еще одной предпосылкой
многоаспектного и разностороннего анализа исследуемой тематики, в основу
которого будет положено рассмотрение уголовного законодательства стран
различных правовых семей, включая славянскую, романо-германскую,
дальневосточную, англо-саксонскую и мусульманскую.
Уголовном кодексе Республики Беларусь в статье 371 «Незаконное
пересечение государственной границы Республики Беларусь» за подобные
деяния установлена ответственность в виде лишения свободы на срок до 5
лет.
17
Название статьи, посвященной организации незаконной миграции, в
Уголовном кодексе Республики Беларусь полностью аналогично по
Уголовному кодексу РФ.
Законодательство Австралии является один из наиболее жестких в
отношении преступлений в сфере миграции.
18
Глава 73 УК Австралии
«Незаконный провоз людей и преступления, связанные с ним» предусматривает
ответственность за преступления, связанные с организацией незаконной
миграции (ст. 73.1-73.5) в виде лишения свободы до 10 лет. При наличии
отягчающих обстоятельств обвиняемый исполняет наказание в виде лишения
свободы сроком до 20 лет. За преступления, связанные с изготовлением и
сбытом въездных (выездных) документов (ст. 73.6-73.12) предусмотрена
ответственность в виде 10 лет лишения свободы.
США
России, стран Европы и США, вынужденных варьировать национальные
миграционные стратегии ужесточения ответственности и / или легализации
17
Уголовный кодекс Республики Беларусь.. Статья 371.
18
Уголовный кодекс Австралии, https://www.comlaw.gov.au/ Details/C2015C00507
33
(упорядочивание правового статуса мигрантов без документов), в зависимости
от экономических целей, политических установок и запросов рынка труда. В
противовес опыту и практикам стран ЕС и США, о которых речь пойдет ниже,
Россия отказывается амнистировать мигрантов без документов, в какой-либо
форме и не рассматривает легализацию как один из инструментов борьбы с
незаконной миграцией. Является ли подобная стратегия выигрышной для
национальных интересов России, решает ли она в перспективе экономические
задачи страны – ответить однозначно сложно. Представляется необходимым
изучение и обобщения опыта стран, амнистировавших мигрантов без
документов,.
В 1986 году правительство США приняло Акт «Об иммиграционной
реформе и контроле», задачами которого было противодействие
несанкционированной занятости мигрантов на рынке труда США путем
введения внушительных штрафов, легализация, проживающих в стране, а также
создание механизмов и программы, подтверждающих законность найма и
трудоустройства иностранных работников на территории США (E-Verify).
Программа легализации была направлена на иностранцев, нелегально
находящихся в стране с 1982 года, и состояла из двух этапов. Легализация 1986
года не достигла успеха, на который рассчитывали ее создатели. «За бортом»
программы остались порядка 3 млн недокументированных мигрантов в силу
того, что ряд ключевых терминов не были диффенированы с необходимой
точностью. Инструкции по программе легализации 1986 года не были
переведены на языки доминирующих нелегальных иммиграционных
сообществ, рекламная и информационная поддержка компании стартовали
лишь за месяц до ее начала.
Несмотря на это, легализация в 1986 привела к нескольким интересным
эффектам:
• легализованные иммигранты – выходцы из Мексики и стран Латинской
Америки стали переводить в страны исхода меньше денег, чем это имело место
до получения ими легального статуса;
34
• легализованные мигранты стали больше инвестировать в свою «жизнь» в
США, чем это имело место до урегулирования их статуса;
• легализованные иммигранты проявили интерес к внутренней
мобильности, стали перемещаться из одного штата в другой.
Еще одной специальной программой легализации была программа
«Развитие, освобождение и образование несовершеннолетних иностранцев».
Программа была представлена в Сенате дважды – в 2001 году и в 2009 году.
Программа является примером ступенчатой легализации, суть которой
заключается в предоставлении особого правового статуса для получения
легального вида на проживание иностранцам, отвечающим следующим
критериям:
• въезд на территорию США до достижения 16-летнего возраста;
• нахождение на территории США по меньшей мере пять лет до
вступления данного акта в силу; • наличие диплома средней школы или его
эквивалента;
• возраст не старше 35 лет.
Данная группа иностранцев получает особый правовой статус на шесть
лет, который «защищает» иностранца от депортации из страны, гарантирует
ему право на работу и возможность въезжать и выезжать из страны. По
истечении этого срока и при удовлетворении условий Акта, иностранец может
получить вид на легальное пребывание в стране. К этим условиям относятся:
• диплом и / или сертификат о высшем образовании учебного заведения
подтверждающий получение, по меньшей мере, двухгодичного образования по
программе бакалавриат или выше; либо не менее двухгодичной службы в
армии США;
• «хороший моральный характер», позитивная «правовая история» для
получения легального статуса резидента страны.
В случаях, когда иностранец по истечении шестилетнего срока, не
удовлетворяет вышеуказанным критериям, он признается
несанкционированным нелегальным иностранцем.