23
государственных органов по выявлению, устранению и предупреждению
нарушений миграционного законодательства. Допускаемые органами
государственной власти недочеты в некоторых случаях способствуют
увеличению количества нелегальных мигрантов.
Генеральный прокурор Российской Федерации Чайка Ю.Я. в своем
выступлении на Координационном совещании руководителей
правоохранительных органов Российской Федерации, посвященном вопросам
противодействия незаконной миграции, отметил, что «уполномоченные
ведомства не в полном объеме выполняют возложенные на них функции по
контролю за въездом, пребыванием и выездом иностранных граждан. Как
следствие - сохраняется большое число нелегальных мигрантов. В результате
нескоординированности действий заинтересованных ведомств определенные
проблемы возникают и в вопросах административного выдворения иностранных
граждан за пределы страны».
Негативные явления в состоянии законности и правопорядка в
миграционной сфере, острота криминальной ситуации диктуют необходимость
усиления превентивных подходов в деятельности государственных органов по
противодействию незаконной миграции, обеспечении комплексного
воздействия на нее, включающего предупреждение противоправной миграции,
борьбу с миграционными преступлениями, минимизацию и ликвидацию
последствий незаконной миграции.
В качестве основных направлений противодействия незаконной миграции
можно выделить:
- совершенствование миграционного законодательства;
- совершенствование работы правоохранительных органов, органов
государственного контроля по выявлению преступлений и иных
правонарушений, совершаемых мигрантами-иностранцами;
- поддержание достаточного уровня социального и экономического
обеспечения мигрантов-иностранцев, работающих в нашей стране.
24
Несмотря на значительное количество нормативных правовых актов,
регламентирующих миграционные отношения, формирование структуры
российского миграционного законодательства не завершено, имеются пробелы в
правовом регулировании и коллизии правовых норм, что может негативно
влиять на правоприменительную практику. Существенно затрудняет
правоприменение и то, что правовые нормы, регламентирующие
рассматриваемую сферу, рассредоточены по значительному количеству
нормативных правовых актов, среди которых ряд федеральных законов,
несколько десятков межгосударственных договоров и соглашений, свыше 100
подзаконных нормативных правовых актов
1
. В связи с этим необходимы
дальнейшее развитие и систематизация миграционного законодательства с
возможной его кодификацией.
Одним из вариантов решения указанной проблемы может стать принятие
закона об иммиграции, на системной основе регламентирующего миграционные
процессы, включая внешнюю трудовую миграцию. Анализ зарубежного опыта
показывает, что многие государства идут именно по этому пути:
иммиграционные законы приняты в Великобритании, Канаде, ФРГ, ряде стран
СНГ (Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане и др.).
В целях противодействия непосредственно незаконной миграции,
учитывая общественную опасность данного явления, возможно принятие
Федерального закона «О противодействии незаконной миграции»,
предусматривающего комплекс мер по предупреждению нарушений
миграционного законодательства, закрепление полномочий субъектов
профилактической деятельности в рассматриваемой сфере, механизм
взаимодействия государственных и муниципальных органов, участие в этом
процессе институтов гражданского общества
2
.
1
Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005. С. 358.
2
Козлов В.Ф., Лукьянов А.С. Консолидация национального законодательства в сфере
противодействия незаконной миграции // Российская юстиция. 2015. № 3. С. 22 - 25.
25
Анализ правоприменительной практики показывает наличие проблем и в
регламентации ответственности за нарушение миграционного законодательства.
Так, закрепление в ст. 322.1 УК РФ таких признаков объективной стороны
преступления, как организация незаконного въезда, пребывания, транзитного
проезда иностранных граждан и лиц без гражданства, предполагает наличие в
действиях виновных лиц организационных функций по осуществлению
миграционных процессов. Однако большинство лиц, привлекаемых к уголовной
ответственности за организацию незаконной миграции, не осуществляет
действия организационного характера, а лишь оказывает незаконным мигрантам
содействие в решении вопросов, связанных с их легализацией и пребыванием на
территории Российской Федерации. Как правило, это лица, направившие в
уполномоченные органы ложные сведения о месте временного проживания
мигрантов. В связи с этим в ст. 322.1 УК РФ целесообразно внести изменения и
дополнения, предусматривающие уголовную ответственность за содействие
незаконному въезду в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без
гражданства, их незаконному пребыванию в Российской Федерации или
незаконному транзитному проезду через территорию Российской Федерации.
Говоря о перспективах совершенствования уголовного законодательства,
направленного на противодействие незаконной миграции, необходимо
обеспечить принцип неотвратимости наказания в отношении не только самих
мигрантов, но и должностных и иных лиц, способствующих незаконному
нахождению иностранных граждан на территории России
1
. Организация
незаконной миграции лицами, наделенными властными полномочиями,
представляет повышенную общественную опасность. Вместе с тем такой
квалифицирующий признак, как «совершение деяния лицом с использованием
своего служебного положения», в ст. 322.1 УК РФ не предусмотрен.
Основные функции выработки и реализации государственной политики и
нормативно-правового регулирования в сфере миграции возложены на
1
Попов И.А., Попова О.И. Совершенствование правового и организационного обеспечения
противодействия незаконной миграции // Миграционное право. 2013. № 2. С. 12 - 19.
26
Федеральную миграционную службу (ФМС России). В систему
государственных органов, осуществляющих предупреждение незаконной
миграции, входят также Федеральная служба безопасности Российской
Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации,
Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральная служба
судебных приставов, Федеральная служба исполнения наказания. Следует
отметить, что деятельность данных субъектов по предупреждению незаконной
миграции отличается высокой степенью дифференциации по задачам, масштабу,
правомочиям, формам, методам и степени специализации.
Эффективность предупредительной деятельности во многом зависит от
совместной согласованной работы указанных государственных органов, которые
реализуют специальные направления деятельности в рамках своей компетенции.
В этой связи повышается значимость координации деятельности
правоохранительных органов по предупреждению преступности мигрантов-
иностранцев, которую осуществляет прокуратура Российской Федерации.
В рамках реализации координационной функции прокуратурой совместно
с правоохранительными органами осуществляется анализ состояния, структуры,
динамики и тенденций преступности мигрантов-иностранцев; изучение
практики предупреждения и пресечения преступлений: разработка предложений
по предупреждению преступлений, подготовка и направление информационных
материалов органам власти и местного самоуправления, проведение
координационных и межведомственных совещаний и др.
Так, по инициативе Генеральной прокуратуры Российской Федерации в
2014 г. проведено Координационное совещание руководителей
правоохранительных органов Российской Федерации, посвященное вопросам
противодействия незаконной миграции. На совещании обсуждались вопросы
состояния и организации работы правоохранительных органов Российской
Федерации по выявлению, пресечению, расследованию и профилактике
правонарушений и преступлений, связанных с незаконной миграцией, в том
числе при использовании миграционного ресурса в экономической
27
деятельности, а также преступлений, совершаемых на территории Российской
Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства. По
результатам Координационного совещания дана оценка эффективности
деятельности правоохранительных органов на данном направлении и
выработаны меры по активизации этой деятельности.
Одним из эффективных способов противодействия незаконной миграции
является совместное проведение государственными органами
профилактических мероприятий и специальных операций, направленных на
выявление мест незаконной концентрации иностранных граждан, а также
пресечение противоправной деятельности физических и юридических лиц,
транснациональных преступных групп, действующих в рассматриваемой сфере.
Федеральной миграционной службой совместно с правоохранительными
органами многое сделано для устранения правонарушений на транспорте,
потребительском рынке, в лесном секторе и других сферах, в которых трудятся
мигранты. Большая работа проведена по ликвидации каналов нелегальной
миграции. Так, ФМС России совместно с органами внутренних дел и иными
ведомствами проводятся оперативно-профилактические мероприятия
«Нелегал», «Трудовой мигрант», «Регион-Магистраль», целью которых является
выявление нарушений порядка пребывания иностранных граждан; незаконного
осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами; незаконного
привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан.
Важная роль в противодействии незаконной миграции, предупреждении
преступности мигрантов-иностранцев принадлежит прокурорам. Прокурорские
проверки исполнения миграционного законодательства проводятся с участием
сотрудников Федеральной миграционной службы, органов внутренних дел,
территориальных управлений Роспотребнадзора, Ростехнадзора, Роструда.
Повышенное внимание в ходе проверок уделяется соблюдению порядка
привлечения иностранной рабочей силы в сельском хозяйстве и лесном
комплексе. По итогам данной работы разработана система дополнительных мер
по выявлению иностранных граждан, нарушающих миграционное
28
законодательство, а также лиц, занимающихся организацией незаконной
миграции.
Анализ практики предупреждения нелегальной миграции позволяет
выделить ряд направлений совершенствования деятельности государственных
органов в рассматриваемой сфере:
- организация комплексного мониторинга исполнения законов о миграции,
выявление проблем правоприменительной практики, разработка предложений
по совершенствованию законодательства;
- организация информационно-аналитической работы, совершенствование
методик оценки нелегальной миграции, выявления нарушений миграционного
законодательства, мест скоплений нелегальных мигрантов, привлечения
нарушителей законов к ответственности;
- разработка механизма реагирования на экстренные ситуации, связанные
с массовой иностранной миграцией (в случае вооруженных конфликтов,
чрезвычайных ситуаций и т.п.);
- развитие межведомственного взаимодействия в целях противодействия
незаконной миграции.
Поскольку на состояние нелегальной миграции влияют количественные и
качественные параметры потока мигрантов-иностранцев, интересы охраны
правопорядка предполагают оптимизацию количества приезжих и создание
надлежащих условий их пребывания, снижающих вероятность совершения
правонарушений. Важным направлением профилактики нелегальной миграции
является обеспечение социальных прав мигрантов-иностранцев, в первую
очередь на оплату труда, выведения ее из теневого оборота. С позиции
повышения прозрачности оборота денежных средств обоснованным
представляется предложение обязать работодателя, привлекающего
иностранную рабочую силу, оформить каждому сотруднику (в том числе
мигранту) банковскую карту и перечислять на нее заработную плату.
Актуальным направлением противодействия детерминантам преступности
мигрантов является деятельность, направленная на снижение маргинализации
29
мигрантов и отчужденности в отношениях с местным населением. В этих целях
иностранных граждан, желающих получить разрешение на временное
проживание, обязывают документально подтверждать знание русского языка,
истории и основ законодательства Российской Федерации, предоставлять вид на
жительство, разрешение на работу либо патент, за исключением
высококвалифицированных специалистов.
Преодолению низкого уровня квалификации мигрантов, находящихся в
России, служит упрощение порядка приема в гражданство Российской
Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на
территории России, являющихся предпринимателями, инвесторами,
квалифицированными специалистами, выпускниками российских
образовательных организаций профессионального образования или постоянно
проживающих на территории нашей страны и признанных носителями русского
языка.
Указанные меры оказывают положительное влияние на укрепление
межнационального и межконфессионального согласия и профилактику
межнациональных (межэтнических) конфликтов, на противодействие
социальной изоляции мигрантов, пространственной сегрегации и формированию
этнических анклавов.
Необходимой, на наш взгляд, мерой общего предупреждения нелегальной
миграции является сокращение потребности российской экономики в
низкоквалифицированной иностранной рабочей силе и переориентирование
экономики страны на внутренние трудовые ресурсы.
30
Глава 2. Уголовно-правовая характеристика преступлений в сфере
незаконной миграции
2.1Уголовно-правовая характеристика незаконного пересечения
Государственной границы Российской Федерации
Вопросы гражданства приобретают особенно важное значение в свете
происходящих в последнее время событий в Европе.
Как обоснованно отмечают отдельные ученые, политики, государственные
и общественные деятели, массовое нашествие иностранных граждан в отдельно
взятую страну с получением здесь гражданства ведет к размыванию нации,
обесценивает сам институт гражданства и в конечном счете ослабляет основы
конституционного строя в стране. Оно угрожает интересам государства,
представляет опасность для всех его граждан.
На первый взгляд ситуация в сфере миграции, получения гражданства
Российской Федерации не внушает серьезных опасений. Традиционно наша
страна вела сдержанную политику в этом вопросе. К примеру, в Республике
Татарстан за 2002 - 2016 гг. получили российское гражданство около 80 тыс.
человек. При этом основную часть из них составляют граждане бывшего СССР,
то есть близкие нам люди.
В то же время практика деятельности правоохранительных органов
Республики Татарстан выявила отдельные проблемы в сфере миграции. Поводом
для серьезного разговора послужили конкретные факты совершенных
преступлений. В обобщенном виде их фабула заключается в следующем.
Гражданин из страны бывшего СССР приезжает в Россию и через положенный
срок в общем или упрощенном порядке получает российское гражданство.
Проходит какое-то время, и он привлекается к уголовной ответственности, к
примеру, как участник организованной преступной группы, занимающейся
поставкой наркотиков из той самой страны бывшего СССР в Россию.
По сути, речь идет о новом виде преступности - преступлениях,
совершенных бывшими иностранными гражданами, получившими российское
31
гражданство. Правоохранительные органы стали уделять внимание этому
новому явлению. Не случайно в статистических карточках по учету
преступлений и лиц, их совершивших, с 2013 г. появилась дополнительная
графа. Теперь при заполнении статистической карточки на лицо, совершившее
преступление, орган расследования должен указать предыдущее гражданство
преступника, если он менял гражданство. Таким образом, сегодня есть
возможность оценить тенденции и перспективы этого вида преступности,
вносить коррективы в деятельность правоохранительных органов.
Пока преступлений такого вида немного. Но их число будет возрастать с
каждым годом, в прямой зависимости от роста числа иностранных граждан,
получающих российское гражданство.
Вот лишь несколько примеров. Бывший гражданин Турции К., получив
гражданство РФ, стал директором ООО, приобрел в собственность помещение в
жилом доме в г. Казани. Здесь он оборудовал игровой салон для проведения
незаконных азартных игр. Его преступная деятельность в 2016 г. была пресечена,
и он осужден.
Бывший гражданин Узбекистана У. стал гражданином РФ, за период 2012
- 2015 гг. 4 раза был осужден за кражи и грабеж. По этому же пути пошел и его
родной брат, который после получения российского гражданства также был
осужден за совершение преступления.
Гражданин Армении М. получил российское гражданство и в г. Арске
Республики Татарстан зарегистрировал право собственности на ветхий дом,
который вскоре был им снесен. По адресу указанного дома (которого уже не
существовало) он фиктивно ставил на учет иностранных граждан - своих
соотечественников. В общей сложности М. осуществил фиктивную постановку
на учет 10 иностранных граждан Армении и был за это осужден по ст. 322.3 УК
РФ.
Другой гражданин Армении получил российское гражданство,
зарегистрировался в качестве индивидуального предпринимателя, а на деле
занимался сбытом наркотических средств. В 2015 и 2016 гг. его дважды осудил
32
Вахитовский районный суд г. Казани - за сбыт крупной партии героина,
окончательное наказание - 10 лет лишения свободы.
Следует отметить, что именно за сбыт наркотических средств чаще всего
привлекают к уголовной ответственности бывших граждан среднеазиатских
республик, получивших российское гражданство.
А вот другой вопиющий пример. Гражданин Украины, один из
организаторов блокады Крыма Л. Ислямов, в отношении которого в России
возбуждены два уголовных дела, оказывается, с 2011 г. является и гражданином
РФ. Сам Ислямов пояснил, что получил российское гражданство, потому что так
удобнее вести бизнес
1
.
Конечно, все такие граждане привлекаются к уголовной ответственности
за совершенные преступления, и суд определяет им справедливую меру
наказания.
Убеждены, что целесообразно рассмотреть вопрос о внесении отдельных
изменений в уголовное законодательство. Если новый гражданин России, к
примеру, в какой-либо форме участвует в поставке наркотиков и за это
привлекается к уголовной ответственности, почему бы не предусмотреть в ст. ст.
44, 45 УК возможность применения к нему, после отбытия основного наказания,
дополнительной меры наказания в виде лишения российского гражданства? Ведь
он совершает не банальную кражу, а, по сути, действует против интересов РФ.
Необходим перечень составов преступлений, за совершение которых может быть
применена дополнительная мера наказания в виде лишения российского
гражданства (кроме распространения наркотиков, это может быть создание
преступного сообщества, организованной преступной группировки, банды,
которые носят этнический характер, поставка из-за границы оружия,
боеприпасов, участие в террористических, экстремистских организациях,
вербовка членов в такие организации и т.д.).
1
Александр Гришин. Организатор блокады Крыма оказался гражданином РФ //
Комсомольская правда. 2016. 25 мая.