15
совершить единственно благодаря своему служебному положению и
которые, не вызываясь соображениями служебной необходимости, имели
своим последствием явное нарушение правильной работы учреждения или
предприятия или причинили ему ущерб, или повлекли за собой нарушения
общественного порядка или охраняемых законами прав и интересов
отдельных граждан, если эти действия совершились должностным лицом
систематически или из соображений корыстных или иной личной
заинтересованности, или хотя бы и не повлекли, но заведомо для
должностного лица могли повлечь за собой тяжелые последствия»
5
.
В первые более четко и самостоятельно по отношению к
злоупореблению властью, признаки данного преступления сформулированы
в УК РСФСР 1960 г. Превышением власти или служебных полномочий
признавалось умышленное совершение должностным лицом действий, явно
выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных ему законом,
если оно причинило существенный вред государственным или
общественным интересам, либо охраняемым законом правам и интересам
граждан (ч. 1 ст. 171). Санкция ст. 171 предусматривала альтернативные
виды наказаний, а именно: лишение свободы, исправительные работы,
увольнение от должности. Квалифицирующими признаками являлись:
применение насилия, оружия, мучительных и оскорбляющих личное
достоинство потерпевшего действий. Должностными считались лица,
постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а
также занимающие постоянно или временно в государственных или
общественных учреждениях, организациях, на предприятиях должности,
связанные с выполнением организационно-распорядительные или
административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие
обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по
специальному полномочию.
5
Сулейманов Т. М. История ответственности за злоупотребление должностными полномочиями по российскому уголовному праву
(XVII-XX вв.) // История государства и права. - 2013. - № 13. С. 54.
16
В советский период были введены новые квалифицированные виды
превышения должностных полномочий – с применением насилия или
оружия, с причинением потерпевшему особых мучений или совершением в
отношении его оскорбительных действий.
Также были введены признаки характеризующие должностное
злоупотребление: отсутствие служебной необходимости, причинение
нарушения общественного порядка, прав и законных интересов граждан,
нанесение ущерба предприятию или нарушение его правильной работы,
совершение вышеперечисленных действий систематически, корыстная или
иная личная заинтересованность виновного лица, наступление тяжких
последствий.
Эволюция положений об уголовной ответственности за
злоупотребление и превышение должностных полномочий в советский
период привела к разграничению соответствующих преступления и
дисциплинарного проступка. Это представляется важным достижением,
вследствие которого появилась юридическая возможность отграничения
преступного поведения должностных лиц от ненадлежащего исполнения ими
служебных обязанностей
6
.
В постсоветский период подход к превышению должностных
полномочий во многом сохранился. Тем не менее, в Уголовном кодексе РФ
1996 г. было изменено название статьи, и законодатель отказался от
категории «превышение власти или служебного положения», использовав
юридическую конструкцию «превышение должностных полномочий».
Сущность превышения полномочий связана с существенным
нарушением прав и законных интересов граждан (организаций) при
совершении действий, явно выходящих за пределы полномочий
должностного лица.
6
Сулейманов Т. М. История ответственности за злоупотребление должностными полномочиями по российскому уголовному праву
(XVII-XX вв.) // История государства и права. - 2013. - № 13. С. 54.
17
Таким образом, существование должностной преступности можно
проследить на протяжении всей истории России. Большое количество
правителей видело в этом одну из важнейших проблем общества и
принимало различные меры для борьбы с ней, независимо от того, насколько
эффективными они были. Кроме того, заметим, что действующий Уголовный
кодекс Российской Федерации не только сохранил многовековую историю
развития законодательства о злоупотреблении должностными полномочиями
и превышении должностных полномочий, но и установил нормы,
являющиеся для российского законодательства новыми.
1.2 Ответственность за злоупотребление и превышение должностными
полномочиями в уголовном законодательстве современной России
Уголовный кодекс РФ использует понятие «злоупотребление
должностными полномочиями» в отличие от УК РСФСР 1960 г., где
предусматривалось «злоупотребление властью или служебным
положением»; к тому же в УК РСФСР более точно была отражена связь
между использованием полномочий и нарушением прав личности и
общества: законодатель УК РСФСР делал акцент именно на причинении
существенного вреда.
Изучение вопросов квалификации преступлений, связанных со
злоупотреблением должностными полномочиями, их превышение,
приобретают свойства преступлений в случае причинения должностными
лицом существенного вреда законным интересам граждан, общества или
государства, а также создает предпосылки выявления недостатков в
конструкциях составов должностных преступлений.
Большое значение для решения вопросов квалификации играет верное
представление о реальном механизме причинения вреда, связанного со
злоупотреблением должностными полномочиями.
18
Согласно п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от
16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении
должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»
«под использованием должностным лицом своих служебных полномочий
вопреки интересам службы (статья 285 УК РФ) судам следует понимать
совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с
осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не
вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как
общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату
и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для
достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими
должностными полномочиями. В частности, как злоупотребление
должностными полномочиями должны квалифицироваться действия
должностного лица, которое из корыстной или иной личной
заинтересованности совершает входящие в круг его должностных
полномочий действия при отсутствии обязательных условий или оснований
для их совершения (например, выдача водительского удостоверения лицам,
не сдавшим обязательный экзамен; прием на работу лиц, которые фактически
трудовые обязанности не исполняют; освобождение командирами
(начальниками) подчиненных от исполнения возложенных на них
должностных обязанностей с направлением для работы в коммерческие
организации либо обустройства личного домовладения должностного лица).
Ответственность по статье 285 УК РФ наступает также за умышленное
неисполнение должностным лицом своих обязанностей в том случае, если
подобное бездействие было совершено из корыстной или иной личной
заинтересованности, объективно противоречило тем целям и задачам, для
достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими
должностными полномочиями, и повлекло существенное нарушение прав и
19
законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом
интересов общества и государства»
7
.
Реализацию возложенных на должностное лицо государственных
задач, связанных с осуществлением организационно-распорядительных и
административно-хозяйственных функций, необходимо охранять от
злоупотребления полномочиями (ст. 285 УК РФ). В случаях, когда
общественно опасное поведение должностного лица выражается в действиях,
на которые оно уполномочено не было, следует констатировать превышение
должностных полномочий (ст. 286 УК РФ). Превышение должностных
полномочий связано с осуществляемыми функциями, закрепленными за
должностным лицом. Посягательство, предусмотренное ст. 286 УК РФ,
порой выражается в совершении действий, которые относятся к
полномочиям другого должностного лица или коллегиального органа.
Преступления, предусмотренные ст. 286 УК РФ, характеризуют
функции, возложенные на должностное лицо, явно выходящие за пределы
его полномочий и влекущие негативные последствия
8
.
Среди примеров таких нарушений, явно выходящих за пределы
полномочий, можно отметить:
- нарушение неприкосновенности жилища лицом с использованием
своего служебного положения (ч. 3 ст. 139 УК РФ);
- воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации
или участию в них должностного лица с применением насилия или с угрозой
его применения (ст. 149 УК РФ);
- принуждение к даче показаний (ст. 302 УК РФ).
Зачастую должностные лица, превышающие должностные полномочия
в рамках службы, считают, что действуют в интересах общества и
государства.
7
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными
полномочиями и о превышении должностных полномочий" // "Бюллетень Верховного Суда РФ", N 12, декабрь, 2009
8
Басова, Т.Б. Уголовная ответственность за должностные преступления: проблемы правотворчества и правоприменения в условиях
административной реформы Российской Федерации: дис. ... доктора юрид. наук./ Басова Т.Б. – Владивосток, 2015. С.88
20
Принятие решений, обязательных для исполнения, имеющих
юридическое значение, а также обеспечивающих их аналитическую,
организационную, техническую формы реализации функций связаны между
собой и образуют содержание государственной деятельности. Между тем
процесс реализации права ни в малейшей степени не раскрывается и не
объясняется примитивной схемой «норма права - юридический факт (или
также правоприменительный акт) - правоотношение».
По мнению В.Н. Боркова, функции государства реализуются в ходе
конкретной деятельности должностных лиц по осуществлению возложенных
на них полномочий и выполнению обязанностей
9
. Социальная практика
свидетельствует о том, что данные субъекты часто злоупотребляют своими
полномочиями, превышают их, относятся к ним халатно, а обязанности не
исполняют. Обращают на себя внимание распространенные случаи
уклонения от использования полномочий. Исследование потенциала
уголовного закона в пресечении общественно опасного поведения
должностных лиц, анализ форм выполнения функций государства и средств
их уголовно-правовой охраны позволили переосмыслить доктрину, в
соответствии с которой существуют три общие нормы, предусматривающие
ответственность за должностные преступления ст. 285, 286, 293 УК РФ), а
все остальные посягательства должностных лиц являются специальными
видами злоупотребления, превышения или халатности.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О
судебной практике по делам о злоупотреблении должностными
полномочиями и о превышении должностных полномочий» при решении
вопроса о наличии в действиях (бездействии) подсудимого состава
преступления, предусмотренного статьей 285 УК РФ, под признаками
субъективной стороны данного преступления, кроме умысла еще
указывается понятие «протекционизм». Отметим, что, кроме как в
9
Борков В.Н. Актуальные проблемы квалификации превышения должностных полномочий // Уголовное право. - 2016. - № 4. С.105
21
постановлении Пленума, закон не дает разъяснение данного термина.
Пленум Верховного Суда под «протекционизмом» понимает незаконное
оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении
подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из
корыстной или иной личной заинтересованности
10
.
Вместе с тем С.А. Авакьян, рассуждая о понятийном аппарате,
понимает под ним «использование преимуществ статуса для поддержки и
продвижения семейных, групповых, этнических, партийных, политических
интересов, обслуживание прочих привязанностей, связей и «обязательств».
Далее Т.Б. Басов и К.А. Волков, рассуждая о содержательной части
данного понятия, полагают, что «в протекционизм, покровительство по
службе не могут входить полномочия ни одного должностного лица. Речь,
видимо, идет о том, что лицо, используя служебное положение, может
оказать давление или попросить другого чиновника помочь с
трудоустройством близких ему людей, не соответствующих занимаемой
должности, принудить подчиненных ему по службе лиц сокрыть факт
правонарушения, совершенного родственниками или иными лицами».
Ныне утративший силу Приказ МВД РФ от 24.12.2008 № 1138 «Об
утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов
внутренних дел Российской Федерации» в статье 23 п. 2.1. давал понятие
протекционизма: «протекционизм представляет собой систему
покровительства, карьерного выдвижения, предоставления преимуществ по
признакам родства, землячества, личной преданности, приятельских
отношений с целью получения корыстной выгоды».
В ныне действующем Типовом кодексе этики и служебного поведения
государственных служащих Российской Федерации и муниципальных
служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по
10
Григорова К. С. Уголовная ответственность должностных лиц и органов публичной власти//Российский следователь. - 2016. - № 19.
С.71
22
противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)2 понятие
протекционизма уже не нашло своего выражения.
В законодательстве многих европейских стран имеются нормы закона,
прямым образом регулирующие протекционизм или лоббизм на службе. В
разных правовых системах они трактуются и называются по-разному, однако
общее, что объединяет всех, – правовое регулирование данного факта и
применение на практике.
С практически-применимой точки зрения интересна позиция
французского законодателя: формой протекционизма (ведущей к
коррупционным действиям) во Франции является торговля активным или
пассивным влиянием.
Торговля пассивным и активным влиянием (ст. 432-11 УК Франции)
возникает тогда, когда оно совершается либо лицом, являющимся
представителем государственной власти, либо частным лицом, которое
использует реальное или мнимое влияние на государственные органы;
торговля активным влиянием (ст. 4.1-11 УК Франции) совершается третьим
лицом, которое предлагает какую-либо выгоду либо лицу, являющемуся
представителем государственной власти, либо частному лицу под предлогом,
что оно может оказать определенное влияние на государственные органы.
Т.Я. Хабриева отмечает, что «коррупция давно уже не сводится к
тривиальным видам взяточничества и злоупотреблений. Она охватывает
такие виды правонарушений, как коррупционный лоббизм, коррупционный
фаворитизм, коррупционный протекционизм, непотизм, незаконное
распределение и перераспределение общественных ресурсов и фондов,
незаконное присвоение общественных ресурсов в личных целях,
вымогательство, злоупотребление властью или должностным положением,
совершаемое для удовлетворения корыстных интересов...»
11
.
11
Григорова К. С. Уголовная ответственность должностных лиц и органов публичной власти//Российский следователь. - 2016. - № 19.
С.73
23
Протекционизм, как противоправное действие должностного лица,
совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности, составляет
большой блок преступлений, к сожалению, оставшийся за чертой
законодательного регулирования РФ. Однако, как показывает практика,
большая часть коррупционных преступлений совершается под
покровительством вышестоящего должностного лица.
Сложности в понимании должностных преступлений возникают также
и из-за отсутствия системного подхода. Считаем, что на должностное лицо
воздействуют социальные факторы, влияющие на преступное поведение,
которые в дальнейшем используются при оценке характера и степени
совершенного деяния личности в процессе применения ответственности.
Некоторыми социальными факторами, которые наблюдаются в
большом количестве преступлений, связанных со злоупотреблением
должностными полномочиями, используемые судами при квалификации
данного вида преступлений, являются:
- уклонение от низких статистических показателей в работе;
- создание видимости благоприятной оперативной
обстановки/видимость успешной работы;
- улучшение основных показателей работы.
Деятельность государственных служащих должна строиться на
принципах честности, беспристрастности, объективности, неподкупности и
политической нейтральности. Как отмечает А.Б. Зеленцов, в каждой стране
концепция системы контроля в сфере деятельности публичной
администрации, особенности использования тех или иных его видов, цели,
субъекты и способы осуществления в значительной мере зависят от
государственного и общественного строя, соответствующей ему правовой
системы, юридических традиций, уровня развития демократии, защиты прав
человека и т.д. Общим является то, что содержание контроля составляет
деятельность органов государства, граждан и их организаций, которая
направлена, во-первых, на наблюдение, выявление, анализ информации о
24
происходящих управленческих процессах, во-вторых, на установление
несоответствий, нарушений, отклонений от социальных, прежде всего
правовых норм, целей и ценностей, в-третьих, на выдвижение требований и
предложений об устранении недостатков или коррекции самих норм и целей.
Следовательно, представляется необходимым полное реформирование
системы контроля, а именно создание автоматизированной системы сводных
отчетов о доходах и имуществе лица, замещающего государственную
должность, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Реализация этого направления позволит выявить не только факты
взяточничества, но и определить факты злоупотребления должностными
полномочиями и выявить аффилированных лиц.
Законодательство в сфере регулирования должностных преступлений
динамично развивается. Так, с 09.01.2018 года введена в действие статья
285.4 УК РФ о злоупотреблении должностными полномочиями при
выполнении оборонного заказа», которая на сегодняшний день является
актуальной. В каких пределах будет она работать? На этот вопрос мы
сможем ответить в ближайшее время, когда будет достаточно материалов
судебной практики по квалификации преступлений в соответствии с
принятой статьей.
Официальная статистика, фиксирует лишь незначительную часть
преступлений, совершаемых должностными лицами и потому не отражает
фактической распространенности данного явления. Так, по данным
Генеральной прокуратуры злоупотребление должностными полномочиями
фиксирует их уменьшение. Так, в 2015 году было зарегистрировано 2331
преступление, в 2016 – 2352 преступлений, в 2017 году 2237 преступлений. В
целом удельный вес от общего числа зарегистрированных преступлений
составляет 0,11%.
Превышение должностных преступлений является наиболее
распространенным преступлением, совершаемым должностными лицами. В
2015 году осужденные по ст. 286 УК РФ составило 24.2% от общего числа