54
необходимость усиления превентивных подходов в деятельности
государственных органов по противодействию незаконной миграции,
обеспечению комплексного воздействия на нее, включающего
предупреждение противоправной миграции, борьбу с миграционными
преступлениями, минимизацию и ликвидацию последствий незаконной
миграции.
Управление миграционными процессами представляет собой сложную
систему взаимодействия государственных органов, требующую затрат и
внимания со стороны государства.
Актуальность противодействия незаконной миграции не вызывает
сомнений. Необходимость борьбы с незаконной миграцией постоянно
подчеркивается как современными учеными, так и лицами, работающими
непосредственно в правоохранительных органах
1
.
Деятельность по борьбе с незаконной миграцией осуществляют
государственные органы, в компетенцию которых входит осуществление
указанных полномочий. Основная роль при этом отводится Министерству
внутренних дел Российской Федерации, которому функции и полномочия по
контролю в сфере миграции и по противодействию незаконной миграции
были переданы от бывшей Федеральной миграционной службы Российской
Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации в
2019 году.
Для осуществления данной деятельности в структуре МВД России
было создано Главное управление по вопросам миграции Министерства
внутренних дел Российской Федерации, которое осуществляет координацию
работы МВД России в сфере государственного регулирования миграционных
процессов. Соответствующие структурные подразделения были созданы в
территориальных подразделениях МВД России на региональных и
муниципальных уровнях.
1
Бобырев В.В. Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия
незаконной миграции // Право и экономика. 2018. N 1. С. 92 – 96
55
Например, в Ростовском регионе в структуре УМВД по Ростовской
области было создано управление по вопросам миграции и соответствующие
подразделения на районном уровне, которые координируют деятельность
соответствующих подразделений внутренних дел по противодействию
незаконной миграции и привлечению нелегальных мигрантов за нарушения в
сфере миграции к административной и уголовной ответственности.
Привлечение к ответственности незаконных мигрантов имеет свои
особенности, позволяющие выделить ее в отдельный институт права.
Рассматривая понятие юридической ответственности, различные
авторы дают разные определения данному понятию. Мелехин А.В. пишет:
«Под юридической ответственностью следует понимать обязанность
правонарушителя нести наказание, претерпевать санкции, предусмотренные
правовыми нормами и применяемые компетентными органами за
совершение им противоправного деяния. Виды и меры юридической
ответственности устанавливаются только государством»
1
.
Абдуллаев М.И. считает, что юридическую ответственность можно
определить как особое правовое состояние, в силу которого лицо обязано
претерпевать определенные лишения государственно-принудительного
характера за совершенное правонарушение
2
.
Матузов Н.И., Малько А.В. рассматривают юридическую
ответственность как способ реагирования государства на правонарушение,
осуществление предусмотренных законом санкций
3
.
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. под юридической
ответственностью понимают ответственность юридических и физических
1
Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. (Подготовлен для системы
Консультант-Плюс, 2019)// СПС «Консультант-Плюс».
2
Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. М.:
Магистр-Пресс, 2017. С. 347.
3
Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ. 20016
512 с.
56
лиц за соблюдение законов и норм государственного регулирования
действий и взаимоотношений
1
.
Определение, данное Малехиным А.В. наиболее полное, поскольку ни
в определении, данном Абдуллаевым М.И, ни в определении, данном
Матузовым Н.И. и Малько А.В. не устанавливается возможность
привлечения к юридической ответственности исключительно
уполномоченными на то органами, что является весьма важным критерием
привлечения к юридической ответственности.
В тоже время, в определении, данном Малехиным А.В., не учитывается
то, что юридическая ответственность может налагаться только в
установленном законом порядке, с соблюдением всех предусмотренных
процедур. В противном случае привлечение лица к ответственности можно
оспорить.
Порядок привлечения лица к ответственности четко регламентирован
действующими нормативными актами, в частности Кодексом Российской
Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-
процессуальным кодексом Российской Федерации и не может быть
произвольно изменен. Поэтому определение данного понятия следует
дополнить, изложив его в следующей редакции:
Под юридической ответственностью следует понимать обязанность
правонарушителя нести наказание, претерпевать санкции, предусмотренные
правовыми нормами и применяемые компетентными органами за
совершение импротивоправного деяния в строгом соответствии с
процедурами, установленными действующими нормативными актами.
Как видно из вышеприведенных определений, юридическая
ответственность всегда подразумевает несение неблагоприятных
последствий за совершенные правонарушения.
1
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь.
- 6-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М. 2019.
57
Количество выявленных правонарушений в миграционной сфере
увеличивается, а, следовательно, растет и количество лиц, привлекаемых к
юридической ответственности за нарушения миграционного
законодательства. Тем не менее, многие вопросы привлечения к
ответственности остаются открытыми и требуют своего решения.
Виды ответственности устанавливаются нормативными актами. Так,
действующий Уголовный кодекс Российской Федерации в отношении
нелегальных мигрантов предусматривают следующие виды
ответственности
1
:
- штраф;
- принудительные работы;
- лишение свободы.
В 2019 году правоохранительными органами активизированы усилия
по совершенствованию государственной политики и нормативного правового
регулирования в сфере миграции.
Инициировано издание 19 постановлений и 16 распоряжений
Правительства Российской Федерации в области государственной
миграционной политики. В том числе утвержден план мероприятий по
реализации Государственной программы по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом, на 2017–2019 годы.
Ведомственными нормативными актами утверждено 17
административных регламентов предоставления государственных услуг,
уточнены и скорректированы различные аспекты реализации полномочий в
сфере миграции.
В 2019 году миграционная ситуация в Российской Федерации
оставалась в целом стабильной. По данным ГУВМ МВД России, на
территорию страны въехало более 17,1 млн (+1,8%) иностранных граждан и
1
Кобец П.Н. О незаконной внешней миграции в России начала XXI столетия как угрозе
экономического, криминогенного и социального характера // Миграционное право. 2017.
N 4. С. 20 - 24.
58
лиц без гражданства. Большинство из них – граждане государств–участников
СНГ (68,7%; +0,2%). Доля граждан стран Евросоюза составила 10,3% (2018
г.: 11,0%), в абсолютных цифрах она снизилась на 77 тыс. человек (-4,2%).
Более половины прибывших мигрантов (52,4%) составили граждане Украины
(20,8%), Узбекистана (14,1%), Казахстана (9,7%) и Китая (8,0%). За
указанный период из России выехало 15 млн (-1,5%) иностранцев
1
.
По-прежнему основное количество иностранных граждан въезжает в
Российскую Федерацию с целью «частная» (39,0%; 2018г.. 40,3%) или
«работа по найму» (23,4%; 2018 г.: 22,5%). При этом около 58% въехавших с
частной целью составляют граждане Украины и Казахстана. Основную массу
трудовых мигрантов образуют граждане Узбекистана (39,3%), Таджикистана
(19,0%) и Киргизии (11,3%). В миграционных потоках из этих стран они
составляют 76,6%, 72,4% и 71,9% соответственно. С целью туризма прибыло
17,5% (+ 12,3%) иностранных граждан. Треть из них являются гражданами
Китая, 7,8% - Германии, 6,0% - Республики Корея.
По состоянию на 1 января 2020 года в стране находилось 9,3 млн (-
4,4%) иностранных граждан. Сокращение их числа обусловлено снижением
миграции из Украины (-437,5 тыс. человек), Молдовы (-97,5 тыс.) и
Казахстана (-78,6 тыс.). На этом фоне возросло количество граждан
Узбекистана (+142,5 тыс. человек), Азербайджана (+ 79,4 тыс.) и
Таджикистана (+ 69,9 тыс.). В структуре мигрантов 21,8% граждан Украины,
17,9% – Узбекистана, 10,2% – Таджикистана; 4,7% – стран Евросоюза.
Наибольшее количества иностранцев пребывает в Центральном (42,1%) и
Северо-Западном (14,5%) федеральных округах.
На основании разрешений на временное проживание и видов на
жительство в Российской Федерации пребывало 569,9 тыс. (-8,2%) и 570,6
тыс. (+15,3%) иностранных граждан соответственно. Временное убежище
имеют 125,4 тыс. лиц (-45,1%), статус беженца – 592 (-1,0%). Численность
1
Якимов О., Якимова С. Организация незаконной миграции: проблемы уголовной
ответственности // Уголовное право. 2017. N 1. С. 78 - 79.
59
вынужденных переселенцев составил 13,8 тыс. человек (5,9 тыс. семей).
Иностранные граждане обладают 1,6 млн действительных патентов и
141,7 тыс. разрешениями на работу (в том числе 16,0 тыс. – выданными
квалифицированным специалистам и 40,5 тыс. – высококвалифицированным
специалистам).
По данным Автоматизированной системы аналитической отчетности,
каждый четвертый иностранец (26,4%), прибывший в Российскую
Федерацию в целях «работа по найму» или «частная», превысил срок
законного пребывания на территории страны. Подавляющее большинство из
них (95%) составили граждане государств–участников СНГ. Наибольшая
доля нарушений миграционного законодательства допускается гражданами
Азербайджана (45,3%), Молдовы (43%) и Южной Осетии (39,9%)
1
.
Пристальное внимание уделено повышению качества предоставления
государственных услуг в сфере миграции.
В отчетном периоде подразделениями по вопросам миграции системы
МВД России предоставлено (исполнено) более 73,2 млн государственных
услуг и функций в данной области (физическим лицам – 55,7 млн,
юридическим – 17,5 млн), в том числе 5 млн – через Единый портал
предоставления государственных и муниципальных услуг, свыше 11,8 млн –
посредством МФЦ.
На миграционный учет иностранные граждане и лица без гражданства
ставились свыше 15,7 млн раз (+ 9,6%), в том числе по месту пребывания –
15,1 млн (+ 10,1%), по месту жительства – 606,3 тыс. (-2,6%). Произведено
10,6 млн(+13,2%) снятий с миграционного учета. Из них 22,7 тыс. (-0,8%) – в
связи с установлением факта фиктивной регистрации (постановки на учет).
Большинство иностранцев поставлены на учет в г. Москве (19,6%), г. Санкт-
Петербурге и Ленинградской области (17,2%).
Для осуществления трудовой деятельности оформлено 483,8 тыс. (+
1
Якимов О., Якимова С. Организация незаконной миграции: проблемы уголовной
ответственности // Уголовное право. 2017. N 1. С. 78 - 79.
60
3,9%) приглашений на въезд в Российскую Федерацию. Из них 75,3 тыс. (+
3,2%) – в рамках установленной на 2017 год квоты на выдачу иностранным
гражданам, прибывающим в страну по визе77, что составляет 42,5% от квоты
(177 тыс.).
В форме электронного документа оформлено 217,2 тыс. приглашений
(+ 30,9%), из них каждое четвертое – в г. Москве. Такая практика позволяет
исключить возможность подделки приглашений, так как информация о них в
режиме реального времени передается в консульские учреждения и
дипломатические представительства Российской Федерации
1
. Свыше 99%
приглашений в электронном виде оформляется в Республике Северная
Осетия Алания, Хабаровском крае и Амурской области.
В отчетном периоде приняты решения о выдаче 304,1 тыс. (-8,1%)
разрешений на временное проживание и 181,5 тыс. (-2,4%) видов на
жительство. Отказано в выдаче разрешения на временное проживание 3,3
тыс. (-15,8%) иностранцев, аннулировано 6,8 тыс. (-25,8%) таких документов.
Продлен срок действия вида на жительство 34 тыс. лиц, отказано в его
выдаче 2,5 тыс. (+ 9,2%).
Трудовым мигрантам, прибывшим в Российскую Федерацию в
порядке, не требующем получения визы, оформлено 1,7 млн патентов (+
11,4%), переоформлено – 141,4 тыс. (-9,0%). Каждый четвертый из них – в г.
Москве. Количество аннулированных патентов составило 18,7 тыс. (-11,1%).
В качестве налога на доходы физических лиц в виде фиксированного
авансового платежа за приобретение патентов в региональные бюджеты
поступило 51,3 млрд рублей (+14,3%).
В 2019 году в установленном порядке временное убежище
предоставлено 10,4 тыс. человек (77,2% от числа обратившихся), беженцами
признаны 33 иностранных гражданина (5,3%). Статус вынужденного
переселенца предоставлен 18 гражданам, продлен – 12,4 тыс. человек, его
1
Бышевский Ю.В. Миграция как криминологическая проблема и ее специфика на
Северном Кавказе: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2019. С. 105 - 107
61
утратили 5,5 тыс., лишены – 3 человека.
В текущем году фиксируется сокращение числа лиц, принятых в
гражданство Российской Федерации. Их количество составило 256,5 тыс.
человек (-2,6%), восстановлено в гражданстве – 630 (-15,0%). В результате
урегулирования правового статуса отдельных категорий лиц в гражданство
принято 4,7 тыс. человек (-13,5%), признана принадлежность к гражданству
Российской Федерации 646 (-40,3%) человек.
В 2019 году оформлено 7,1 млн (+ 1,1%) паспортов гражданина
Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской
Федерации на территории страны78, а также 4,3 млн паспортов (+ 64,9%),
удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами
территории Российской Федерации79 (в том числе 2,5 млн паспортов (+
55,6%) нового поколения).
Зарегистрированы по месту жительства 8,4 млн (- 0,9%) граждан
Российской Федерации, по месту пребывания – 14,9 млн (+ 0,1%). В
результате установления факта фиктивной регистрации с регистрационного
учета снято 44,7 тыс. (+ 10,9%) человек.
Проведено 197,9 тыс. (-18,3%) проверок соблюдения должностными
лицами и гражданами Правил регистрационного учета граждан Российской
Федерации по месту жительства и по месту пребывания80. За их нарушение
составлено свыше 1,3 млн протоколов об административном
правонарушении, из них сотрудниками подразделений по вопросам миграции
территориальных органов МВД России – 1 млн.
Повышенное внимание уделялось реализации мер федерального
государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием;
иностранных граждан в Российской Федерации, а также трудовой
деятельностью иностранных работников. С этой целью осуществлено более
425,6 тыс. (+1,2%) мероприятий по выявлению нарушений миграционного
законодательства.
В отчетном периоде за совершение административных
62
правонарушений в сфере миграции составлено около 758,7 тыс. протоколов.
В административном порядке из Российской Федерации, выдворено
63,3 тыс. иностранцев, из них 20 тыс. человек в форме принудительного
перемещения через государственную границу. Принято 6,2 тыс. (+ 8,8%)
решений о депортации, основная масса из которых (91,3%; +10,5%) - по
материалам Минюста России о нежелательности пребывания (проживания).
Из страны; депортировано 5,5 тыс. (+12,5%) иностранных граждан
1
.
В Пограничное управление ФСБ России в течение отчетного периода
направлено 210,7 тыс. (-8,0%) представлений о неразрешении иностранным
гражданам въезда в Российскую Федерацию. Большинство представлений
(103 тыс.; +15,6%) обусловлены решениями об административном
выдворении. С превышением установленного срока пребывания в
Российской Федерации связано направление 45,7 тыс. (-17,9%)
представлений.
По данным ГИАЦ МВД России, в 2019 году на территории Российской
Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства совершено
41 тыс. (-6,6%) преступлений, установлено 35,1 тыс. лиц (-6,8%), их
совершивших. К подавляющему большинству уголовно наказуемых
противоправных деяний (88,3%) данной категории причастны граждане
государств–участников СНГ.
В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства совершено
14,7 тыс. (-6,3%) преступлений, более 3,3 тыс. (22,7%; -10,1%) относится к
тяжким и особо тяжким составам.
Управление по вопросам миграции МВД в 2019 году отметило, что
количество иностранцев, незаконно пребывающих в России, уменьшилось с
3,9 до 2,6 миллионов человек. По данным ведомства, за период с начала по
конец октября прошлого года на территорию РФ въехало 14 миллионов
иностранцев, а покинуло ее пределы 11,7 миллионов человек.
1
Бышевский Ю.В. Миграция как криминологическая проблема и ее специфика на
Северном Кавказе: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2019. С. 105 - 107
63
Больше всего мигрантов в Россию прибывает из стран СНГ. Их доля
составляет 67 % от общего числа иностранцев. При этом среди них больше
всего граждан Украины (19,4 % от общего числа). На втором месте находится
Узбекистан (14,2 %), на третьем — Казахстан (9,9 %).
В частности, уменьшается количество трудовых мигрантов в разных
сферах экономики. Например, в 2017 году в торговле работало 25 %
мигрантов, в сфере пассажирского транспорта — 50 %. К началу 2018 года
эти показатели уменьшились до 15 % и 28 % соответственно.
Реализован Межведомственный план совместных мероприятий по
противодействию незаконной миграции на 2017–2019 годы. Ведется работа
по выполнению Программы сотрудничества государств–участников
Содружества Независимых Государств по противодействию незаконной
миграции на 2017– 2021 годы. Во исполнение поручения Президента
Российской Федерации от 20 апреля 2017 г. № Пр-725 совместно с ФСБ
России Росфинмониторингом и правоохранительными органами государств–
членов Организации Договора о коллективной безопасности проведены
скоординированные оперативно-профилактические мероприятия и
специальные операции»
1
.
В результате проведения двух этапов операции (май, ноябрь) выявлено
более 126 тыс. нарушений миграционного законодательства, в том числе 89,8
тыс. нарушений правил въезда, выезда и пребывания иностранных граждан
на территории Российской Федерации и 29,1 тыс. нарушений порядка
осуществления трудовой деятельности. Органами внутренних дел и
безопасности возбуждено более 4,6 тыс. уголовных дел по статьям 322 –
322.3 УК РФ, свыше 18,3 тыс. уголовных дел по иным составам
преступлений. За пределы Российской Федерации в административном
порядке выдворено 19,7 тыс. иностранных граждан.
1
Вокуев М.Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ:
Диссертация кандидата юридических наук / М.Р. Вокуев. Ростов-на-Дону, 2019. 175 с.