22
сфере - это проекты законодательства и правового регулирования,
совершенствование института власти, доктрины обороны и безопасности. В
экономической - проекты приватизации, реформирования и создания новых
предприятий; проекты развития топливно-энергетических систем; создание
экологических систем регионов и отраслей; проекты демонополизации,
развитию частного сектора; оздоровлению финансовой системы и тому
подобное. В социальной сфере - проекты страхования и социального
обеспечения, проекты обеспечения жильем, пенсионные проекты. Не менее
важны образовательные проекты, проекты здравоохранения и медицинского
обслуживания, проекты преодоления технологической отсталости и многие
другие. Каждый из названных проектов есть как минимум мультипроекты, а
то и мегапроектом и требует применения инструментов проектного
менеджмента.
Рассмотрим видовую классификацию проектов в зависимости сферы
реализации проекта.
Рис. 2. Распределение проектов по сферам реализации проекта
Источник: Исследование «Развитие государственно-частного партнерства в России
в 2016-2017 гг.»
Таким образом, исходя из рисунка 1, следует сказать, что на
сегодняшний день в России наибольшее количество проектов реализуется в
коммунальной сфере (84%), в то же время количество социальных проектов
занимает 11% в рейтинге проектов.
11%
3%
84%
1%
1%
Социальная
Транспортная
Коммунальная
Информационно-
телекоммуникационная
Прочие
23
Также следует обратить внимание на объемы инвестиций по видам
проектов (рис. 3).
Рис. 3. Распределение проектов по объемам инвестиций, млрд. руб.
Источник: Исследование «Развитие государственно-частного партнерства в России
в 2016-2017 гг.»
Таким образом, наибольший объем инвестиций выделяется на развитие
транспортных проектов 845,7 млрд. руб, коммунальные проекты занимают
второе место по объему инвестиций и составляют 417,2 млрд. руб.
Инвестиции в социальные проекты составляют 204 млрд. руб.
В качестве вывода по параграфу, следует отметить, что на сегодняшний
день в России осваивается множество проектов, не последнее значение среди
которых занимают и социальные проекты.
1.3 Государственно-частное партнерство как инструмент реализации
социально значимых проектов и программ
В некоторых исследованиях термин «Государственно-частное
партнерство» рассматривается как в узком, так и в широком смысле.
Государственно-частное партнерство (далее ГЧП) в узком смысле описывает
долгосрочное, что регулируется договором, сотрудничество между
государством и частным сектором с целью выполнения общественных задач,
204
845,7
417,2
46,9 6
Социальная
Транспортная
Коммунальная
Информационно-
телекоммуникационная
Прочие
24
которое охватывает весь жизненный цикл соответствующего проекта: от
планирования до их эксплуатации, включая техническое обслуживание.
В широком смысле термин «государственно-частное партнерство»
включает в себя все формы кооперации между государством и частным
сектором, которые находятся в поле между решением задач, которые
традиционно относятся к компетенции государства, самим государством, с
одной стороны, приватизацией, с другой.
Также в широком смысле государственно-частное партнерство
трактуется как взаимовыгодное средне - и долгосрочное сотрудничество
между государством и бизнесом, которое реализуется в различных формах
(начиная от контрактов на выполнение работ, акционирования и заканчивая
консультациями государства и бизнес ассоциаций). И которое ставит цель
решения политических и общественно значимых задач на национальном,
региональном и местном уровнях .
На наш взгляд, в приведенных выше определениях государственно-
частного партнерства имеют место, как дискуссионные положения, так и
ложные его трактовки.
Собственно, это подтверждается и в литературных источниках. Так,
ошибочно считать, что государственно-частное партнерство - это любое
взаимодействие государства и бизнеса, которое не требует специального
нормативного и организационного обеспечения, государственно частное
партнерство - это усовершенствование управления исключительно
материальными активами и объектами.
Ошибочным является и такой подход, что государство в
государственно-частном партнерстве может получить социально-значимые
объекты и с их помощью предоставлять обществу услуги, при этом не тратя
средства и ничем не рискуя. Также бытует мнение, что развитие
государственно-частного партнерства не требует специальных компетенций
государственных и муниципальных служащих, поэтому вложения в их
подготовку не нужны. В большинстве определений отсутствуют конкретные
25
критерии, согласно которым реальный проект с участием государства и
частного сектора может, или напротив не может быть отнесен к
государственно-частному партнерству.
По нашему мнению, в широком смысле трактовки понятия
государственно частного партнерства включает конструктивное
взаимодействие государства, частного сектора, гражданских институтов в
экономической, политической, социальной, гуманитарной и других сферах
общественной деятельности.
Основными нормативными документами, которые регулируют ГЧП,
являются Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 г. №
224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном
партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации": Документ "вступил" в силу с
1 января 2016 года, за исключением "статьи 46", "вступающей" в силу с 14
июля 2015 года; Гражданский кодекс Российской Федерации; Бюджетный
кодекс Российской Федерации; Земельный кодекс Российской Федерации;
Налоговый кодекс Российской Федерации;
ГЧП не отменяет приватизацию. Конечно, есть сферы, где частный
сектор может работать без государственного участия. Однако есть
традиционные сферы государственной ответственности оборона, социальная
сфера, инфраструктура. С чисто рыночной позиции они мало
привлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частную
собственность. К тому же государство не может полностью передать их в
собственность. Поэтому на практике логично возникает так называемая
полуприватизация (semi-privatization), с которой часто отождествляют
партнерство.
Формирование и развитие проектов государственно-частного
партнерства в мировой практике происходит на следующих принципах:
26
- приоритетность интересов государства, который означает, что
государство выступает заказчиком проекта и определяет основные правила
взаимодействия с бизнесом;
- эффективное распределение рисков между сторонами, то есть риск
должен передаваться той стороне, которая может эффективно им управлять;
- политическая поддержка государства, что означает существование
четкой государственной политики, которая является основой для решения
всех спорных вопросов, возникающих в ходе выполнение проектов
государственно-частного партнерства;
- принцип прозрачности, согласно которому общество на
удовлетворение потребностей которого направлены действия партнеров,
имеет доступ к информации относительно их деятельности;
- партнерский, равноправный характер отношений между сторонами.
Есть мнение, что эти принципы должны быть дополнены следующими:
- гарантированность источников ресурсов партнеров;
- экономическая паритетность, что означает направленность ресурсов
для реализации тех проектов государственно-частного партнерства, которые
обеспечивают максимальный экономический или социальный эффект.
- экономическая (или социальная) эффективность реализации проектов
государственно частного партнерства;
- ответственность сторон государственно-частного партнерства при
соблюдении договорных основ сотрудничества и достижения ее конечной
цели;
- полнота раскрытия информации о реализации и последствия
государственно частного партнерства.
Одним из популярных и актуальных видов проектов в социальной
сфере является государственное частное партнерство (ГЧП).
27
Рис. 4. Среднегодовой темп роста числа проектов ГЧП в России,
прошедших стадию коммерческого закрытия
Источник: Исследование «Развитие государственно-частного партнерства в России
в 2016-2017 гг.»
На сегодняшний день в России – более 1300 проектов ГЧП, по которым
принято решение о реализации (заключении соглашения), из которых на
текущий момент: федерального уровня – 15 проектов, регионального уровня
– 191 проект,муниципального уровня – более 1100 проектов. Без единой
системы контроля и мониторинга проектов ГЧП практически невозможно
установить, какое количество муниципальных проектов реализуется на
сегодняшний день в России, поскольку решения о заключении новых
концессионных соглашений (в коммунальной сфере) принимаются
практически каждую неделю.
Доказана эффективность государственно частного партнерства в
области коммунального хозяйства. Согласно оценкам экспертов, 30%
городских служб водоснабжения в России уже финансируются частными
компаниями. Но если это развитие подтверждает перспективы, важность и
возможности государственно-частного партнерства в России, это
0
500
1000
1500
2000
2500
2013
2014
2015
2016
86
385
873
2183
28
свидетельствует о проблемах, которые необходимо решать, и о рисках,
которыми нужно управлять. Закон Российской Федерации о концессии
может предоставить адекватную основу для государственно-частных
партнерств, основанных на концессиях. Однако концессионный закон,
который функционирует, является частью государственной политики.
В материалах представительства ООН в России по вопросам развития
государственно частного партнерства в жилищно-коммунальной сфере
экономики предлагается следующая классификация форм государственно-
частного партнерства.
Контракты на услуги (государственные контракты). Этот тип
предусматривает возможность подписания контракта между государственной
стороной и частным предприятием для выполнения поставленных задач. Эти
контракты применяются в операционной деятельности и содержат в себе
задачи по внедрению, функционированию и содержанию нового
оборудования. Такие договоры являются краткосрочными, от нескольких
месяцев до нескольких лет. Они позволяют государству применять
технический опыт частного сектора, его рабочий потенциал и хранить
средства. Обязанности по управлению и предоставлению финансовых
ресурсов в полной мере остаются за правительством.
Контракты на управление (О & М, ОМ & М). Такие контракты
позволяют государству перекладывать ответственность по
функционированию и управлению объектом на частный сектор. Они
заключаются на короткий срок, но он длиннее, чем в контрактах первого
типа. Частное предприятие получает фиксированную плату или плату в виде
премий в зависимости от эффективности их работы. Функция по
финансированию объекта по этому типу отношений остается за
государством.
Лизинговые сделки (BLT, BLTM, LROT). Лизинг позволяет частному
предприятию в течение определенного времени получать денежные
поступления от проекта за определенную лизинговую плату правительства.
29
Предприятие несет ответственность за функционирование и содержание
объекта. Таким образом, частный сектор принимает на себя коммерческий
риск, потому что для того, чтобы получать оптимальный уровень прибыли,
предприятие уменьшать операционные расходы и, в то же время,
поддерживает надлежащий уровень услуг. Предприятие становится
заинтересованным в эффективном управлении объектом. Однако,
обязанности по стратегическому планированию и финансированию объекта
полностью остаются за государством. Такие соглашения заключаются, как
правило, на срок от пяти до пятнадцати лет. Чаще всего этот тип соглашений
применяется в проектах, самостоятельно генерирующих денежные
поступления, то есть самоокупаемых.
Смешанные типы контрактов (ВТО, DBOT, ROT, BOOT, DBFO,
DCMF, DBFOM, BOO). Форма партнерства избирается в зависимости от
распределенных между партнерами рисков, которые фиксируются в
контракте. Название механизма отображает функции, которые выполняет
частный партнер в соответствии с контрактом. Такие механизмы
предусматривают, что государственная сторона платит бизнесу за
предоставленные услуги. Срок действия контрактов не превышает 30 лет.
Ниже представлены определения некоторых смешанных типов ГЧП.
ВОТ (строительство-управление-передача). Бизнес строит объект,
управляет проектом и передает государству. Государство платит бизнесу за
предоставленные услуги. Такие договоры являются краткосрочными (3-5
лет).
DBOT(проектирование-строительство-управление-передача).
Преимущество этого подхода заключается в том, что он включает в себя
ответственность частного сектора по выполнению сразу нескольких
функций: проектирование, строительство и содержание объекта.
Такое сочетание является эффективным ввиду того, что частный сектор
применяет комплексный подход к проекту и сразу определяет программу по
30
долгосрочному содержанию объекта. Такой подход уменьшает риск,
связанный с непредсказуемыми расходами в будущем.
Актуальность данного подхода обусловлена тем, что большинство
проектов инфраструктуры потребует гораздо больше затрат в период
эксплуатации объекта, чем в период разработки и внедрения. Такие сделки
являются долгосрочными, что делает частный сектор стратегическим
партнером правительства, но функция по финансированию остается за
государством.
ROT (восстановление - управление - передача). Этот тип походит на
рассматриваемый выше. Разница заключается в том, что частная сторона
принимает в управление уже существующий объект и в ее обязанности
входит его восстановить.
DBFO (проектирование-строительство-финансирование-управление).
Такая форма партнерства является главным механизмом для привлечения
дополнительных финансовых ресурсов частного сектора к проектам в
инфраструктуре. Такие соглашения уполномочивают личное предприятие
проектировать, строить, финансировать и управлять проектом в обмен на
возможность получать денежные поступления в течение зафиксированного в
контракте срока. Срок действия таких соглашений составляет 25-30 лет, или
даже больше. Согласно условиям договора право владения объектом
останется в государственной собственности.
Государство будет контролировать, чтобы объект должным образом
функционировал и удерживался в течение срока действия договора, а затем
был возвращен в надлежащем состоянии. Такие контракты будут
заключаться на конкурсной основе и определяющими критериями в
предоставленной документации будут следующие: конечная цена услуг для
потребителя, объем финансовой поддержки от государства, способность
бизнеса внедрить проект. В конце срока действия контракта может быть
принято решение о передаче права собственности на объект частной стороне.
31
Концессии. Такая форма партнерства имеет долгосрочный характер
(40-50 лет), что позволяет сторонам осуществлять стратегическое
прогнозирование и планирование своей деятельности, и предоставляет
возможность диверсифицировать риски между всеми принимающими
участие сторонами, благодаря чему существенно повышается
жизнеспособность концессионных проектов. Бизнес имеет большую, а часто
и полную свободу в принятии инвестиционных, административно-
хозяйственных и управленческих решений. Регулирующая функция остается
за государственной стороной. Концессии сочетают элементы таких типов
контрактов, как лизинговые соглашения и контракты на управление. Но, в
отличие от указанных контрактов, сотрудничая с государством на основе
концессии, бизнес принимает на себя большую часть рыночных на
операционных рисков.
Согласно концессионному соглашению, частный партнер имеет право
использовать инфраструктурный объект для предоставления услуг
непосредственно потребителям и получает прибыль в зависимости от
качества и количества предоставляемых услуг. Частная сторона
(концессионер) отвечает за содержание объекта в надлежащем состоянии и, в
случае необходимости, осуществляет его обновление. Функция по
финансированию, как правило, также принадлежит частному сектору.
Концессионные соглашения, в отличие от традиционных контрактов, должны
быть долгосрочными. Чем больше срок действия контракта, тем
привлекательнее для частной стороны становится такая форма бизнеса,
поскольку позволяет покрыть затраты капитала и максимизировать прибыль.
Совместная деятельность государства и бизнеса. Частичная передача
объекта в собственность частному сектору. Такая модель предполагает
совместную деятельность по проекту. В таких проектах обе стороны должны
осуществлять инвестиции, но полный контроль в процессе управления
остается за частной стороной. Участие государства в таких проектах может
иметь различные формы, такие как предоставление льготных кредитов,