14
Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации
осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта
Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской
Федерации.
Принято рассматривать управление государственным долгом Российской
Федерации в широком и узком смыслах (рис. 1).
Рисунок 1. Система управления государственным долгом
Следовательно, под управлением государственным долгом в широком
смысле следует понимать процедуру формирования одного из направлений
экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве
заемщика. Тогда как в узком смысле понимается совокупность мероприятий,
связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств,
обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а
также регулированием рынка государственных ценных бумаг .
Управление государственным долгом Российской Федерации в широком
смысле осуществляется законодательными органами власти (иногда
правительством) посредством разработки нормативно-правовых актов. К
15
последним следует отнести: Постановление Правительства Российской
Федерации от 21.03.1996 г. № 316 «О Генеральных условиях выпуска и
обращения облигаций государственных нерыночных займов». Федеральный
закон от 15.07.1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения
государственных и муниципальных ценных бумаг». Постановление
Правительства Российской Федерации от 23.06.2000 № 478 «Об урегулировании
задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и
финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов».
Постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.2001 № 771
«Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций»
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой
деятельности». Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 414-ФЗ «О
центральном депозитарии». Федеральный закон от 30.11.2013 г. № 371-ФЗ «О
федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» и
др. Управление государственным долгом Российской Федерации в узком смысле
осуществляется исполнительными органами власти, главным образом
министерством финансов и центральным банком.
При этом министерством также разрабатываются нормативно-правовые
акты: Приказ Минфина России от 15 апреля 2010г. № 31н «Об утверждении
условий эмиссии и обращения облигаций внешних облигационных займов
Российской Федерации». Приказ Минфина России от 15 июля 2015 г. № 214 «Об
эмиссии облигаций федерального займа с индексируемым номиналом №
52001RMFS». Приказ Минфина России от 22 мая 2015 г. № 80н «Об утверждении
Условий эмиссии и обращения облигаций федерального займа с индексируемым
номиналом». Приказ Минфина России от 24.05.2016 № 179 «Об эмиссии
облигаций внешних облигационных займов Российской
Федерации» и др.
16
Управление государственным долгом Российской Федерации охватывает
ряд взаимосвязанных направлений деятельности (рис. 2):
Рисунок 2. Направления деятельности по управлению
государственным долгом Российской Федерации
Следует различать этапы управления. Можно выделить, по меньшей мере,
следующие пять укрупненных этапов, на каждом из которых решаются
специфические задачи.
На первом этапе идет процесс обоснования предельных объемов
государственного внутреннего долга, предельных объемов государственных
внутренних заимствований, предельных объемов предоставления
17
государственных гарантий, а также формируются программы государственных
внутренних заимствований.
На втором этапе управления государственным догом формируется
программа эмиссии государственных ценных бумаг, и определяются конкретные
параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню
вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям на владельцев,
порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование
оригинальным и привлекательным для инвесторов резидентов и нерезидентов.
На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование
котировок по государственным долговым обязательствам на вторичном рынке
государственного долга. Воздействие на котировки по государственным
облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых
заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего долга).
Четвертый этап – антикризисное управление – связан с проведением
мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных
долгов или кризисных долговых ситуаций. Если правительство не в состоянии
обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами
на предмет пересмотра графика платежей и сроков погашения долгов. В
результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке
платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании
задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении новации и тому
подобном.
Пятый этап – исполнение оригинальных или скорректированных графиков
платежей по обслуживанию и погашению государственных внутренних долгов .
В основу управления государственным долгом положены следующие
принципы:
18
безусловность - обеспечение точного и своевременного выполнения
обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления
дополнительных условий;
единство учета - учет в процессе управления государственным долгом всех
видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами
власти субъектов федерации и органами местного самоуправления; единство
долговой политики - обеспечение единого подхода в политике управления
государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к
субъектам федерации и муниципальным образованиям; согласованность -
обеспечение максимально возможной гармонизации
интересов кредиторов и государства-заемщика; снижение рисков выполнение
всех необходимых действий, позволяющих
снизить как риски кредитора, так и риски инвестора; оптимальность - создание
такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по
ним было сопряжено с минимальным риском, а также оказывало наименьшее
отрицательное влияние на экономику страны; гласность - предоставление
достоверной, своевременной и полной
информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.
В условиях невозможности для государства по каким-либо причинам
обеспечить погашение займов и выплат процентов по ним могут быть
использованы ограниченные методы ее управления: аннулирование
государственного долга, списание долговых обязательств, реструктуризация,
рефинансирование, консолидация, отсрочка погашения займов, новация,
унификация, конверсия, секьюритизация, выкуп.
Аннулирование государственного долга – это отказ государства от всех
обязательств по ранее выпущенным займам. Выделяют две основные причины
аннулирования долга: приход к власти новых политических сил и финансовая
несостоятельность государства. Использование этого метода сопряжено с рядом
19
негативных последствий для страны-должника, среди которых выделяют
основные: потеря доверия к стране-должнику; ограничение возможностей для
дальнейших заимствований на международных финансовых рынках;
вероятность сокращения объемов внешней торговли; рост неустойчивости
внутреннего рынка, утечка финансового капитала из страны.
Под списанием долговых обязательств понимают их прекращение и,
соответственно, уменьшение объема государственного долга при наличии
оснований, определенных законом. Применение этого метода характерно для
стран с низким уровнем доходов и в то же время высоким объемом
задолженности.
По сравнению с аннулированием долга последствия списания для
страныдолжника считаются более благоприятными, так как доступ к новым
финансовым ресурсам сохраняется. Если ни аннулирование, ни списание долга
не могут быть рассмотрены в качестве оптимального варианта, стороны
прибегают к реструктуризации.
Реструктуризация - это пересмотр графика платежей по обслуживанию
задолженности, создание нового и более приемлемого графика выплаты долга за
счет продления льготного периода выплат процентов и увеличения периода
выплат основного долга. Реструктуризация может способствовать
восстановлению способности государства обслуживать долги за счет отсрочки
платежей, и, соответственно, уменьшения суммы выплат и высвобождения
финансовых ресурсов.
Рефинансирование долга - привлечение государством должником новых
кредитов для погашения старой задолженности (и процентов по ней) по уже
существующим займам. Используются три способа рефинансирования
государственного долга:
20
1. замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими
сроками погашения на новые обязательства, по сумме эквивалентные
погашаемым сумам;
2. досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными
сроками погашения;
3. размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных
средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.
Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки.
Увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за
счет консолидации государственного долга. Таким образом, под консолидацией
понимается изменение условий займов, связанное с их сроками.
Отсрочка погашения займов – это консолидация при одновременном отказе
государства от выплаты доходов по займам.
Новация – соглашение между заемщиком и кредиторами по замене
обязательства по указанному финансовому кредиту другим обязательством.
Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда
облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа.
Унификация государственных займов обычно проводится вместе с
консолидацией, но может быть проведена и без нее. Такая мера предусматривает
уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что
упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного
кредита.
Конверсия государственного долга - изменение первоначальных условий
государственных займов и изменение их доходности. Конверсия может быть
принудительной, когда кредитор обязан обменять облигации старого займа на
облигации нового с пониженной процентной ставкой; добровольной, когда
кредитор имеет право согласиться на новые условия либо получить данную в
21
долг государству сумму обратно. Конверсия может предусматривать перевод
долговых обязательств в собственность, акции, инвестиции, товарные поставки,
долговые обязательства третьих стран, ресурсы на цели развития и др.
Применение конверсионных схем позволяет снизить общую задолженность и
способствует привлечению прямых иностранных инвестиций.
Другим важным рыночным инструментом управления долгом является
секьюритизация. В процессе секьюритизации происходит сокращение общего
объема внешней задолженности, уменьшение процентных платежей и
увеличение срока выплаты долга.
Таким образом, под управлением государственным долгом следует
понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры,
определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию
рынка государственных заимствований, реализации мер антикризисного
управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга,
определению условий и предоставлению государственных гарантий, контролю
над эффективным использованием заимствованных средств.
В целях управления государственным внутренним долгом Правительство
вправе применять различные методы, в т.ч. аннулирование государственного
долга, списание долговых обязательств, реструктуризацию, рефинансирование,
консолидацию, отсрочку погашения займов, новацию, унификацию, конверсию,
секьюритизацию, выкуп.
1.3. Зарубежный опыт управления государственным
внутренним долгом.
На сегодняшний день наличие государственного долга характерно для
большинства развитых и развивающихся стран и является нормальной мировой
практикой. Большинство стран мира, проводя экономические преобразования,
22
обращаются к внешним и внутренним займам. Отметим, что в последние годы
из-за угрозы долгового кризиса отношение к проблеме государственного долга
претерпело существенные изменения. Однако эффективное управление
государственным долгом, являющееся неотъемлемым элементом
макроэкономической политики государства, может стать мощным фактором
экономического роста и уровня деловой активности страны.
Государственный долг – это общая сумма задолженности, составленная из
всех выпущенных и непогашенных долговых обязательств, которые вступают в
действие в результате выданных гарантий.
Структурно государственный долг состоит из внутреннего (задолженность
государства всем гражданам, которые держат внутренние государственные
облигации) и внешнего (заимствования государства на внешнем рынке)
2
.
В настоящее время наблюдается увеличение государственных долгов и
долговой нагрузки в странах с транзитивной (переходной) экономикой и в
ведущих промышленно развитых странах. Последние имеют не только
значительные объемы государственных долгов, но и выступают крупнейшими
кредиторами мировой экономики.
В современных условиях общей для многих стран причиной дефицитности
бюджетов и связанного с этим роста государственного долга считается
необоснованная экономическая политика, которая приводит к чрезмерно
высокому уровню социальных финансовых обязательств. Подобная ситуация
складывается и в России, что делает для нас полезным многообразный опыт
управления госдолгом в западных странах.
Одним из подходов в управлении госдолгом является согласование общей
установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики
большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50-
2
Мукабенова А.В. Управление государственным долгом: проблемы и возможности [Текст] / А.В. Мукабенова // Молодой ученый. – 2013. –
Вып. № 6. – С. 381–382.
23
70% ВВП. В 11 странах, первыми обеспечивших условия для вступления в
Европейский валютный союз, госдолг находится в целом на уровне свыше 60%
ВВП, в т.ч. Финляндии— 56, Франции — 58, Германии — 61, Испании — 69, в
Бельгии и Италии — по 122%; при этом две последние страны обязались вдвое
снизить свой долг — Бельгия к 2011 г. и Италия — к 2016 г. В США долг
федерального правительства составляет в настоящее время свыше 5,3 трлн. дол.,
или около 70% ВВП.
В условиях длительного благоприятного в основном состояния экономики
и государственного бюджета предусматривается добиться к середине
следующего десятилетия ежегодных превышений федеральных доходов над
расходами на уровне одного процента ВВП. При этом имеется в виду
использовать положительное сальдо бюджета на погашение долга. Считается,
что это будет оказывать понижающее воздействие на долгосрочные процентные
ставки и тем способствовать увеличению частных инвестиций,
производительности труда и экономическому росту.
Обоснованность и эффективность использования государственных займов
для распределения военного финансового бремени между несколькими
поколениями налогоплательщиков подтверждается опытом стран, принимавших
участие в двух мировых войнах. С аналогичной целью менее масштабные
программы дефицитного финансирования применяются странами и в
послевоенные годы для целей экономической реконструкции и финансовой
стабилизации.
В России при определенных условиях через механизм госкредита также
может быть реализована обоснованная создавшейся ситуацией программа
финансовой солидарности поколений. Речь идет о стратегическом маневре с
разработкой долгосрочной программы относительного снижения на начальном
этапе уровня налогообложения через механизм государственного кредита. В
историческом процессе преобразования распределительной экономики в