34
В Псковской области более 3 тысяч озѐр, в том числе четвѐртое по
величине в Европе - Псковско-Чудское озеро.
Главными реками являются: Великая (430 км); Ловать (530 км, в том
числе в области - 250 км); Плюсса (280 км, в том числе в области - 247 км);
Исса, левый приток Великой, (174 км); Шелонь (248 км, в том числе в
области - 171 км); Черѐха, правый приток Великой, (145 км); Желча (107 км);
Пскова, правый приток Великой, (102 км).
Территорию Псковской области пересекают Федеральные
автомагистрали:
- М9 (Москва - Ржев - Великие Луки - Себеж - Рига);
- М20 (Санкт-Петербург - Псков - Остров - Опочка - Невель - Витебск).
Область пересекает развитая в досоветское и советское время
железнодорожная сеть.
Псковская область расположена на северо-западе Восточно-
Европейской (Русской) равнины. Рельеф преимущественно низменно-
холмистый (средняя высота - 110 м над уровнем моря) с тремя явно
выделяющимися возвышенностями: Лужская возвышенность на севере
области с максимальной высотой 204 м (гора Кочебуж), Судомская
возвышенность в средней части с высшей точкой 293 м (гора Судома) и
Бежаницкая возвышенность на юге с максимальной высотой всей области -
339 м (Лобновский массив, в том числе Липницкая (339,1 м) и собственно
гора Лобно высотностью 337,9 м).
На западе в Печорском районе находятся восточные склоны
возвышенности Хаанья (заходящей с территории Эстонии и Латвии), а на
юго-востоке - западные склоны Валдайской возвышенности на границе с
Тверской областью, переходящее в Усмынское поднятие. На юге на границе
с Белоруссией расположены северные участки Невельско-Городокской
возвышенности. Между ней и Бежаницкой находится Вязевская
возвышенность с высотностью до 264 м, переходящая на юг в Невельское
35
поднятие (до 201 м), на запад - в Себежские гряды (до 202-213 м), на восток -
в Великолукские гряды (включая Воробьѐвы горы, 160-210 м).
Около 38% территории области составляют леса (20 685 км², в том
числе 12 135 км² занимают лиственные леса, 8550 км² - хвойные леса). Около
6% - водоѐмы (3130 км²). Около 10% - болота (вместе с заболоченными
территориями - 16% или до 8500 км²).
Административный центр: Псков.
Города: Великие Луки, Гдов, Дно, Невель, Новоржев, Новосокольники,
Опочка, Остров, Печоры, Порхов, Пустошка, Пыталово, Себеж.
Посѐлки городского типа: Бежаницы, Дедовичи, Заплюсье, Идрица,
Красногородск, Красный Луч, Кунья, Локня, Палкино, Плюсса, Пушкинские
Горы, Сосновый Бор, Струги Красные, Усвяты (Приложение 1).
Все решения государства, которые касаются интересов гражданин,
проходят через местные органы власти. Местное самоуправление, невзирая
на то, что в публичной власти РФ занимает независимую позицию, не
выходит из государственного управления. Однако не следует считать
достаточно устойчивой систему органов власти до того момента, пока она не
будет подкреплена самоуправлением.
Во время исполнения органами государственной власти и органами
местного самоуправления своих функций и происходит их взаимодействие
между собой.
Связь органов государственной власти и местного самоуправления –
это методы и формы, которые направлены на решение общегосударственных
и местных проблем и вопросов.
Данное взаимодействие зиждется на принципах, которые определяют
то, какими должны быть взаимоотношения между органами власти и
36
местным самоуправлением, они определяют, какой должна быть форма
поведения в отношениях и, наконец, какие идеи должны быть в основе
23
.
Вся сложность и неоднозначность вопроса состоит в том, что
необходимо научиться различать принципы организации и деятельности
органов государственной власти и местного самоуправления, и принципы, на
основе которых должно быть организовано их взаимодействие (рисунок 4).
Рисунок 4. Принципы местного самоуправления
Принципы взаимоотношений содержат в себе собственную специфику
и содержание, их главная особенность в том, что они проявляются
непосредственно во время взаимоотношений государственных органов с
органами местного самоуправления.
Их задача состоит в том, чтобы из всех возможных отношений
обеспечить именно взаимодействие как условие оптимизации и увеличения
23
Кокотов А.Н. Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации / А.Н. Кокотов //
Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: коллективная
монография / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Изд-во Омского госуд. ун-та, 2015. С. 47.
37
производительности органов публичной власти, к которым относим органы
государственной власти и местного самоуправления
24
.
Рассмотрим основные принципы взаимодействия органов
государственной власти Псковской области и местного самоуправления г.
Пскова (таблица 1).
Из всех приведенных в данной таблице принципов в большой степени
правовому регулированию подвергается принцип согласования интересов.
Только добровольное согласие участников отношений является основой для
взаимных действий, поэтому на его основе и создается взаимодействие друг с
другом.
Само слово «согласование» обозначает создание единого суждения,
получение согласия или утверждения. Закрепление законными средствами
единства и согласия поспособствует эффективной совместной деятельности
государственных органов и, соответственно, их связи.
Это достигается информированием, которое касается планов работы
или проводимых мероприятиях, их координацией (согласованием, действий
государственных органов или их подразделений).
Для исполнения данных действий органы государственной власти и
местного самоуправления создают комиссии (согласительные или
координационные). Конечно, немаловажную роль играет сегодня контроль за
выполнением согласованных мероприятий
25
.
По результатам контроля убираются отклонения от предыдущего
состояния или корректируется решение, которое определяет положение.
24
Гулина В.В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института
[Текст] / В.В. Гулина // Государственная власть и местное самоуправление. – 2017. - № 9. - С. 10-13.
25
Дементьева О.А. Правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления с субъектами экономической деятельности в инвестиционной сфере при
осуществлении капитальных вложений [Текст] / О.А. Дементьева // Журнал российского права. – 2015. - №
7. – С. 121-130.
38
Таблица 1
Основные принципы взаимодействия органов государственной
власти Псковской области и местного самоуправления г. Пскова
Принципы
Характеристика
1. Принцип законности
Во взаимоотношениях между любыми органами государственного и
муниципального управления является основополагающим. Только при
соблюдении данного принципа можно реально говорить о законном
управлении. Деятельность возможна только при правовой
регламентации общественных отношений, которые возникают в
процессе взаимоотношения органов государственной власти и
местного самоуправления.
2. Принцип целесообразности
Включает в себя принцип соблюдения общих интересов государства,
относясь к нему как общее к частному. Его нарушение во
взаимодействии органов государственной власти и местного
самоуправления, например, при необоснованной передаче органам
местного самоуправления отдельных государственных полномочий,
которые они не могут успешно реализовывать, должно становиться
основанием для отмены законодательных актов и соглашений.
3. Принцип самостоятельности
органов государственной
власти и местного
самоуправления в пределах их
компетенции
Самостоятельность органов государственной власти и местного
самоуправления означает их юридическую,
организационную
и
финансовую самостоятельность. Принцип самостоятельности органов
государственной власти и местного самоуправления в пределах их
компетенции не исключает контроль и со стороны иных органов. В
пределах своих возможностей государственные и муниципальные
органы планируют и организуют свою работу самостоятельно,
принимают решения и контролируют их выполнение.
4. Принцип равноправия
органов государственной
власти и местного
самоуправления
Органы государственной власти и местного самоуправления
вступают во взаимоотношения как равные субъекты права.
Обеспечение этого принципа позволит уменьшить различия в
определении размера полномочий каждого образования. Таким
образом, равноправие предполагает минимум равных прав и
обязанностей местного сообщества и вероятность приобретать и
осуществлять один и тот же объем полномочий. Равноправие
муниципальных образований – это создание порядка их равных
возможностей.
5. Принцип недопустимости
ущемления интересов других
муниципальных образований
Данный принцип создает обстоятельства, при которых
осуществление полномочий одним муниципальным образованием
доходит до границы, от которой осуществление полномочий другим
образованием. Практика применения принципа выступает указателем,
который определяет степень свободы и защищенности муниципальных
образований.
6. Принцип согласования
интересов
Соблюдение принципа согласования интересов субъекта и
интересов муниципального образования сообразуется с
ограничениями их компетенции, т.к. нужно считаться с правами и
интересами другого, содействовать нормальной деятельности, как
органов государственной власти, так и органов местного
самоуправления. В самой большой степени подвержен законному
урегулированию, и на его основе может существовать механизм
взаимодействия, т.к. основой взаимных действий может быть только
соглашение участников отношений.
7. Принцип обеспеченности
ресурсами
Обычно этот принцип закрепляется в законах субъектов о передаче
органам местного самоуправления отдельных государственных
полномочий. Он отражен в проекте ФЗ «Об общих принципах
наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями в Российской Федерации».
Следует иметь в виду, что вестись речь не только о выделении
финансовых ресурсов, но и о наличии разных ресурсов:
материальных, человеческих, законных.
8. Принцип взаимной
ответственности
Во взаимоотношениях между органами государственной власти и
местного самоуправления речь ведется не об ответственности органов
местного самоуправления перед государственными, но и об
ответственности самих органов.
9. Принцип гласности
Принцип гласности заключения договоров, соглашений означает
гарантию защищенности прав муниципального образования, т.к.
информирование обеспечивает невозможность изменять взаимные
права в одностороннем порядке, обязанности и ответственность,
которая установлена в порядке договора.
39
В целях увеличения результативности государственного и
муниципального управления, представленные в таблице принципы
закрепляются законодательно.
В частности, органы региональной и муниципальной власти могут
обеспечить государственные или муниципальные гарантии по планам
инвестирования за счет средств бюджетов субъектов РФ или местных
бюджетов в порядке, который определяется законами субъектов РФ или
представительным органом местного самоуправления
26
.
Теперь в их полномочия входит осуществление экспертизы
инвестиционных планов, кроме этого они могут привлекать в
инвестиционный процесс временно прекращенные работы по объектам,
которые находятся в собственности субъектов федерации или
муниципальной.
Федеральный закон № 39-ФЗ устанавливает права и обязанности
органов самоуправления, органов власти и субъектов инвестиционной
стратегию.
Анализ представленного выше закона помогает сделать заключение,
что органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления
наделены такими полномочиями, которые позволяют им действовать на
инвестиционную стратегию.
Органы региональной и муниципальной власти могут обеспечивать на
конкурсной основе государственные или муниципальные гарантии по
инвестиционным вопросам за счет денежных средств бюджетов РФ или
представительных органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и
представляют единую концепцию, в которой реализован принцип разделения
26
Васильев С. А. Основные формы взаимодействия органов государственной власти с общественными
объединениями [Текст] / С. А. Васильев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2016. - № 4.
– С. 11-13.
40
властей (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Рассмотрим структуру администрации г. Пскова, которая представлена
на рисунке 5.
Рисунок 5. Структура администрации г. Пскова
В настоящее время деятельность органов местного самоуправления г.
Пскова приобретает новые черты, что отличает ее от органов
государственной власти Псковской области. Эти изменения связаны с
возможностью самоорганизации и населения. Социальную направленность
деятельности органов местного самоуправления определяет тот фактор, что
они более приближены к проблемам жителей.
В сфере комплексного социально-экономического развития региона
может возникнуть столкновение интересов различных уровней власти.
Местная власть вправе решать вопросы комплексного социально-
41
экономического развития на своей территории, а территория
муниципального образования составляет некоторую часть территории
субъекта Российской Федерации. Но интересы населения каждый уровень
понимает по-своему в зависимости от тех задач, которые решает каждый из
них. Поэтому интересы структур власти часто не совпадают. При разработке
муниципальных планов и программ органы местного самоуправления
должны учитывать соответствующие государственные планы и программы.
В свою очередь государственные органы при разработке государственных
планов и программ объективно заинтересованы в учете мнения местных
органов власти (рисунок 6).
Рисунок 6. Проблемы взаимодействия органов местного
самоуправления с органами государственной власти
Таким образом, под системой государственных и муниципальных
органов власти будем понимать совокупность взаимосвязанных элементов,
42
их полномочий и различных форм их взаимодействия, объединенных
единством цели планомерного, стабильного развития российского
государства. Именно от степени налаженности взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления зависит
эффективное функционирование всех жизнеобеспечивающих систем
государства. Несмотря на то, что органы муниципального самоуправления не
входят в систему органов государственной власти, их следует рассматривать
в совокупности с государственными органами как единый механизм
управления государством.
2.2. Анализ практики взаимодействия между органами государственной
власти и местного самоуправления Псковской области
В Псковской области для построения системы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления в структуре органов
исполнительной власти субъекта создано министерство по делам
территориальных образований области. Она является неким посредником
между органами местного самоуправления и органами государственной
власти, поэтому условно все его функции можно отнести к
представительским и организационно-координационным. Еще одна функция
– непосредственное содействие реализации реформы местного
самоуправления на территории области.
Для реализации своих функций министерство использует несколько
консультативно-совещательных площадок. В первую очередь это уже
успевший себя зарекомендовать за двенадцать лет работы административный
совет области. Он работает с 2007 г. Его деятельность регламентирована
постановлением губернатора Псковской области от 30 января 2007 г. № 11
«О создании административного совета Псковской области». Это
совещательный орган, содействующий реализации полномочий губернатора
области, органов исполнительной власти области и органов местного
самоуправления по вопросам обеспечения их согласованного
43
функционирования и взаимодействия. Данная форма работы довольно
востребована. В 2018 г. проведено три заседания административного совета
Псковской области, на которых рассмотрено 12 актуальных вопросов,
затрагивающих все сферы жизни населения Псковской области. По итогам
заседания административного совета принимаются решения, которые в
последующем служат руководством к действию по обсуждаемым
проблемам
27
.
С 2017 г. при министерстве по делам территориальных образований
области действует коллегия, члены которой на своих заседаниях
рассматривают, в частности, вопросы координации деятельности органов
исполнительной власти области и их взаимодействия с органами местного
самоуправления по вопросам формирования и реализации политики
социально-экономического и территориального развития муниципальных
образований области. Обычно коллегия проводится в расширенном составе с
приглашением руководителей органов местного самоуправления всех
уровней. В 2018 г. расширенное заседание коллегии впервые состоялось в
режиме видеоконференцсвязи (ВКС) с участием всех глав и глав
администраций муниципальных образований области, председателей
общественных советов муниципальных районов. Охват участников составил
более 500 человек.
Еженедельно в режиме видеоконференцсвязи министерством по делам
территориальных образований области проводятся совещания с
руководителями органов местного самоуправления по оперативным
вопросам. Данный вид интерактивного взаимодействия с главами
муниципалитетов за два года существования приобрел устойчивую форму.
Проведение совещаний в режиме ВКС, учитывая значительные расстояния от
областного центра до отдельных муниципальных районов (до 400 км),
удобно его участникам за счет экономии рабочего времени руководителей и
27
Благов Ю.В. Реформирование муниципального права России в новейшее время / Ю.В. Благов: дисс. …
канд. юрид. наук. Омск: Омский госуд. ун-т, 2017. С. 18.