54
- равенства прав муниципальных образований на государственную
поддержку;
- распределения средств государственной поддержки на конкурсной
основе;
- добровольности участия в конкурсах;
- открытости и доступности информации об оказании государственной
поддержки;
- вовлеченности населения и институтов гражданского общества;
- развития сотрудничества и взаимодействия между муниципалитетами;
- целевого предоставления и использования бюджетных средств.
Принцип законности во взаимодействии органов государственного и
муниципального управления в Красноярском крае реализуется посредством
правовых полномочийединственного органа законодательной власти -
Законодательного Собрания Красноярского края. Законодательное Собрание
Красноярского края является постоянно действующим органом, который
принимает законы Красноярского края в рамках государственной поддержки
муниципального управления. Законодательное Собрание осуществляет
правовой контроль на территории края за исполнением действующего на
территории Красноярского края законодательства. Законодательное Собрание
уполномочено требовать исполнения бюджета края в части использования
финансовых средств, предусмотренных на государственную поддержку. В
целях поддержки деятельности органов муниципального управления, в рамках
государственной программы Красноярского края «Содействие развитию
местного самоуправления», Законодательное Собрание Красноярского края
объявляет конкурсы и утверждает порядок проведения конкурса «На лучшую
организацию работы представительного органа муниципального образования».
С целью реализации эффективного взаимодействия органов
государственного и муниципального управления на территории Красноярского
55
края законом края о государственной поддержке муниципального управления
Правительство Красноярского края наделено следующими полномочиями
47
:
- участие в реализации государственной политики при государственной
поддержке органов муниципального управления;
- разработка, утверждение и реализация государственных программ
Красноярского края, направленных на содействия развитию и
совершенствованию муниципального управления;
- установление порядка определения объема субсидий,
предоставляемых муниципальным образованиям края, условий и порядка их
предоставления, критериев отбора муниципальных образований, имеющих
право на получение субсидий;
- установление порядка возврата субсидий в случае нарушения
условий, установленных при их предоставлении, и представления отчетности;
- утверждение порядка проведения конкурсов «Лучший
муниципальный служащий» и «На лучшую организацию работы с населением в
местной администрации» и организация их проведения;
- содействие развитию межмуниципального сотрудничества;
- пропаганда и популяризация эффективной деятельности органов
местного самоуправления;
- организация методического обеспечения деятельности органов
местного самоуправления;
- участие в организации предоставления дополнительного
профессионального образования лицам, замещающим муниципальные
должности, и муниципальным служащим.
В целях координации деятельности органов государственной власти
Красноярского края по государственной поддержке, организации эффективного
контроля за результативностью мер по оказанию государственной поддержки, а
также осуществления взаимодействия органов государственной власти
47
Закон Красноярского края от 7 июля 2016 г. № 10-4831 «О государственной поддержке развития местного
самоуправления Красноярского края» (в ред. от 16.03.2017 года № 3-471).
56
Красноярского края и органов местного самоуправления создается
коллегиальный орган - Совет по развитию местного самоуправления в
Красноярском крае.
48
Совет по развитию местного самоуправления формируется
Законодательным Собранием и Губернатором края и состоит из 14 членов, во
главе с Председателем Совета.
49
На должность председателя Совета
назначается председатель Правительства края, первый заместитель Губернатора
края. Для осуществления своей деятельности, Совет разрабатывает и
утверждает регламент работы Совета. Аппарат Правительства Красноярского
края обеспечивает организацию работы Совета. Совет по развитию местного
самоуправления, созданный органами государственного управления для
плодотворного взаимодействия с органами муниципального управления
выполняет следующие полномочия:
- согласовывает и координирует деятельность органов государственной
власти Красноярского края по оказанию государственной поддержки;
- составляет заключения по нормативным правовым актам,
направленным на развитие муниципальных образований края;
- выполняет функции конкурсной комиссии по мероприятиям
государственных программ, предусматривающих государственную поддержку;
- согласовывает проведение мероприятий по развитию
государственных и муниципальных учреждений на территориях
муниципальных образований Красноярского края.
С целью создания условий для устойчивого социально-экономического
развития муниципальных образований, ежегодно в Красноярском крае
разрабатывается, принимается и реализуется государственная программа,
направленная на содействие повышению комфортности условий
жизнедеятельности в муниципальных образованиях и эффективной реализации
органами муниципального управления полномочий.
48
Закон Красноярского края от 7 июля 2016 г. № 10-4831 «О государственной поддержке развития местного
самоуправления Красноярского края» (в ред. от 16.03.2017 года № 3-471).
49
Официальный Портал «Красноярский край» [Электронный ресурс], http://www.krskstate.ru/
57
Результатом проводимой политики содействия развитию
муниципального управления в Красноярском крае явилось принятие
постановления Правительства Красноярского края от 30.09.2013№ 517-п «Об
утверждении государственной программы Красноярского края «Содействие
развитию местного самоуправления».Государственная программапризвана
обеспечить внедрение системной практики стимулирования органов местного
самоуправления к повышению эффективностиих деятельности и реализации
закрепленных полномочий.
Все мероприятия, разработанные в рамках«Программы содействия
развитию муниципального управления» направлены выполнение нескольких
важных задач, направленных на совершенствование и повышение
уровнявзаимодействия органов государственной власти Красноярского края и
органов муниципального управления.
Государственные органы управления Красноярского края по отношению
к органам муниципального управления выполняют исполнительно-
распорядительные и осуществляют контролирующие полномочия в отношении
деятельности органов муниципального управления.Органы государственного
управления сами непосредственно исполняют законы, и от своего имени
выполняют распорядительные функции в отношении органов муниципального
управления.
Законодательством предусмотрено, что органы государственной власти
принимают участие в организации и формировании органов муниципального
управления. Назначениеорганами государственного управления на должность и
освобождение от должности должностных лиц местного самоуправления
допускается только в случаях и порядке, установленных федеральными
законами и принятыми в соответствии с ними законами края
50
.
Органы государственной власти Красноярского края не могут
принимать решения, которые ущемляют закрепленные федеральными законами
50
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 03.04.2017 № 64-ФЗ).
58
и законами края за муниципальными образованиями, а также органами
местного самоуправления права, ограничивают предусмотренные для них
гарантии.
Органы государственной власти Красноярского края при принятии
решений в отношении муниципальных образований, могут проводить
мероприятия по опросу и анкетированию населения с целью выявления особого
мнения. Кроме того, закон предусматривает консультативную и методическую
работу с органами местного самоуправления с целью рассмотрения и учета
предложений.Федеральными законами, законами края органы местного
самоуправления на территории Красноярского края могут наделяться
отдельными государственными полномочиями. Например, Закон
Красноярского края от 09.12.2010№ 11-5397«О наделении органов местного
самоуправления муниципальных районов и городских округов края
отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки
и социального обслуживания населения» наделяет органы муниципального
управления полномочиями, связанными с предоставлением гражданам
социальных мер поддержки и выплат.
Для осуществления функций для выполнения государственных
полномочий, органы государственной власти края должны предоставлять
органам муниципального управления необходимые для выполнения
государственных полномочий материальные и финансовые ресурсы.
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления,
выражения и защиты общих интересов муниципальных образований
образуются Совет муниципальных образований Красноярского края и
Ассоциация по взаимодействию представительных органов государственной
власти и местного самоуправления Красноярского края
51
.
Органы государственной власти края содействуют Совету
муниципальных образований Красноярского края и Ассоциации по
взаимодействию представительных органов государственной власти и местного
51
Официальный Портал «Красноярский край» [Электронный ресурс], http://www.krskstate.ru/
59
самоуправления Красноярского края в реализации ими своих функций,
направленных на представление интересов муниципальных образований в
федеральных органах государственной власти и органах государственной
власти края, организацию сотрудничества с общественными объединениями.
Таким образом, на территории Красноярского края реализуются все
принципы взаимодействия органов государственного и муниципального
управления. Взаимодействие государственной власти и
местногосамоуправления подразумевает, что они как партнеры, равны в
отношении главного объекта управления – населения Красноярского края.
Взаимодействие органов государственного и муниципального управления
осуществляется радидостижения общей цели – повышения уровня и качества
жизни населениякаждого муниципального образования Красноярского края и
региона в целом.
60
Глава 3. Совершенствование системы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления Красноярского
края
3.1 Комплекс мероприятий и рекомендаций по совершенствованию
системы взаимодействия на примере органов государственного и
муниципального управления Красноярского края
Современные условия жизни общества с каждым днем предъявляют все
более высокие требования к эффективности власти в целом, в том числе
деятельности органов государственного аппарата и органам муниципального
управления.Одним из ключевых показателей успешного экономического
развития России и отдельно взятого региона, в частности Красноярского края,
является качество государственного и муниципального управления.
Совершенствование системы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления Красноярского края является в современном мире
достаточно актуальным направлением, как для дальнейшего развития региона и
всего общества в целом.
Федеральным законодательством Российской Федерации закреплены
новые требования к функционированию системы государственного и
муниципального управления
52
. Объектом совершенствования всей системы
управления в России становятся все его компоненты – государственная и
муниципальная служба, финансы, информационные ресурсы.
За последнее десятилетие тематика совершенствования
государственного управления по сложившейся практике и особенностям
правового регулирования разбивалась на несколько базовых направлений:
административная реформа, реформа государственной службы, электронное
правительство, бюджетная реформа. Опыт реализации реформ в России
показал, что все изменения в обществе пересекаются по содержанию
проводимых мероприятий. В процессе совершенствования общества
применялись похожие по составу мероприятия, применялись однотипные
52
Государственное и муниципальное управление: Учебник /Под ред. Н.И. Захарова. — М.: ИНФРА-М, 2014. —
288 с.
61
подходы, устанавливались стандартные принципы. Таким образом, на
современном этапе развития России, объектом реформирования становится
государственный сектор, включая все его составляющие - государственная
служба, система управления, подходы к финансированию, информационные
ресурсы.
В нормативных документах по совершенствованию системы управления
обозначены ключевые направления, по которым ведется систематическая
работа во всех регионах России
53
:
- снижение избыточного государственного регулирования;
- повышение качества государственных услуг;
- повышение эффективности органов власти;
- повышение информационной открытости.
Формы и способы взаимоотношений органов государственной власти и
органов местного самоуправления в Красноярском крае достаточно
разнообразны. Федеральное законодательство в отношении муниципального
управления решает две важные задачи:
- по правовому обеспечению гарантий муниципального управления;
- по созданию единой государственной политики в отношении
муниципального управления.
В научной литературе по теоретическим основам управления выделяется
три фундаментальные модели взаимодействия органов государственного и
муниципального управления: модель партнерства, агентская модель, модель
взаимозависимости.
Первая модель, «Модель партнерства» представляет собой отношения
партнеров, которые преследуют совместные общие цели и предоставляют
населению необходимые услуги. В условиях партнерской модели интересы
государства и местного управления могут иногда не совпадать по некоторым
направлениям. «Модель партнерства» может рассматривать как идеальную в
качестве достигаемого результата. Полное достижение цели в данном случае
53
Официальный сайт Министерство экономического развития Российской Федерации http://economy.gov.ru.
62
невозможно, но при достижении результата всегда есть возможность двигаться
вперед и оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения
государственных органов и органов муниципального управления.
Отношения между органами государственного и муниципального
управления в рамках «агентской модели»рассматриваются как взаимодействие
агента и принципала. При такой форме взаимодействия акцент делается на
первостепенной и главенствующей роли государственного управления в
отношениях с местным управлением. «Агентская модель» рассматривает
муниципальные органы как инструмент в руках государства, с помощью
которого реализуется государственный политический курс на местах. Местное
управление является «всего лишь административным средством осуществления
управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение
местного представительства, сколько на предоставление услуг»
54
. Государство,
как гарант комфортной социально-экономической и общественной жизни,
обеспечиваетцелесообразные стандарты услуг населению и имеет полное право
руководить деятельностью органов муниципального управления. Такая модель
демонстрирует несостоятельность муниципального управления в своих
полномочиях и полную зависимость от органов государственного управления.
Моделью, сочетающей в себе достоинства партнерской и агентской
моделей, является «Модель взаимозависимости». Такая модель
предусматривает взаимозависимость государства и местного управления.
Модель взаимозависимости является основой и ориентиром при выполнении
задач, связанных с эффективностью взаимоотношений органов власти и
совершенствованием отношений органов государственного и местного
управления в Красноярском крае.
Взаимоотношения органов государственного и муниципального
управления в Красноярском крае представляют собой структурно-
функциональные связи, которые осуществляются по нескольким направлениям:
54
Наумов С.Ю., Осипова И.Н., Подсумкова А.А. Система государственного управления: Учебное пособие. –
Москва, изд-во «Форум», 2008 г. - 304 с.
63
- сверху вниз – субординационные связи;
- снизу вверх– реординационные связи,
- по горизонтали – координационные связи.
Субординационные связи начинаются и возникают, прежде всего, тогда,
когда органы государственной власти закладывают в нормативно-правовых
документах основы муниципального управления в определенном субъекте
Российской Федерации.
Реординационные связи органов государственного и муниципального
управления Красноярского края представлены правом законодательной
инициативы представительных органов местного самоуправления
муниципальных образований края в Законодательном Собрании Красноярского
края. Возможность представительных органов инициировать законодательный
процесс, вносить проекты законодательных актов и предложения об их
издании, изменении, отмене, закреплена юридически в статье 6 Федерального
закона № 184-ФЗ от 06.10.1999 «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации».
Координационные связи – это упорядочение взаимоотношений на одном
уровне
55
. В такой схеме отношения между органами государственной власти и
органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. В качестве
примера координационных связей могут служить совместные и согласованные
действия по реализации государственных и региональных программ; создание
и формирование постоянно действующих координационных органов;
проведение совместных совещаний; организационное и техническое
обеспечение выборных кампаний.
Наиболее встречающимся в практической деятельности способом
реализации координационных связей является принятие органами
государственной власти и местного самоуправления совместных правовых
55
Наумов С.Ю., Осипова И.Н., Подсумкова А.А. Система государственного управления: Учебное пособие. –
Москва, изд-во «Форум», 2008 г. - 304 с.