43
Как известно, имеются две группы запретов, которые установлены
государством. Первая определяет прямые запреты, прямо указанные в
законе, они содержатся, например, в УК РФ, КоАП РФ и НК РФ.
Нарушение данных требований приводит к конкретным последствиям и
санкциям, таким как: штраф, лишение свободы и др. Так, например, если
физическое лицо не зарегистрировано в качестве ИП, но занимается
предпринимательской деятельностью, то в качестве санкции предусмотрен
штраф от 500 до 2000 руб. (статья 14.1 КоАП)
29
. Или согласно ст. 116
НК РФ за несвоевременную постановку на налоговый учет предусмотрена
ответственность до 10 000 руб.
Вторая группа - косвенные запреты. Здесь подразумеваются
императивные нормы, строгое соблюдение законов и иных нормативно-
правовых актов РФ. Например, в простой письменной форме должны
совершаться сделки юридических лиц между собой и с гражданами, а
также сделки граждан между собой на сумму, превышающую десять
тысяч рублей, а в случаях, предусмотренных законом, - независимо от
суммы сделки. Кроме того, вводится косвенный запрет на совершение
определенных действий: заключать сделки в устной форме, вместо
прописанной в законе письменной. Если сравнивать последствия
нарушения этих норм, наименьшая ответственность будет заключаться в
косвенных запретах, так как прямой запрет будет нести крайнюю меру
ответственности.
2. Принцип целесообразности.
Если исходить из буквального понимания целесообразности, то здесь во
главе угла стоят цели закона или регламентированные им цели деятельности.
Именно они и обусловливают ее понятие и содержание.
Во-первых, это сами цели уголовного законодательства и вытекающие
из них цели уголовно-правового регулирования. При этом в уголовном законе
29
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря
2001 г. № 195-ФЗ )в ред. от 28.12.2016 г. № 510-ФЗ) // Собрание законодательства
Российской Федерации от 7 января 2002 г. № 1 (часть I) ст. 1
44
не сформулированы его цели, следовательно, определение целесообразности
уголовно-правового регулирования не может строиться исходя из степени
достижения целей. Основным критерием целесообразности в этом случае
должно выступать соответствие результатов уголовно-правового
регулирования общественным потребностям.
Если же определять целесообразность уголовно-правового воздействия,
то следует использовать первый критерий - степень достижения целей
назначения наказания, определенных в ч. 2 ст. 43 УК РФ
30
.
Таким образом, можно провести четкую грань между усмотрением
правоприменителя и целесообразностью. Усмотрение правоприменителя
предполагает право следователя, прокурора, судьи на дифференцированное
применение уголовного закона. Целесообразность - это степень соответствия
реализации данного права социальным потребностям и реалиям общественных
отношений.
Во-вторых, проблему определения понятия и содержания
целесообразности уголовно-правового регулирования необходимо увязать с
конкретными причинами, которые порождают противоправные социальные
процессы в обществе.
Следовательно, интересующий аспект целесообразности заключается в
том, что уголовное законодательство в целом или конкретная норма
уголовного права в частности должны воздействовать не столько на
общественно опасный результат совокупности конкретных деяний в рамках
определенного негативного социального процесса, сколько на причины,
порождающие данный результат. В этой связи немаловажными являются два
фактора:
- для обоснования целесообразности уголовно-правового регулирования
указанные причины должны иметь нормативный характер, т.е. быть
30
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от
28.12.2016 г. № 491-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня
1996 г. № 25 ст. 2954
45
следствием итога упорядочения конкретных общественных отношений
регулятивными отраслями права.
- отсутствует возможность дальнейшего совершенствования
комплексного процесса упорядочения общественных отношений посредством
регулятивных отраслей права, или его охрана невозможна иными
юридическими средствами, помимо уголовно-правовых.
3. Принцип самостоятельности органов государственной власти и
местного самоуправления в пределах их компетенции.
В Конституции РФ 1993 г. закреплен статус местного самоуправления
как одного из уровней публичной власти. Важнейшими элементами такого
статуса, обеспечивающего самостоятельное решение населением вопросов
местного значения (ст. 130), является самостоятельное формирование,
утверждение и исполнение органами местного самоуправления местного
бюджета (ч. 1 ст. 132)
31
. Тем самым в Конституции РФ декларирован принцип
бюджетной самостоятельности местного самоуправления в качестве одного из
принципов организации местной власти.
В главе 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ отсутствует
конкретизация указанного принципа. В определенной мере этот пробел может
быть восполнен положениями Европейской хартии местного самоуправления
(Хартия), подписанной Российской Федерацией в Страсбурге 28 февраля 1996
г. и ратифицированной нашей страной в полном объеме в 1998 г. Статья 9
Хартии «Финансовые ресурсы органов местного самоуправления» является
самой объемной в тексте документа и содержит положения, по существу
раскрывающие содержание принципа бюджетной самостоятельности местного
самоуправления, которые должны реализовать в своем законодательстве
страны, подписавшие ее
32
.
31
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (в ред. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. - №31. - Ст. 4398.
32
Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.)
// Собрание законодательства Российской Федерации от 7 сентября 1998 г., № 36, ст. 4466
46
Для того чтобы на практике были созданы правовые условия
реализации принципа бюджетной самостоятельности местного
самоуправления, международный документ требует выполнения следующих
условий:
- финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть
соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом;
- по меньшей мере часть финансовых ресурсов должна пополняться за
счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного
самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;
- защита более слабых в финансовом отношении органов местного
самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или
эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий
неравномерного распределения возможных источников финансирования, а
также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не
должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в
пределах их собственной компетенции;
- порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо
должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;
- предоставление субсидий не должно наносить ущерб
основополагающему принципу свободного выбора органами местного
самоуправления политики в сфере их собственной компетенции
33
.
Учитывая, что Россия подписала Хартию в полном объеме, эти
положения должны быть закреплены в федеральном законодательстве.
В 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым
введена двухуровневая система территориальной организации местного
управления. Установив в 2003 г. новое разграничение полномочий на основе
нового перечня расходных обязательств для федерального центра, субъектов
Федерации и муниципальных образований. Федеральный законодатель в 2004
33
Мухин В. И. Система муниципального управления в России. - М.: Инфра-М, 2014. – С.126.
47
г. существенно реформировал налогово-бюджетную систему. В НК РФ и БК
РФ приняты принципиальные поправки, касающиеся закрепления налоговых
доходов за бюджетами разных уровней и регулирования межбюджетных
отношений.
Введение двухуровневой территориальной организации местного
самоуправления привело не только к необходимости разграничения
полномочий между двумя уровнями муниципальных образований (сельскими и
городскими поселениями и муниципальными районами), но и к установлению
сложной системы регулирования отношений как между бюджетами субъектов
Федерации и местными бюджетами двух уровней, так и между двумя уровнями
местных бюджетов. Принципиально, что федеральный законодатель
отказывается от обязанности обеспечить всем муниципалитетам
«минимальный бюджет», исключив из новой редакции Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» такие понятия, как «минимальные социальные и финансовые
нормы и нормативы», «доля закрепленных доходов в общем объеме местного
бюджета». Были также принципиально изменены понятие «собственные
доходы» и их состав.
Кроме того, Законом №131-ФЗ были установлены основные принципы
формирования доходной части местных бюджетов, которые должны были
получить конкретизацию в отраслевом законодательстве. Поправки в НК РФ и
БК РФ должны были установить не только конкретные значения налоговых
отчислений в местные бюджеты, но и детально урегулировать
взаимоотношения между бюджетами трех уровней, в том числе бюджетные
полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в
отношении муниципальных образований.
В соответствии с положениями статей 59 - 63 Закона № 131-ФЗ в БК РФ
должны были быть установлены в том числе требования к порядку расчета
уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, порядку
образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных
48
образований, методикам распределения дотаций муниципальным
образованиям, а также нормы, регулирующие порядок выделения
муниципальным образованиям целевой финансовой помощи (субсидий из
регионального фонда муниципального развития и регионального фонда
софинансирования социальных расходов) и иной финансовой помощи из
федерального и региональных бюджетов. Однако такие нормы установлены не
были. Это привело к значительному расширению бюджетных прав субъектов
Федерации в отношении муниципальных образований. Органы
государственной власти субъектов Федерации устанавливают эти правовые
нормы самостоятельно в соответствии со своими критериями и предпочитают
производить формирование доходной части местных бюджетов путем оказания
из региональных бюджетов как целевой, так и нецелевой финансовой помощи,
величина которой утверждается ежегодно принимаемыми законами о бюджете
субъекта Федерации.
Отказ федерального законодателя в 2003 г. от принципа бюджетной
самостоятельности местного самоуправления, во-первых, сопровождался
реорганизацией в 2004 г. налоговой и бюджетной системы России таким
образом, что основные ресурсы поступают в федеральный бюджет.
Дальнейшее их перераспределение между субъектами Федерации и
муниципальными образованиями происходит в отсутствие четких объективных
правил; во-вторых, объясняет легкость, с которой в последующие годы
федеральный законодатель не только расширяет перечень вопросов местного
значения почти в два раза, но и вводит так называемую факультативную
компетенцию (добровольное исполнение органами местного самоуправления
вопросов, не относящихся к вопросам местного значения) без закрепления
дополнительных бюджетных средств.
Законодательное регулирование на втором этапе объективно привело к
усилению зависимости муниципальных образований от региональных властей
и снижению бюджетной обеспеченности местного самоуправления и
возможности муниципалитетов самостоятельно исполнять законодательно
49
закрепленные за ними полномочия в объеме, удовлетворяющем потребности
населения.
Особой вехой «реформирования» межбюджетных отношений явился
2007 г., когда БК РФ становится «головным» федеральным законом,
устанавливающим правила межбюджетных отношений в Российской
Федерации без внесения соответствующих изменений в базовые федеральные
законы. Так и не установив в БК РФ конкретные положения, регулирующие
порядок выделения субсидий из региональных фондов, в 2007 г. федеральный
законодатель совсем исключает из Кодекса эти фонды и принципиально
изменяет порядок выделения муниципальным образованиям целевой
финансовой помощи из региональных бюджетов. В соответствии с
положениями новой редакции статьи 139 БК РФ целевые субсидии местным
бюджетам должны предоставляться из регионального фонда
софинансирования расходов в целях софинансирования расходных
обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного
самоуправления по вопросам местного значения, а также в целях выравнивания
бюджетной обеспеченности муниципальных образований по реализации ими
их отдельных расходных обязательств
34
. По существу, субсидии превращены в
дотации.
Одновременно в этот период проявляется тенденция изменения порядка
регулирования межбюджетных отношений с законодательного на подзаконное.
Так, в соответствии с новой редакцией статьи 139 БК РФ цели и условия
предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных
образований, распределение субсидий между муниципальными образованиями
могут устанавливаться не только законами субъекта Федерации, но и
нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта.
34
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от
28.12.2016 г. № 466-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа
1998 г. № 31 ст. 3823
50
В БК РФ в 2007 г. были также введены новая редакция статьи 179
«Долгосрочные целевые программы», новые статьи 179.1 «Федеральная
адресная инвестиционная программа» и 179.3 «Ведомственные целевые
программы», в которых все полномочия в сфере разработки, утверждения и
реализации как федеральной адресной инвестиционной программы, так и
долгосрочных целевых и ведомственных целевых программ были отнесены к
полномочиям исполнительной власти. Эти новации БК РФ, противоречащие
положениям статьи 35 Закона № 131-ФЗ, полностью исключили из процесса
принятия целевых программ и утверждения отчетов об их исполнении
представительный орган муниципального образования. В условиях, когда был
взят курс на назначение главы местной администрации по контракту
конкурсной комиссией, половина членов которой назначается в
муниципальных районах и городских округах высшим должностным лицом
субъекта Федерации, а в поселениях - главой местной администрации
муниципального района, по существу одновременно с концентрацией властных
полномочий на вышестоящих уровнях публичной власти происходит
существенное ограничение бюджетной самостоятельности местного
самоуправления.
Эти выводы подтверждаются данными об увеличении в общем объеме
доходов местных бюджетов доли субвенций, передаваемых для исполнения
переданных государственных полномочий. В 2014 г. субвенции составляли
40% общего объема доходов местных бюджетов, в 2015 г. - 46%, в 2016 г. -
53,8%. Суммарные собственные доходы местных бюджетов составляют малую
величину по сравнению с доходами федерального бюджета. Так, в 2016 г.
собственные доходы местных бюджетов составляли 3508,7 млрд. руб., или
приблизительно 1,6% доходов федерального бюджета.
В настоящее время «реформирование» бюджетных основ местного
самоуправления достигает своего апогея. В Закон № 131-ФЗ вносятся
изменения, открывающие новую страницу в истории местного самоуправления
в Российской Федерации. Изменения полностью исключили из базового Закона
51
об организации местного самоуправления принципы формирования и
исполнения местных бюджетов (состав, требования к порядку формирования
доходной части местных бюджетов, межбюджетных отношений). Практически
все вопросы, связанные с обеспечением конституционного принципа
бюджетной самостоятельности местного самоуправления, должны решаться
БК РФ. Однако в Кодекс критерии формирования местных бюджетов, ранее
содержащиеся в Законе № 131-ФЗ, до сих пор не введены.
Представляется, что перспективы обеспечения конституционного
принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления весьма
неопределенны, поскольку в федеральном законодательстве отсутствуют
развернутые детальные нормы и положения самостоятельности местных
бюджетов и правовые инструменты ее обеспечения.
К настоящему времени, по истечении двух десятилетий после принятия
Конституции Российской Федерации, законодательное регулирование
бюджетных основ местного самоуправления по существу привело к полной
девальвации конституционного принципа бюджетной самостоятельности
местного самоуправления и отсутствию имплементации в российское
законодательство положений Европейской хартии местного самоуправления.
Происходит все большее аккумулирование бюджетных средств на
федеральном уровне с последующим их выделением местному
самоуправлению по остаточному принципу, централизация бюджетных
полномочий местной власти не только на городском и районном уровне, но и
на уровне субъектов Федерации. Усиление бюджетной зависимости местной
власти от вышестоящих властей идет параллельно с процессами,
свидетельствующими о том, что вертикаль государственной власти пронизала
всю структуру местного самоуправления. Следующим шагом, очевидно, будет
ликвидация сельских поселений как «несамодостаточного» элемента местного
самоуправления. Представляется, что назрела настоятельная потребность
федеральному законодателю вернуться к принципам местного самоуправления,
которые обеспечивают его реализацию как одного из уровней публичной
52
власти, не только самостоятельного в рамках проводимой государственной
политики, но и наиболее приближенного к населению и наиболее прозрачного
и подконтрольного ему.
Проведенное исследование показало, что взаимодействие МО
«Чемальский район» с органами государственной власти осуществляется по
принципу законности, принципу целесообразности и принципу
самостоятельности органов государственной власти и местного
самоуправления в пределах их компетенции. В целях повышения
эффективности государственного и муниципального управления эти принципы
должны быть закреплены на законодательном уровне.
Кроме того, принципы взаимодействия между органами
государственной власти и местного самоуправления являются, как уже
отмечалось выше, основой, на которой должны строиться все
взаимоотношения между данными органами, правовые формы и механизмы их
взаимодействия. В то же время при отсутствии конкретных норм органы
государственной власти и местного самоуправления должны
руководствоваться общими принципами.
2.2 Организационные формы взаимодействия органов государственной
власти и МО «Чемальский район» в различных сферах
Обеспечивает взаимодействие органов государственной власти и
муниципального управления в Республике Алтай Совет представительных
органов муниципальных образований города и районов при Государственном
Собрании-Эл Курултай Республики Алтай (Совет).
Совет обсуждает и определяет основные направления развития
законодательства Республики Алтай.
Организационными формами взаимодействия органов государственной
власти и МО «Чемальский район» в различных сферах являются: