38
Глава 2. Нормативно-правовое обеспечение вертикального
взаимодействия органов власти Пермского края
2.1 Анализ межбюджетных отношений в Пермском крае
С целью разрешения вопросов взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления в Пермском крае действует специальный
орган, занимающийся этими вопросами. При Правительстве Пермского края
функционирует Министерство территориального развития Пермского края,
которое является исполнительным органом государственной власти Пермского
края, осуществляющим функции по выработке региональной политики и
нормативно-правовому регулированию по вопросам, отнесенным настоящим
Положением к его компетенции.
Целью деятельности Министерства является обеспечение реализации
основных направлений единой региональной политики в интересах социально-
экономического развития муниципальных образований Пермского края.
Деятельность Министерства территориального развития основывается на
принципах законности, гласности, уважения прав и свобод человека и
гражданина, взаимодействия с органами государственной власти Пермского
края и органами местного самоуправления.
В этой связи, существует постоянная потребность в координации работ как
органов государственной власти в области взаимодействия с органами местного
самоуправления, так и в выстраивании самой системы органов местного
самоуправления и взаимоотношений между ними.
Для более эффективного взаимодействия органов власти субъекта
Российской Федерации и органов местного самоуправления формируются
рабочие группы для разрешения определенного частного вопроса.
Эффективная форма взаимодействия органов государственной власти
субъекта Российской Федерации и местного самоуправления заключается в
сотрудничестве государственной и местной властей посредством ассоциаций и
39
советов муниципальных образований. В контексте ассоциаций и советов органы
местного самоуправления могут более четко сформулировать общие проблемы
и доводить их до сведения государственных органов.
В Пермском крае действует Совет муниципальных образований Пермского
края, созданный 20 июня 2006 г. в соответствии с Федеральным законом №131-
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
40
как объединение муниципальных образований Пермского края.
Это единственная некоммерческая организация в Пермском крае, обладающая
правом законодательной инициативы.
Совет выражает, представляет и защищает интересы муниципальных
образований региона, организует и координирует эффективное взаимодействие
органов государственной, муниципальной власти и населения.
Большую значимость для Совета муниципальных образований Пермского
края имеют соглашения о сотрудничестве с Правительством Пермского края и
Законодательным Собранием Пермского края.
Совместно ведется работа по совершенствованию нормативно-правовой
базы в сфере муниципального управления, организуют совместные действия по
реализации законов Пермского края, в том числе целевых программ,
затрагивающих вопросы местного самоуправления. Представители
Правительства Пермского края принимают активное участие в мероприятиях,
организатором которых является Совет муниципальных образований.
Кроме того, Совет муниципальных образований Пермского края
выстраивает конструктивный диалог с экспертами сферы государственного и
муниципального управления, в частности, осуществляется взаимодействие со
специалистами РАН, с Центром гражданского анализа и независимых
исследований (ГРАНИ), профильными кафедрами Пермского национального
40
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от
06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
40
исследовательского технического университета, Высшей школы экономики,
Пермского института муниципального управления
41
.
Одним из основных инструментов регулирования экономического
положения любого государства, его субъекта или муниципального образования
является бюджет.
Главное внимание в практике формирования межбюджетных отношений
уделяется взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Внутрирегиональные межбюджетные отношения (далее – МБО) строятся по
остаточному принципу и отданы на откуп самим регионам. Между тем, о
функционировании межбюджетных отношений нужно судить именно по
развитию муниципалитетов как конечных получателей бюджетных средств.
Теоретическая модель межбюджетных отношений в регионе представлена на
рисунке 3.
41
Совет муниципальных образований Пермского края [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://permsovet.ru
(дата обращения 10.02.2019).
41
Рисунок 3 – Теоретическая модель межбюджетных отношений в
регионе
Процессы стратегического развития регионов России, начавшиеся еще с
2007 г., оказывают влияние на региональном и местном уровнях присутствием
определенных проблем. Обеспечение финансовой самостоятельности местного
самоуправления является очень важной задачей стратегических преобразований
в России, так как успешное социально-экономическое развитие
муниципалитетов требует достаточного финансового обеспечения,
формирующегося в основном за счет собственных доходов местных бюджетов,
а самостоятельность бюджетов определяется долей собственных доходных
источников в общей сумме доходов бюджета
42
.
42
Аминов И.Р. Органы государственной власти и местное самоуправление: проблемы и перспективы
взаимодействия // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2016. № 2. С. 96.
42
Бюджетный кодекс РФ
43
(далее – БК РФ) относит к собственным доходам
местных бюджетов, прежде всего, НДФЛ, а также налог на имущество
физических лиц, земельный налог, торговый сбор, специальные налоговые
режимы (ЕНВД, ПСН, ЕСХН), трансферты из вышестоящих бюджетов и иные
неналоговые доходы (продажа или сдача в аренду муниципального имущества и
пр.).
Так, ст. 47 БК РФ относит к собственным все доходы соответствующего
бюджета, помимо субвенций, предоставляемых на осуществление отдельных
полномочий вышестоящих властных органов.
Сравнительные данные по собственным доходам бюджета Пермского края
на 2013-2017 гг. говорят о сокращении доходов бюджета Пермского края, в
целом, на фоне роста его расходов. В качестве фундамента развития бюджетного
регулирования в Пермском крае является увеличение бюджетных прав,
формирование самоокупаемых муниципалитетов.
Основные характеристики местных бюджетов Пермского края не дают
возможность рассуждать о присутствии достаточных финансовых ресурсов в
регионе. В Пермском крае, как и в других российских регионах, можно
наблюдать тенденцию снижения доходов на фоне устойчивого роста величины
расходов. По данным таблицы 2 следует, что с 2013 г. большинство
муниципальных районов и городских округов Пермского края принимают
дефицитные бюджеты (более 80 % муниципальных территорий), все получают
бюджетную дотацию из регионального фонда финансовой поддержки городских
округов и муниципальных районов (ФФП ГО (МР). В это же время, более
половины из них получают бюджетные дотации из бюджета края, превышающие
более чем в 2 раза собственные доходы (в 85 % местных бюджетов дотации
составляют более 50 %).
Таблица 2
43
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // СЗ РФ, 03.08.1998, №
31, ст. 3823.
43
Исполнение бюджетов (г. Москва, Московская область,
Волгоградская область, Пермский край)
44
, %
Субъект РФ
Уровни бюджетов
2013
г.
2014
г.
2015
г.
2016 г.
2017
г.
г. Москва
Консолидированный
бюджет субъекта РФ
454,9
-113,8
303,4
-157,6
4,5
Субъект РФ
462,27
-113,8
304,61
-167,2
1,8
Внутригородские
муниципальные
образования
городов
федерального
значения
-
2111,0
-102,4
-599,0
-2544,3
-
193,5
Московская
область
Субъект РФ
-13,2
-210,3
61,03
127,9
-88,9
Муниципальные
районы
-
1810,9
-80,1
-784,8
-90,5
192,0
Городские округа
-90,2
-
2841,3
-115,0
36,2
-
170,0
Городские сельские
поселения
1761,9
-26,7
-100,0
-
383437,9
4,6
Волгоградская
область
Субъект РФ
7034,1
-31,1
231,3
14,7
21,96
Муниципальные
районы
-309,2
-51,6
-196,9
-79,1
-
995,2
Городские округа
92,7
-71,4
10,8
60,8
24,1
Городские и
сельские поселения
-126,1
-
1700,2
-176,3
-189,4
-
142,9
Пермский
край
Субъект РФ
-158,4
-20,3
-82,3
144,6
149,0
Муниципальные
районы
-42,4
-190,5
-232,5
-89,0
-
975,6
Городские округа
-395,7
-145,8
-167,7
29,3
-
232,3
Городские и
сельские поселения
92,4
-165,6
-0,73
-250,1
-91,9
Кризис 2014 г. отразился и на экономической ситуации Пермского края, и
на его муниципальных образованиях. В 2014 г. доля безвозмездных
перечислений в доходах бюджетов муниципальных районов составила более 77
%, а в городских округов – только 48,6 %. Структура доходной части бюджетов
поселений демонстрирует слабую бюджетную самостоятельность, так как доля
безвозмездных перечислений составляет свыше 90 % от общей суммы доходов.
Местные органы власти при высокой бюджетно-финансовой зависимости
от вышестоящих бюджетов почти утрачивают возможность самостоятельным
образом формировать доходную часть бюджета за счет собственных источников,
44
Портал Министерства финансов РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://archive.li/budget.gov.ru (дата
обращения 10.02.2019).
44
исполнять бюджетно-финансовое планирование не только на текущий
финансовый год, но и на прогнозный.
Межбюджетные трансферты, выделяемые из вышестоящих бюджетов в
виде субсидий, дотаций, субвенций, используются при:
несбалансированности бюджетной системы по вертикали, когда
централизация расходов бюджета не соответствует децентрализации доходов;
необеспеченности граждан стандартным набором бюджетных услуг,
(горизонтальное выравнивание – выравнивающие трансферты);
необходимости компенсации нижестоящим бюджетам потерь (рост
расходов либо снижение доходов), которые обусловлены решениями
вышестоящих властных органов;
потребности формирования материальной заинтересованности
территорий в осуществлении политики, обеспечивающей государственные
интересы («зеркальные» трансферты), выделяемые на конкретные цели, но цели
обозначены довольно широко, что предоставляет регионам возможность
свободы выбора собственных подходов в установленных пределах
45
.
Регионы и муниципалитеты вынуждены осуществлять бюджетную
политику, нацеленную на непрекращающийся поиск новых собственных
доходов на местном уровне, в условиях отсутствия реформирования бюджетного
процесса, а также заинтересованности местных властей.
Такую ситуацию можно наблюдать и в Пермском крае. Проанализируем
динамику поступлений налоговых доходов по основному налогу – НДФЛ в
Пермском крае (Приложение 1).
По данным Приложения 1 можно видеть сокращение темпов роста НДФЛ
по вышеуказанным причинам.
Путем распределения НДФЛ по темпу роста, проранжируем
муниципальные образования Пермского края с высокой, критической и
45
Мингалева Ж.А. Экспресс-оценка устойчивости местных бюджетов // Вестник Самарского государственного
экономического университета. 2016. № 12 (146). С. 102.
45
допустимой степенью угрозы «недопоступлений» сумм такого налога в местные
бюджеты (табл. 3).
Таблица 3
Ранжирование муниципальных образований Пермского края по
темпу роста НДФЛ
Категория
группы
Высокая степень
угрозы
Критическая степень
угрозы
Допустимая
степень угрозы
Характеристика
группы
Уменьшение
темпов роста
более чем на 50%
Уменьшение темпов роста
в промежутке от 25 до 50
%
Уменьшение
темпов роста
от 0 до 25 %
Муниципальные
образования
Гремячинский
район,
Чердынский
район,
Оханский район,
Красновишерский
район,
Александровский
район
Районы: Бардымский,
Кизеловский, Сивинский,
Березовский,
Большесосновский,
Добрянский, Частинский,
Чайковский,
Краснокамский,
Гайнский, Соликамский,
Кунгурский, Чусовской,
Куединский, Ординский,
Верещагинский,
Кочевский, Кишертский,
Уинский,
Горнозаводский,
Чернушинский,
Суксунский, Юрлинский,
Косинский, Нытвенский,
Пермский,
Кудымкарский,
Осинский, Очерский,
Карагайский, Ильинский,
Еловский, Юсьвинский,
Октябрьский, Усольский.
Городские округа:
Пермь, Соликамск,
Кунгур, Березники,
Кудымкар, Губаха,
Лысьва
ЗАТО Звездный
Преобладающая критическая степень угрозы «недопоступлений» сумм по
НДФЛ в местные бюджеты свидетельствует об общей тенденции
стимулирования поиска собственных доходных источников. Разумеется, помимо
причин, выше обозначенных, сокращение общей общественной
платежеспособности на фоне увеличения уровня безработицы, снижение иных
показателей территориального социально-экономического развития
характеризуется масштабностью. Помимо этого, по заключению экспертов, темп
46
роста поступлений бюджетных доходов от НДФЛ усугублен также увеличением
недоимки по НДФЛ (табл. 4).
Таблица 4
Недоимки местных бюджетов Пермского края по поступлениям
НДФЛ
46
, млн. руб.
Муниципальное
образование
2015 г.
2016 г.
2017 г.
Темп
роста
2016 г.
Темп
роста
2017 г.
Абсолютно
е
изменение
темпов
роста
Пермь
-
117 326,9
0
448 254,3
0
100,00
382,06
282,06
Большесосновс
кий район
-
-
349,80
-
100,0
100,00
Нытвенский
район
-
-
417,40
-
100,00
100,00
Оханский
район
-
-
135,90
-
100,00
100,00
Чердынский
район
-
-
11 534,40
-
100,00
100,00
Александровск
ий район
1 056,4
0
7123,20
7 091,70
674,29
671,31
-2,89
Чайковский
район
-
2 080,40
-
100,00
-
-100,00
Частинский
район
-
33,00
-
100,00
-
100,00
Чусовской
район
-
1 429,40
-
100,00
-
100,00
Очерский
район
172,00
2 304,50
-
1 339,83
-
-1 399,83
ИТОГО
1 228,
40
130 297,
40
467,783,
50
10 607,
08
38 080
,71
27 473,63
Ранжирование муниципальных образований Пермского края по степени
угрозы «недопоступлений» НДФЛ по недоимкам демонстрирует следующее:
высокая угроза наблюдается в 10 % (г. Пермь); средняя – у 90 % муниципальных
образований; низкой угрозы нет ни в одном образовании края.
Огласимся с тем, что негативное влияние на самостоятельность
муниципалитетов оказывает ситуация, когда ключевым источником налоговых
46
Понятный бюджет Пермского края. Открытый регион [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://budget.permkrai.ru/budget/indicators2018 (дата обращения 10.02.2019).
47
доходов местных бюджетов выступает федеральный налог НДФЛ (более 60 % от
всех местных бюджетных доходов). Органы местного самоуправления
фактически не имеют возможности управлять элементами НДФЛ, так как НДФЛ
не местный налог, и почти полностью остается в распоряжении территорий (РФ),
где формируется. Тем не менее, то, что НДФЛ отведено главное место в
структуре налоговых поступлений по большинству местных российских
бюджетов, не может выступать позитивным эффектом, так как в качестве основы
налоговых доходов местных бюджетов законодателем заложены именно
имущественные налоги, ситуация с которыми складывается аналогично с
НДФЛ
47
.
Таким образом, проведенный анализ межбюджетных отношений в
Пермском крае свидетельствует о следующем:
1. Оказывает негативное влияние на самостоятельность муниципалитетов
ситуация, когда главным источником налоговых доходов муниципальных
образований всех типов выступает федеральный налог на доходы физических
лиц.
2. Органы местного самоуправления практически не могут управлять
элементами НДФЛ, поскольку он не местный налог, и почти целиком остается в
распоряжении территорий, где формируется.
3. Не может быть признан как позитивный тот факт, что НДФЛ отведено
лидирующее место в структуре налоговых поступлений по большинству
местных российских бюджетов, так как в качестве основы налоговых доходов
бюджетов местного уровня законодателем заложены именно имущественные
налоги.
4. Можно видеть тенденцию снижения диверсифицированности структуры
налоговых доходов местных бюджетов, которая характеризуется быстрым
увеличением удельного веса НДФЛ за счет иных налогов, которые поступают в
местные бюджеты.
47
Бельтюкова С.М. Основные направления бюджетно-налоговой политики Пермского края // Проблемы
современной экономики. 2018. № 4. С. 41.