42
способствовали развитию нетрадиционных видов экспорта. В этих зонах
доминируют традиционные сектора - электроника, драгоценные камни и
ювелирные изделия. Это может быть обусловлено поэтапным характером
изменений в политике. Были созданы различные комитеты для изучения
характеристики зон. Эти комитеты дали далеко идущие рекомендации в
отношении пакета стимулов, развития инфраструктуры и совершенствования
управления.
Однако изменения в политике оставались медленными и чрезвычайно
осторожными. Даже введение политики СЭЗ не повлияли на результаты
деятельности СЭЗ.
2.2. Анализ опыта использования СЭЗ в России
За последние 25 лет в России были созданы и функционировали
специальные экономические зоны (ОЭЗ). ОЭЗ начали особенно интенсивно
развиваются после 2005 года, когда вступил в силу Закон № 116-ФЗ от 15
июля 2005 года. После этого все ранее созданные ОЭЗ были прекращены, за
исключением ОЭЗ в Калининградской и Магаданской области, а также новые
ОЭЗ которые создавались. ОЭЗ являются крупнейшими институтами
развития в Россия.
ОЭЗ создаются с целью развития обрабатывающей промышленности,
высокотехнологичных отраслей, развитие туризма, здравоохранения
курортов, портовых и транспортных инфраструктур, технологий разработки
и коммерциализация их результатов, продуктов нового типа.
С 2013 года проводится оценка эффективности ОЭЗ в Российской
Федерации. Так, по итогам 2014 года 375 жителей были вовлечены в ОЭЗ,
они вложили 142,3 млрд. рублей; создано 13467 новых рабочих мест; объем
бюджетных средств для создания инфраструктуры ОЭЗ составил 128,9 млрд.
рублей; Было построено 234 объекта инфраструктуры; количество налогов,
уплачиваемых резидентами ОЭЗ в бюджеты всех уровней достигло 14,7
43
млрд. рублей; общий доход резидентов составил 148,3 млрд. рублей;
бюджетная эффективность невысока (за 1 рубль государственных
инвестиций есть 1,1 рубля частных).
На сегодняшний день в России существует четыре типа свободных
экономических зон: промышленно-производственные (ППЗ), туристско-
рекреационные (ТРЗ), технико-внедренческие (ТВЗ) и портовые (ПОЭЗ). По
данным Минэкономразвития России на 1 января 2013 года большинство
существующих ОЭЗ в России функционируют неэффективно –
средневзвешенные значения оценки эффективности функционирования ОЭЗ
не достигает даже 4.
Всего на данный момент в России действует 24 ОЭЗ [5]: 4 технико-
внедренческие зоны, 6 промышленно-производственные зоны, 13 туристско-
рекреационных зон и 3 портовых.
Особого внимания, в силу признанной необходимости развития
высокотехнологичного производства и привлечения инвестиций в реальный
сектор отечественной экономики, заслуживают промышленно-
производственные особые экономические зоны. В число регионов, на
территории которых были размещены промышленно-производственные
зоны, вошли Псковская, Калужская, Липецкая, Самарская, Свердловская
области и Республика Татарстан (рис. 8.).
Деятельность, организуемая в рамках данных зон, ограничивается
промышленным производством высокого передела: производство
медицинского оборудования, приборостроение (ОЭЗ «ЛЮДИНОВО»),
автомобилестроение (ОЭЗ «ТОЛЬЯТТИ») и др. Строгая направленность на
размещение высокотехнологичного производства была закреплена
законодательством: на территории особой экономической зоны не
допускается разработка месторождений полезных ископаемых, их добыча, а
также переработка полезных ископаемых [4, ст. 4].
44
Рис. 8. География размещения особых экономических зон в России[31]
Ставшие «первопроходцами» в сфере особого экономического
зонирования в 2005 году Липецкая область и Республика Татарстан заложили
практические основы для применения данного инструмента на территории
других регионов Российской Федерации.
На сегодняшний день на территории промышленно-производственных
зон размещены производства около 70 резидентов и подано более 10
инвестиционных заявок. Стоит отметить, в данный момент какая-либо
оценка деятельности рассматриваемых зон преждевременна, поскольку они
еще находятся в большей степени на этапе проектирования и строительства.
Оценке поддаются пока только эффекты, ожидаемые от реализации проектов.
Данные эффекты выражаются в изменении ряда ключевых показателей
деятельности ОЭЗ. Наиболее важным является показатель привлеченных
инвестиций (в данном случае ожидаемые инвестиции). Прямые инвестиции
частного как отечественного, так и зарубежного бизнеса являются одной из
45
самых главных целей экономического особого зонирования. Также к
показателям, демонстрирующим эффективность функционирования ОЭЗ,
относятся новые рабочие места, уровня жизни населения территории, на
которой размещены новые высокотехнологичные производства, налоговые
поступления. Последние, несмотря на значительное снижение налоговых
ставок и другие льготы по платежам в бюджеты разных уровней, за счет
эффекта масштаба и в перспективе постепенного выравнивания налоговой
нагрузки в соответствии с общим уровнем, предполагают значительное
увеличение[35, c. 98].
Необходимо обратить внимание на то, что, с точки зрения
региональной промышленной политики, ОЭЗ стали действенным
инструментом для привлечения федерального финансирования строительства
таможенной, инженерной и транспортной инфраструктуры. В рамках
реализуемых проектов ОЭЗ было привлечено 33,71 млрд. руб., что составляет
49,7% от общего объема инвестиций во все промышленно-производственные
особые экономические зоны. 34,2% (23,19 млрд. руб.) финансирования
осуществляется за счет регионального бюджета. Остальные средства
направляются из местного бюджета и внебюджетных источников.
Рис. 9. Структура финансирования создания промышленно-
производственных особых экономических зон, %[24, c. 197]
46
Таким образом, в текущий период можно констатировать успешное
распространение опыта создания промышленно-производственных особых
экономических зон. Не смотря на отсутствие возможности анализировать
эффективность деятельности ОЭЗ, ученое сообщество располагает данными,
которые касаются процесса формирования. Так, можно положительно
оценить факт законодательного закрепления основных положений создания и
функционирования ОЭЗ на территории Российской Федерации. Более того,
накопившийся в шести регионах опыт существенно упрощает продвижение
проектов особого экономического районирования.
Несмотря на то, что СЭЗ в России появились достаточно давно, их
создание и развитие проходило хаотично и непоследовательно, что породило
ряд проблем и не дало достичь желаемого результата их создания.
Прежде всего, на функционирование СЭЗ в России оказывали влияние
такие факторы, как:
1. Отсутствие до 2005 года в Российской Федерации
законодательной базы, которая строго бы регламентировала процесс
функционирования СЭЗ.
2. Ведение непрерывной борьбы и несогласованность в действиях
между регионами и центром при предоставлении льгот и привилегий
СЭЗ, а также за контроль над ними [1].
Большим барьером для вхождения инвестиций в Российскую
экономику, стал бюрократический механизм, который не имел единства и
только препятствовал развитию СЭЗ.
На сегодняшний день проблема развития СЭЗ в России остается по-
прежнему актуальной и дискуссионной. Прежде всего, это обусловлено
низкой эффективностью СЭЗ, которые уже были созданы в России. Так, они
не привели ни к привлечению инвестиций, ни к созданию рабочих мест, ни к
интенсификации развития депрессивных регионов. То есть, они не
реализовали ни одну цель из поставленных, при их создании.
47
Однако анализируя практику современного опыта функционирования
СЭЗ в России противники льготных режимов приводят аргументы. (рис. 10)
Рис. 10. Негативные последствия функционирования СЭЗ в России[24,
c. 24]
Основным недостатком функционирования СЭЗ в России называют
превышение предоставленных льгот над поступлениями в бюджет, что, по
нашему мнению, не является объективным показателем эффективности или
целесообразности функционирования специальных режимов экономической
деятельности, а рассмотрение СЭЗ с налогово-бюджетной точки зрения
является не только односторонним, но и некорректным.
Во- первых, целью создания СЭЗ является привлечение инвестиций,
активизация, предпринимательской деятельности, внедрения новых
технологий, развитие инфраструктуры рынка [2], а не наполнение бюджета.
Во-вторых, для получения результатов инвестиционных проектов
необходимо определенное время, поэтому превышения объема льгот (в
Негативные последствия функционирования СЭЗ в России
превышение размера предоставленных льгот над
поступлениями в бюджет
стимулирование импорта, в том числе импорт
некачественных товаров
неэффективнаяотраслевая структура инвестирования,
недостаточное развитие высокотехнологических
отраслей
низкая доля иностранных инвестиций
недостижение прогнозируемых показателей
деформация конкурентой среды для отечественного
производителя
48
частности, таможенных, используются при ввозе оборудования) за
определенный период не является негативным индикатором.
В- третьих, необходимо учитывать все результаты функционирования
специальных режимов экономической деятельности, а не только уплату
налогов.
В- четвертых, если и рассчитывать бюджетную эффективность
функционирования СЭЗ, то необходимо сравнивать сумму налоговых
поступлений до и после их создания. Рассмотрение начисленных льгот как
недополученных бюджетных поступлений является некорректным, ведь
именно введение льгот позволило привлечь инвестиции, увеличили
налоговую базу.
В-пятых, льготы вводились на ограниченный период, по истечении
которого бюджетные поступления значительно выросли за счет увеличенной
базы.
Факты свидетельствуют, что на сегодняшний день в России из всех
существующих ОЭЗ функционирует только половина, и даже работа
этой половины либо неэффективна (значение показателя эффективности
меньше 5), либо условно-эффективна (значение показателя
эффективности больше 5).
Рис. 11. Оценка эффективности функционирования ОЭЗ в
Российской Федерации в 2016 году, %[15, c. 7]
49
На Рисунке 11 указаны средние показатели эффективности по всем
типам особых экономических зон за 2016 год [3]:
Глядя на рис. 11., можно сказать, что уровень эффективности
существующих СЭЗ в России не позволяет им решать задачи не только
России в целом, но даже территориального развития.
Причинами такой низкой эффективности СЭЗ являются большие
размеры СЭЗ, что усложняет качество и эффективность их управления. Так
площадь некоторых зон колеблется от 100 до 3,5 тысяч гектар;
некоторые СЭЗ даже занимают площади целых областей и краев
(Рисунок 12).
Рис. 12. Площадь СЭЗ в Российской Федерации [31]
Проблема зонирования особых экономических зон — одна из
ключевых проблем в России, и на ее решение негативно влияют два
взаимосвязанных фактора: отсутствие устоявшихся взглядов на
зонирование СЭЗ как в теории, так и в практике, а также отсутствие
полноценного и согласованного законодательства о зонировании
территорий СЭЗ.
Одним из эффективных решений данной проблемы может стать
опыт создания профильных комиссий, которые бы проводили оценочную
и аналитическую работу всех целевых показателей, плюсов и минусов
50
создания той или иной СЭЗ, группировали бы отчеты и предоставляли
бы их Правительству РФ на рассмотрение и принятие окончательного
решения по поводу присвоения территории статуса СЭЗ.
Вторая проблема — это проблема привлечения резидентов и
инвестиций в развитие и функционирование особых экономических зон.
Для решения данной проблемы федеральными органами власти
планируется передать управление ОЭЗ регионам из рук ОАО «ОЭЗ»,
при этом за федеральным уровнем остается право одобрять или
отклонять открытие новых зон. Данное перераспределение повлечет за
собой ряд негативных последствий: «увеличение региональной
дифференциации в рамках управления ОЭЗ», неконкурентоспособность
кризисных регионов в борьбе за создание на их территории ОЭЗ и, как
следствие, утечка кадров и упадок оставшихся там предприятий, что
идет в разрез с главными целями создания и функционирования особых
экономических зон [1].
Помимо этого, стоит отметить, что на каждый вложенный рубль
России приходится 74 инвестиционных копейки, а для успешного
развития ОЭЗ — это «ничтожные» показатели [5].
Рис. 13. Реализованные государственные инвестиции в ОЭЗ на
2017 год, млрд. рублей[34]
51
Нередко, запланированные инвестиции России в инфраструктуру
достигают немаленьких сумм, от 3 млрд. рублей до 40 млрд. рублей.
Третья проблема, которую хотелось бы выделить в данном
исследовании, связана с нехваткой квалифицированных кадров в
созданных ОЭЗ. Производство в некоторых зонах носит специфический
характер (ядерная-химия, медицина, авиа и авто производство), и в
связи с этим подбор первоклассных специалистов на сегодняшний день
в регионах стоит очень остро.
Решить проблему дефицита кадров в ОЭЗ поможет опыт создания
инжиниринговых центров (ИЦ), ориентированных на инновационные
отрасли промышленности. Данные центры обеспечат сосуществование
науки и технологий, а также помогут предприятиям в укомплектовании
молодыми квалифицированными кадрами. Заинтересованность в данном
проекте уже выразила ОЭЗ ТВТ «Дубна». Еще одним возможным
решением данной проблемы является сотрудничество резидентов с
университетами и техникумами о подготовке и возможной
переподготовки необходимых им специалистов, а также создание на
территориях особых экономических зон специализированных
образовательных центров для завершения обучения студентов из других
регионов с учётом специфики компаний-резидентов.
Практика внедрения СЭЗ в России показала, что декларируемые в свое
время цели по привлечению иностранных инвестиций и новых технологий и
активизации совместной предпринимательской деятельности (сначала для
отдельного региона, где установлена и работает СЭЗ, а позже для всей
страны), в реальности ни были достигнуты.
Подводя итог, всему выше сказанному, стоит отметить, что в
Российской Федерации существует множество разнотипных проблем в
данной сфере, и факт существования ОЭЗ еще не говорит о том, что
регионы, в которых они были созданы автоматически и без усилий
выйдут вперед. Для повышения эффективности функционирования