72
возможность регулирования отдельных сфер нормативными актами
полномочных государственных органов дает достаточную текущую
действенность мер формальных институтов. Также, согласно Закону № 115-
ФЗ контроль за операциями организаций возложен не только на органы
государственной власти, но и на организации, осуществляющие операции с
денежными средствами или иным имуществом, к которым относятся
кредитные организации, микрофинансовые организации, субъекты
страхового дела, профессиональные участники рынка ценных бумаг и т.д.
Определенные Законом № 115-ФЗ организации обязаны осуществлять
внутренний контроль, идентифицировать клиентов, а также уведомлять
уполномоченный орган о проведении клиентами операций, попадающих под
требования настоящего закона, в том числе в случае подозрения, что
операция проведена в целях отмывания доходов. Надзор за деятельностью
организаций в области ПОД осуществляет Федеральная служба по
финансовому мониторингу и профильные государственные органы в рамках
своих полномочий.
В целях своей надзорной деятельности Росфинмониторинг, Банк
России, Российская государственная пробирная палата, Роскомнадзор и иные
органы государственной власти в рамках своих полномочий:
- издают нормативные акты, определяющие условия и требования
ПОД, в рамках которых поднадзорные им организации осуществляют свою
деятельность;
- проводят мониторинг за деятельностью поднадзорных организаций;
- применяют меры к поднадзорным организациям при наличии
нарушений ими требований по ПОД;
- осуществляют иные действия по оздоровлению секторов экономики
(противодействие манипулированию рынком, уклонению от уплаты налогов,
сокрытию источников денежных средств и т.д.)
1
.
1
Честнов И. Л. Принципы права в постклассическом измерении / И. Л. Честнов //
Принципы права. - 2016. - №5. - С. 4.
73
Рассматривая текущую систему ПОД, сформированную формальными
институтами, можно оценивать ее эффективность исходя из примененных
надзорными органами мер и процедур.
Так, по данным Росфинмониторинга по итогам мероприятий,
проведенных в 2018 году совместно с надзорными и правоохранительными
органами:
1) сохранено денежных средств на общую сумму 130,8 млрд. руб., в
том числе:
- сумма наложенного ареста на имущество – 64,5 млрд. руб.;
- сумма доначисленных налоговых платежей – 56,0 млрд. руб.;
- сумма не выданных кредитных средств неблагонадежным клиентам
банков с госучастием – 3,3 млрд. руб.;
- сумма пресеченного возмещения НДС – 1,8 млрд. руб.
2) Возвращено денежных средств на общую сумму 47,4 млрд. руб., в
том числе:
- сумма взысканных налоговых платежей – 27,0 млрд. руб.;
- сумма конфискованного имущества и возмещенного ущерба по
уголовным делам по приговору – 16,9 млрд. руб.;
- сумма конфискованного имущества и возмещенного ущерба по
гражданским делам по приговору – 3,5 млрд. руб.;
- взыскано штрафов по уголовным делам, расследованным и (или)
рассмотренным с использованием материалов Росфинмониторинга – 3,5
млрд. руб.;
- взыскано штрафов по гражданским делам, рассмотренным с
использованием материалов Росфинмониторинга – 2,1 млрд. руб.;
- пресечено обналичивание – 11,2 млрд. руб.;
- пресечен вывод средств за рубеж – 1,1 млрд. руб
1
.
Сведения о проведенных процедурах показывают, что
1
Сысоева А. А., Эюбов З. В., Фошкин А. Е. Анализ рынка больших данных в банковской
сфере // Финансовая жизнь. – 2018. – № 1. – С. 32.
74
Росфинмониторингом реализуются мероприятия, направленные как на
предотвращение отмывания доходов, так и на взыскание сумм
легализованного дохода.
Рассматривая контрольно-надзорные мероприятия Банка России в
области ПОД, следует упомянуть, что в Российской Федерации система
расчетов между хозяйствующими субъектами организована посредством
расчетных счетов, открытых в кредитных организациях. Ввиду этого, а также
на основании Закона № 115-ФЗ, на кредитные организации возложены
обязательства по контролю за операциями клиентов. Несоблюдение
кредитной организацией требований Закона № 115-ФЗ может послужить
основанием отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций.
Проведенный анализ оснований отзыва лицензий у кредитных
организаций за 2005–2018 года показывает, что наибольшее количество
отозванных лицензий кредитных организаций в связи с несоблюдением ими
положений Закона № 115-ФЗ приходится на 2006–2007 гг. (доля в общем
количестве более 88%) и 2015–2018 гг. (доля в общем количестве от 30 % до
42 %)
1
.
По результатам анализа проведенных Банком России контрольно-
надзорных мероприятий в 2015–2018 гг. установлено одновременное
снижение объемов обналичивания, вывода за рубеж денежных средств и
увеличение доли количества отозванных лицензий кредитных организаций
на осуществление банковских операций по основанию нарушений ими
Закона № 115-ФЗ, что свидетельствует о результативности таких
инструментов системы ПОД.
Таким образом, состояние формальных институтов ПОД можно
считать удовлетворительным, проводимые ими мероприятия ПОД
эффективными. Усматривается, что при регулярном проведении процедур по
модернизации методов и инструментов ПОД, а также при решении ряда
1
Сысоева А. А., Эюбов З. В., Фошкин А. Е. Анализ рынка больших данных в банковской
сфере // Финансовая жизнь. – 2018. – № 1. – С. 34.
75
коммуникативных и социальных проблем, эффективность формальных
институтов ПОД достигнет максимально возможных результатов.
Однако, сформированная структура неформальных институтов
ориентирована на противоположные цели и способствует совершению
преступлений в формах посягательства на собственность третьих лиц.
Согласно данным Росфинмониторинга самые распространенные формы
посягательства представляют собой присвоение, хищение, незаконное
управление, взятку, подкуп и иное
1
.
В российской системе ПОД наблюдается явное противостояние
неформальных институтов проблеме легализации доходов. Сформированные
властью элит и преступных группировок неформальные институты
оказывают мощное негативное влияние на систему ПОД России.
Усматривается, что, в отличие от формальных институтов, состояние
неформальных институтов ПОД является крайне неудовлетворительным, в
отношении таких институтов необходимо рассмотреть вопросы оздоровления
посредством радикальных перемен.
Исходя из создаваемых институтами условий и преследуемых целей
были сформулированы следующие основные недостатки институциональной
системы ПОД, способствующие отмыванию дохода в российской экономике:
1) недостатки государственного регулирования:
- неразвитое взаимодействие государственных органов;
- средний уровень эффективности форм наказаний за ПОД;
- отсутствие регулярной модернизации системы ПОД, ее методов и
инструментов;
2) трансакционные издержки:
- несовершенная процедура регистрации юридических лиц;
- усложненная процедура оформления и подачи налоговых деклараций;
1
Филатова И.В., Максимцов М.М. Роль оценки рисков легализации (отмывания)
преступных доходов в обеспечении экономической безопасности // Вестник Московского
университета МВД России. – 2018. - №6. – 290.
76
- дефицит квалифицированных кадров по анализу рынка,
бухгалтерскому и налоговому учету в частном секторе;
3) правовые аспекты собственности:
- недостатки правовой системы типов собственности;
- несовершенная процедура присвоения права собственности;
- отсутствие органов надзора за установлением источника получения;
4) нерезультативная социальная и образовательная политика:
- дефицит квалифицированных кадров для решения возникающих
проблем в сфере ПОД;
- финансовая неграмотность населения;
- отсутствие мотивации населения к ПОД.
Итак, наиболее проблематичным фактором на пути максимизации
эффективности системы ПОД в России является оппортунистическое поведение
неформальных институтов данной системы. Помимо этого, регулярная
модернизация нормативных инструментов ПОД государственными органами
власти, оптимизация межведомственного сотрудничества, развитие форм
взаимодействия формальных институтов с частным сектором и обществом
представляются реализуемыми и результативными задачами по развитию
системы ПОД России. Систематическое совершенствование аспектов системы
ПОД – ключ к оздоровлению экономики России
1
.
В настоящее время идет процесс синхронизации
антикоррупционного законодательства и законодательства о ПОД, что,
возможно, приведет к появлению «макроциклического соединения в праве».
Это предположение подтверждается современными тенденциями правового
регулирования ПОД, в числе которых:
– эволютивная имплементация положений международно-правовых
актов, несущая риски экспансии иных правовых систем и навязывания
1
Филатова И.В., Максимцов М.М. Роль оценки рисков легализации (отмывания)
преступных доходов в обеспечении экономической безопасности // Вестник Московского
университета МВД России. – 2018. - №6. – 291.
77
зарубежных правовых образцов;
– расширение сферы правового регулирования в области ПОД,
включение в механизм противодействия новых субъектов;
– увеличение количества законов, иных нормативных правовых актов,
регулирующих отдельные элементы национальной «антиотмывочной
системы»;
– диффузия нормативных правовых актов, образующих правовую
основу ПОД, в другие нормативные массивы и комплексы (устойчивые и
ситуативные), а также сферы правового регулирования;
– нестабильность базового закона — Закона № 115-ФЗ; за 16 лет с
момента вступления его в силу в него вносились изменения более 50 раз;
– подвижность общественных отношений, образующих предмет
правового регулирования, порождающая новые вызовы и угрозы, в
сочетании с запаздыванием их надлежащего опосредования правом;
– нарастание требований, предъявляемых к юридическим и
физическим лицам в целях ПОД. Отметим, что статья Закона № 115-ФЗ,
устанавливающая права и обязанности организаций, осуществляющих
операции с денежными средствами или иным имуществом, корректировалась
более 20 раз. Еще девять законопроектов, вносящих изменения в эту статью,
находятся на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания
Российской Федерации; два из них в октябре-ноябре 2017 г. приняты в
первом чтении;
- усиление административной ответственности юридических и
физических лиц за нарушение законодательства о ПОД в сочетании со
смягчением мер уголовной ответственности.
Таким образом, можно с высокой степенью вероятности
прогнозировать, что наметившиеся тенденции и проблемы правового
регулирования в сфере ПОД будут усугубляться по мере развития и
распространения финансовых и регулирующих технологий (финтеха и
регтеха).
78
§ 3.2. Международное сотрудничество в области противодействия
легализации преступных доходов
Отмывание нелегальных доходов и финансирование терроризма –
весомые факторы, создающие проблемы современной экономике и
политической стабильности многих стран мира. В целях противодействия
функционированию теневого сектора экономики, формированию
организованной преступности и осуществлению террористической
деятельности в большинстве стран мира созданы системы противодействия
отмыванию нелегальных доходов и финансовой поддержке
террористических организаций, первостепенной задачей которых является
осуществление финансового мониторинга
1
.
Непрерывный процесс глобализации экономики, сложившееся во многих
областях тесное международное сотрудничество, деятельность
транснациональных корпораций, расширение торговых и логистических
операций в разных странах вызвали в последние десятилетия значительное
увеличение трансграничных переводов. При этом даже простое количественное
увеличение заметно усложняет контроль за прозрачностью и легальностью
проводимых операций, а при формировании новых взаимно сопряженных
структур сложности многократно увеличиваются. Мировое сообщество
признает общественную опасность риска вовлечения национальных
финансовых рынков и банковских структур в процессы легализации
преступных доходов, формирования теневой экономики, а также отрицательное
влияние последствий этой противозаконной деятельности как на национальные
экономики, так и на мировую хозяйственную систему в целом.
В связи с этим возрастающее значение приобретают международные
организации, создаваемые для осуществления контроля в области
1
Шкредюк Г.Р. Международные правовые основы противодействия легализации
(отмыванию) доходов, приобретенных преступным путем // Юридические науки. – 2018. -
№5. – С. 48.
79
противодействия отмыванию нелегальных доходов и финансовой поддержке
террористических организаций. Все существующие системы финансового
мониторинга, действующие в этом направлении, можно разделить на три
уровня. Первый уровень образуют объединения международного статуса,
второй составляют так называемые национальные системы ПОД, третий
формируется отдельными финансовыми и коммерческими организациями,
взаимодействующими с первыми двумя уровнями.
Первые шаги по контролю за финансовыми операциями были
предприняты с формированием в 1974 г. Базельского комитета, созданного для
подготовки рекомендаций по внедрению методик контроля за проведением
банковских операций. В настоящее время в комитет входят представители 10
стран («Большую семерку» дополняют Бельгия, Швеция и Швейцария)
1
.
По данным межправительственной организации Группы разработки
финансовых мер борьбы с отмыванием денег (англ. Financial Action Task
Force on Money Laundering) ежегодно во всем мире отмывается от 500 млрд.
до 1,5 трлн. долл.
Таким образом, только в XX веке пришло осмысление того, что
интеграция криминальных денежных средств и другого имущества в
легальную экономику является довольно опасным явлением. Также стоит
заметить, что принятие противодействующих норм обычно происходило со
значительной задержкой, которая могла достигать нескольких лет.
Основой противодействия легализации преступных доходов стала
Конвенция ООН 1988 г. «О борьбе против незаконного оборота наркотических
средств и психотропных веществ», в которой была закреплена обязанность
присоединившихся стран вырабатывать меры по противодействию легализации
средств, приобретённых криминальным путем и указано, что банковская тайна
не может этому препятствовать. А также в данной Конвенции впервые в
истории было дано определение термину «легализация (отмывание) доходов,
1
Власов И. С. Ответственность за отмывание (легализацию) коррупционных доходов по
законодательству зарубежных государств / И. С. Власов - М.: Инфра-М, 2017. - С. 205.
80
полученных преступным путем» и обязывало государства-участники
установить ответственность за конверсию или перевод собственности, если
известно, что эта собственность получена в результате правонарушения, в целях
сокрытия незаконного источника собственности или в целях оказания помощи
лицу, которое участвует в таком преступлении.
В 1989 году на встрече стран «большой семерки» в Париже было
принято решение о создании межправительственной организации, которая
будет разрабатывать принципы и стандарты по противодействию
легализации, которая получила название Группа разработки финансовых мер
борьбы с отмыванием денег (ФАТФ, The Financial Action Task Force, FATF),
с 2003 года в нее входит и Российская Федерация.
Рекомендации ФАТФ 2003 г. и по сей день остаются международным
стандартом по мерам борьбы с отмыванием денег и в целом признаются
более чем 180 странами. Последние изменения рекомендаций ФАТФ были
связаны с усилением глобальной безопасности и дальнейшей защитой
целостности финансовой системы. Новая редакция ужесточила требования в
направлениях, порождающих повышенные риски. В них обозначены новые
угрозы, такие как приобретение оружия массового уничтожения, а также
повышены требования к прозрачности операций и жесткости мер
противодействия коррупции. При этом рекомендации стали более
конкретными, детальными и целенаправленными
1
.
Можно выделить наиболее важные и приближенные к финансовой
системе рекомендации для финансовых учреждений:
– не нужно заводить анонимные счета, а также счета, открытые на
подставные (явно вымышленные) имена;
– следует внимательно относиться к любым опасностям в сфере
отмывания денежных средств, порождаемых новыми или перспективными
технологиями, которые увеличивают анонимность клиентов, а также при
1
Власов И. С. Ответственность за отмывание (легализацию) коррупционных доходов по
законодательству зарубежных государств / И. С. Власов - М.: Инфра-М, 2017. - С. 206.
81
необходимости применять меры для предотвращения их внедрения в схемы,
потенциально допускающие отмывание нелегальных доходов;
– необходимо отслеживать все сложные и крупные сделки, а также все
необычные схемы их совершения, которые не имеют очевидной
экономической или несомненно законной цели;
– требуется разработать программы по борьбе с отмыванием
сомнительных денег;
– нужно уделять особое внимание деловым отношениям и сделкам с
лицами, компаниями и учреждениями, зарегистрированными в странах,
которые не выполняют или не полностью выполняют рекомендации ФАТФ
1
.
Также указывается, что государствам следует обеспечивать всю
возможную взаимную правовую и организационную помощь в
расследованиях такого рода преступлений и судебном преследовании лиц и
организаций, замеченных в отмывании денежных средств.
Все вышеприведенные рекомендации уже дают представление об
общей направленности предложенных ФАТФ мер. Они полностью
принимаются и согласуются с практикой, применяемой в Российской
Федерации, – деятельностью Росфинмониторинга и других организаций.
Изложенные в них принципы прослеживаются в Федеральном законе от
7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Основные цели закона присутствуют в названиях его разделов:
предупреждение ПОД, организация ПОД, международное сотрудничество в
сфере ПОД. С момента принятия этого закона на фоне постоянно
развивающихся и совершенствующихся преступных методов он был изменен
пятьюдесятью редакциями и поправками. Все эти изменения связаны с
необходимостью разработки единого систематического подхода к созданию
1
Ващекина И. В. Международное сотрудничество в области противодействия легализации
преступных доходов и финансированию терроризма на фоне внешних негативных
воздействий // Международная торговля и торговая политика. – 2018. - №2. – 113.