75
Для повышения эффективности качества взаимодействия органов
предварительного следствия и прокуратуры, во многих регионах разработаны
и применяются межведомственные приказы и указания, изданные совместно.
Указанные организационно-распорядительные акты обязывают органы
предварительного следствия рассматривать обращения прокурора в форме
требований.
При реализации прокурорами полномочий по надзору за исполнением
законов органами, осуществляющими предварительное следствие, на
практике применяются и иные способы оперативного устранения нарушений
законов, такие как направление информации о нарушениях (писем,
сообщений о нарушениях).
Свои полномочия при осуществлении надзора за исполнением
законов органами дознания и предварительного следствия прокурор
реализует также путем оформления резолюций на процессуальных
документах либо составления отдельных документов (актов прокурорского
надзора). При этом согласие прокурора либо утверждение прокурором не
будут являться актами прокурорского реагирования, поскольку данные
формы прокурорской деятельности не направлены на устранение нарушений
законов либо на побуждение органов предварительного расследования к
осуществлению законной деятельности. Представляется, что согласование и
утверждение решений органов предварительного расследования,
осуществляемые прокурором в форме резолюции на соответствующих
процессуальных документах, являются способом профилактики возможных
нарушений процессуального законодательства.
Для эффективного влияния на ход расследования преступления
прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о направлении
расследования и производстве процессуальных действий. Письменные
указания по своей правовой природе в большей степени характерны для
ведомственного контроля, поскольку существенно ограничивают
76
процессуальную самостоятельность лица, осуществляющего
предварительное расследование. С 2007 года прокурор лишен права
самостоятельно осуществлять предварительное расследование, руководить
им и давать указания органам предварительного следствия. Тем не менее,
законодателем сохранено право прокурора давать письменные указания о
направлении расследования и производстве процессуальных действий
дознавателю.
Цели применения письменного указания совпадают с целями
применения такого акта реагирования, как постановление, и заключаются в
побуждении органов дознания к осуществлению законной деятельности.
Письменные указания прокурора всегда обязательны для дознавателя. При
этом дознаватель вправе обжаловать указания прокурора вышестоящему
прокурору, но обжалование данных указаний не приостанавливает их
исполнения (ст. 41 УПК РФ).
Письменное указание прокурор дает дознавателю по конкретному
уголовному делу либо материалам доследственной проверки. Оно должно
содержать императивное предписание о совершении тех или иных
проверочных действий по материалу доследственной проверки,
следственных и процессуальных действий по уголовному делу.
Письменные указания позволяют прокурору непосредственно и
оперативно воздействовать на деятельность органов дознания. В основном
письменные указания применяются для активизации дознания и не являются
актом непосредственно направленным на устранение нарушений, хотя и
способствуют их предупреждению.
Эффективность письменных указаний зависит от их обоснованности и
конкретности. Прокурор должен контролировать исполнение указаний и
требовать предоставления информации об их исполнении в определенные
сроки.
77
Письменное указание как акт прокурорского надзора оформляется
отдельным документом. Однако в уголовном процессе на стадии принятия
прокурором решения по уголовному делу, поступившему от следователя с
обвинительным заключением, либо по уголовному делу, поступившему от
дознавателя с обвинительным актом, существует возможность дать
письменные указания, как дознавателю, так и следователю в форме
постановления. Такие указания прокурор вправе изложить в постановлении о
возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия
(п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ) или в постановлении о возвращении уголовного
дела для производства дополнительного дознания либо пересоставления
обвинительного акта (п. 2 ч. 1 ст. 226 УПК РФ).
Следует заметить, что данное полномочие менее эффективно по
сравнению с ранее имевшимися у прокурора полномочиями давать
следователю указания по уголовному делу в ходе предварительного
следствия, т. к. указания, данные прокурором по окончании расследования,
не обладают необходимой степенью оперативности воздействия на состояние
законности при расследовании преступления.
78
ГЛАВА 3. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КЛЮЧЕВЫХ
НАПРАВЛЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРА ПО
ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ УЧАСТНИКОВ УГОЛОВНОГО
СУДОПРОИЗВОДСТВА НА ДОСУДЕБНЫХ СТАДИЯХ
3.1 Правозащитная деятельность прокурора в стадии
возбуждения уголовного дела
В современной уголовно-процессуальной науке возбуждение
уголовного дела рассматривается, прежде всего, как форма реагирования на
полученное сообщение о нарушении закона, как начало судопроизводства по
конкретному делу. Именно возбуждение уголовного дела – это исходная
стадия уголовного процесса. Она охватывает деятельность следователя
(дознавателя) с момента поступления сообщения о преступлении до
вынесения процессуального решения о возбуждении уголовного дела или
отказа в возбуждении дела.
Ранее в юридической литературе высказывалась и иная точка зрения,
согласно которой стадия возбуждения уголовного дела ограничивалась
этапом принятия одного из упомянутых решений уполномоченными
органами. Поэтому и содержание прокурорской деятельности на данном
этапе определялось лишь задачами обеспечения законности принятия
соответствующих решений. Однако эта концепция не нашла поддержки у
большинства авторов, в том числе признанных ученых-процессуалистов, и
была опровергнута самой практикой прокурорской деятельности. Любой
просчет (невнимательность, недостаточный профессионализм и т. д.)
прокурора на стадии возбуждения уголовного дела может привести к
негативным последствиям.
В соответствии со ст. 21 УПК РФ прокурор, также как следователь и
79
дознаватель, от имени государства осуществляют уголовное преследование
по делам публичного и частно-публичного обвинения. В каждом случае
обнаружения признаков преступления они обязаны принять
предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления,
изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Несмотря
на то что, согласно закону, прокурор в осуществлении уголовного
преследования является безусловным лидером, он законодательно поставлен
в неравные условия, поскольку исключен из перечня субъектов,
полномочных, согласно ст. 144 УПК РФ, рассматривать сообщения о
преступлении и принимать решения по существу. Он может только
перенаправить заявление должностному лицу, которое далеко не всегда
оперативно и квалифицированно принимает меры, предписанные уголовно-
процессуальным законом. В результате вместо того, чтобы своевременно
принять решение о возбуждении уголовного дела и обеспечить процесс
расследования происходит переписка между прокуратурой и следственными
органами, которая делает невозможным обеспечение качества расследования.
А волокита, допущенная на этой стадии, ставит под сомнение саму
возможность раскрытия преступления. На наш взгляд, дороже всех
обходится ошибка, допущенная на начальной стадии уголовного процесса.
Упущенное время негативно влияет на фиксирование следов преступления,
установление свидетелей, подозреваемого, подлежащего задержанию.
Отсутствие у прокурора права по сообщению о преступлении
самостоятельно принимать решения в стадии возбуждения уголовного дела
ориентирует его на активизацию надзорной деятельности.
Реализуя правозащитную деятельность в стадии возбуждения
уголовного дела, он должен осуществлять надзор за точным и неуклонным
соблюдением законности: при принятии заявления или сообщения о
преступлении, явки с повинной (отказе в их принятии); при принятии
решения о возбуждении уголовного дела; при принятии решения об отказе в
80
возбуждении уголовного дела; при принятии решения о передаче сообщения
по подследственности, а по делам частного обвинения – в суд
1
.
Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела можно
условно разделить на две части: надзор за исполнением закона при
возбуждении уголовного дела и надзор за исполнением закона при отказе
возбуждения уголовного дела.
Предметом прокурорского надзора за исполнением закона при
возбуждении уголовного дела являются: во-первых, юридически значимые
действия или бездействия; во-вторых, юридически значимые процессуальные
решения
2
.
Здесь мы хотели бы обратить внимание на следующее обстоятельство.
При буквальном толковании статьи 146 УПК РФ нетрудно прийти к мысли о
том, что законодательная грань предмета прокурорского надзора при
возбуждении уголовного дела состоит в законности решения (постановления)
о возбуждении уголовного дела. Связывание всей процессуальной
деятельности только с вынесением постановления о возбуждении уголовного
дела влечет за собой дезорганизацию в прокурорском надзоре. Дело в том,
что в ходе надзора прокурору практически невозможно разрешить вопрос о
законности либо незаконности возбуждения уголовного дела, опираясь
сугубо на изучение и анализ копии постановления о возбуждения уголовного
дела.
Поэтому прокурор проверяет не только законность и обоснованность
принятого процессуального решения, но и соблюдение установленной
процедуры принятия данного решения в целях обеспечения прав и свобод
человека и гражданина в стадии возбуждения уголовного дела. Прокурор
обязан добиваться в равной степени принятия решения по защите прав
1
Ряполова Я. П. Процессуальные действия прокурора по надзору за законностью и
обоснованностью действий и решений на стадии возбуждения уголовного дела //
Российский следователь. 2012. № 14. С. 9.
2
Агеев А. Н. Организация прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела:
автореф. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2009. С. 9.
81
потерпевших от преступления, а также защищать интересы личности от
незаконного и необоснованного уголовного преследования.
По мнению Д. В. Бичеева, прокурор вправе проверить любое решение,
принятое органами расследования на стадии возбуждения уголовного дела по
жалобе лица или по своей инициативе с использованием всех
предоставленных ему ФЗ «О прокуратуре» и УПК РФ средств и способов
1
.
К ним относятся: проверка исполнения требований закона о приеме,
регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных и
готовящихся преступлениях; проверка постановлений о возбуждении
уголовного дела; проверка постановлений об отказе в возбуждении
уголовного дела; направление материалов руководителю следственного
органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в
возбуждении уголовного дела; отмена постановления органа дознания и
дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела и направление
соответствующего постановления начальнику органа дознания с
необходимостью исполнения конкретных указаний.
В соответствии с ч. 4. ст. 146 УПК РФ органам предварительного
следствия предписано незамедлительно направлять прокурору копию
процессуального решения о возбуждении уголовного дела. Правом отмены
указанного процессуального решения наделен только прокурор, которому
законом установлен срок не более 24 часов с момента получения материалов,
послуживших основанием для возбуждения уголовного дела.
При отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с
неполнотой проверки прокурор обязан указать конкретные обстоятельства,
не выясненные в ходе проверки, что повлекло принятие необоснованного
решения.
Следует иметь в виду, что качественный и эффективный надзор за
1
Бичеев Д. В. Полномочия прокурора на стадии возбуждения уголовного дела // Пробелы
в российском законодательстве. 2014. № 3. С. 186.
82
исполнением законов следственными органами при приеме, регистрации и
разрешении сообщений о преступлениях зависит в большой мере от
оперативности, надлежащего качества документов прокурорского
реагирования, а также обсуждения проблемных вопросов в данной сфере
надзора на совещаниях руководителей органов прокуратуры и следствия с
целью выработки мер по улучшению качества работы.
Права и законные интересы лиц, вовлеченных в уголовно-
процессуальную деятельность в стадии возбуждения уголовного дела тесно
взаимосвязаны со сроками принятия решения о возбуждении уголовного
дела. Уголовно-процессуальный закон однозначно устанавливает, что
дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного
органа обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или
готовящемся преступлении и в пределах компетенции принять по нему
решение в срок не позднее трех суток со дня поступления сообщения о
преступлении (ч. 1 ст. 144 УПК РФ). Данный срок в исключительных случаях
может быть продлен руководителем следственного органа, начальником
органа дознания до 10 суток по ходатайству следователя, дознавателя. При
необходимости проведения документальных проверок или ревизий
руководитель следственного органа по ходатайству следователя, а прокурор
по ходатайству дознавателя вправе продлить этот срок до 30 суток (ч. 3
ст. 144 УПК РФ)
1
.
Возможность продления сроков доследственной проверки не должна
расцениваться таким образом, что в каждом случае прокурор должен
формально подходить к соблюдению трехсуточного срока, установленного
законодателем для принятия решения по поступившему сообщению о
преступлении. Исходя из текста УПК РФ, надо обратить внимание на то
1
Середа Е. В. Применение разумных сроков на досудебной стадии уголовного
судопроизводства // Российский следователь. 2014. № 18. С. 19.
83
обстоятельство, что в отдельных случаях вопрос о возбуждении уголовного
дела должен быть разрешен незамедлительно.
Незамедлительность возбуждения уголовного дела обуславливается,
прежде всего, тем, что не возбуждение уголовного дела «ограничивает
специально полномочных должностных лиц в способах и средствах
всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств
совершенного преступления».
Поскольку в стадии возбуждения уголовного дела могут
производиться отдельные следственные действия по закреплению следов
преступления и установлению лица, его совершившего, прокурор должен
проверять их законность. Изучая материалы уголовного дела, он выясняет не
производились ли другие, кроме названных, следственные действия при
проверке сообщения о преступлении.
Предметом надзора за исполнением закона при отказе в возбуждении
уголовного дела также являются юридически значимые процессуальные
действия (бездействия) уполномоченных на то должностных лиц, и
принимаемые ими процессуальные решения. Осуществляя надзор за
исполнением закона при отказе возбуждения уголовного дела, прокурор
должен исходить из того, что в организационном плане элементы предмета
прокурорского надзора аналогичны элементам предмета прокурорского
надзора за исполнением закона при возбуждении уголовного дела.
Отмеченная организационная аналогичность предмета прокурорского
надзора за исполнением закона при отказе в возбуждении уголовного дела
вовсе не свидетельствует об отсутствии какой-либо специфики надзора.
Такая специфика имеется.
Особенности процессуальной регламентации процедуры отказа в
возбуждении уголовного дела таковы: 1) основанием для отказа в
возбуждения уголовного дела является отсутствии достаточных данных,
указывающих на признаки преступления; 2) отказ в возбуждении уголовного
84
дела за отсутствием состава преступления допускается лишь в отношении
конкретного лица; 3) при вынесении постановления об отказе в возбуждении
уголовного дела по результатам проверки сообщения о преступлении,
связанного с подозрением в его совершении конкретного лица или лиц
следователь, органы дознания обязаны рассмотреть вопрос о возбуждении
уголовного дела за заведомо ложный донос в отношении лица, заявившего
или распространившего ложное сообщение о преступлении; 4) информация
об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам проверки
сообщения, распространенного средствами информации, подлежит
обязательному опубликованию.
При осуществлении надзора за деятельностью органов
предварительного расследования в обязательном порядке необходимо
добиваться соблюдения установленного ч. 4 ст. 148 УПК РФ срока
направления постановления об отказе в возбуждении уголовного дела
заявителю и прокурору – в течение 24 часов с момента его вынесения, как и
представления копий постановлений о возбуждении уголовных дел, а также
срока сообщений о задержании подозреваемых – в течение 12 часов. При
несоблюдении вышеназванных требований незамедлительно принимать
меры прокурорского реагирования в адрес руководителя следственного
органа в пределах предоставленных прокурорам полномочий.
Следует констатировать, что продолжается получившая широкое
распространение в последние годы практика многократного вынесения
незаконных и необоснованных постановлений об отказе в возбуждении
уголовного дела без проведения в нарушение требований ст. 144
УПК РФ надлежащих проверочных мероприятий.
Так, в ходе проведения прокурорской проверки прокуратурой
Дзержинского района г. Оренбурга в порядке надзора изучены материалы по
факту присвоения З. принадлежащего обществу ООО «K» тахеометра GPT-
3005N.