65
самостоятельно устранять нарушения закона, прав и свобод граждан,
интересов общества и государства во внесудебном, оперативном порядке,
освобождая от данной обязанности суды, а во-вторых, следить за
соблюдением законности там, где объективно невозможен судебный
контроль
1
. С другой стороны, по ряду вопросов судебный контроль за
законностью носит исключительный характер, а постановления суда,
вступившие в законную силу, окончательны и обязательны для всех. Такое
сочетание активного по своим полномочиям прокурорского надзора и
обязательного по своим окончательным решениям судебного контроля
служит организационной основой для взаимодействия суда и прокуратуры,
укрепления законности и правопорядка в стране.
Проведенное сравнение свидетельствует о том, что контроль,
осуществляемый судебной властью, в силу объективно присущих
правосудию закономерностей функционирования не может и не должен
заменять собою прокурорский надзор. Каждая из этих систем занимает свою
нишу в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей,
где суд является самостоятельной ветвью государственной власти, а
прокуратура вместе с рядом других учреждений образует систему «сдержек
и противовесов», способствуя своей деятельностью не только правильному
разделению и балансу различных ветвей власти, но и их эффективному
взаимодействию. В таком государстве судебный контроль за законностью
должен обязательно дополняться внесудебными альтернативными
механизмами обеспечения исполнения законов, соблюдения прав и свобод
граждан.
1
Гаврилов Б. Я. Современные проблемы досудебного производства и меры по их
разрешению // Российский следователь. 2013. № 21. С. 5.
66
2.3 Основные средства и способы прокурорского реагирования на
нарушения прав участников уголовного процесса
Каждому полномочию прокурора присуща особая форма его
реализации. Потребность в юридическом оформлении правовых действий и
решений прокурора вызывает необходимость в применении правовых актов
прокурора (актов прокурорского надзора), включая акты прокурорского
реагирования. Правовые действия и решения прокуроров отражаются в
правовых актах прокурора (актах прокурорского надзора). Правовые акты
прокурора (акты прокурорского надзора) являются разновидностью
правовых актов индивидуального правоприменительного характера. К ним
относятся и акты прокурорского реагирования.
Вместе с тем в теории прокурорского надзора отсутствует единое
понимание, какие документы прокурора следует считать актами
прокурорского реагирования. Так, некоторыми авторами акт прокурорского
реагирования рассматривается как документ-действие. По нашему мнению, к
актам прокурорского реагирования относятся предусмотренные нормами
права документы, оформляющие решения прокурора, которые направлены на
устранение выявленных нарушений законности либо их предупреждение и
обязательны для рассмотрения органами и должностными лицами,
руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, деятельность
которых поднадзорна прокуратуре. Они выносятся в письменной форме
либо, заявленные устно, получают впоследствии надлежащее
документальное оформление.
К актам прокурорского реагирования, применяемым как в отношении
органов дознания, так и в отношении органов предварительного следствия,
относятся представление и постановление.
При осуществлении надзора за процессуальной деятельностью
прокурором не используются полномочия, специально предусмотренные ФЗ
67
«О прокуратуре РФ» для предупреждения нарушений закона, которые
применяются при осуществлении надзора за исполнением законов и
законностью правовых актов, например предостережение, предусмотренное
ст. 25
1
указанного Закона.
При применении актов прокурорского реагирования следует
учитывать, что руководитель следственного органа осуществляет
процессуальный контроль и процессуальное руководство подчиненными
следователями при расследовании преступлений, прокурор же надзирает за
исполнением законов следователями и не должен ограничивать их
процессуальную самостоятельность
1
.
Для устранения нарушений закона, допущенных органами дознания,
прокурор обращается не к дознавателю, а к начальнику соответствующего
органа дознания, при нарушении закона следователями прокурор обращается
к руководителю следственного органа.
Представление применяется прокурором в соответствии с
п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ». Представление
является универсальным актом прокурорского реагирования и поэтому
может быть применено в отношении любого вида нарушения уголовно-
процессуального закона, допущенного органами дознания и
предварительного следствия, самостоятельно либо одновременно с иными
актами реагирования.
При осуществлении надзора за исполнением законов органами,
осуществляющими дознание и предварительное следствие, представление
должно быть направлено на устранение и предупреждение нарушений
законов либо на побуждение органов предварительного расследования к
1
Хайруллина Э. А. Система процессуальных решений прокурора в досудебном
производстве по уголовному делу: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2013.
С. 17.
68
осуществлению законной деятельности, причем указанные цели могут
преследоваться как по отдельности, так и в совокупности
1
.
Путем внесения представления прокурор самостоятельно не устраняет
выявленные нарушения, а действует опосредованно, обращаясь к
руководителям органов предварительного расследования с требованием
использовать имеющиеся у них полномочия по осуществлению
ведомственного контроля.
По содержанию представление – это документ, как правило,
обобщенного характера. В нем обычно обращается внимание на факты
отсутствия должного контроля со стороны руководителя следственного
органа по уголовным делам, на допущенные нарушения закона и т. д.
По отдельным нарушениям закона прокурор может направить руководителю
следственного органа не представление, а письменное требование об
устранении нарушений федерального законодательства в соответствии с п. 3
ч. 2 ст. 37 УПК РФ.
Правильной представляется практика внесения представлений
прокурором по наиболее характерным нарушениям закона, допущенным при
расследовании ряда преступлений и выявленным по результатам обобщения.
Такой подход позволяет полнее вскрыть причины и условия нарушений и
принять более эффективные меры к их устранению.
Так, прокуратурой г. Оренбурга выявлены факты нарушения
требований федерального законодательства, допущенные сотрудниками
отдела дознания отдела полиции № 3 МУ МВД России «Оренбургское» при
производстве дознания по уголовному делу № 1/125-2019.
4 февраля 2019 г. дознавателем возбуждено уголовное дело по
признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 159 УК РФ.
Постановление о признании потерпевшей П. вынесено в этот же день, а
допрошена она только 24 февраля 2019 г., что указывает на факт допущенной
1
Прокурорский надзор: учебник / под общ.ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2015. С. 284.
69
волокиты. В ходе дознания по уголовному делу перед судом возбуждено
ходатайство о проведение ОРМ наведение справок по банковскому счету
ОАО «Сбербанка России», с которого осуществлен перевод денежных
средств, получено соответствующее судебное разрешение, при этом к
материалу дела не приобщены результаты соответствующих мероприятий.
Версия о непричастности Ч. основана только на его устном опросе по
телефону и не подтверждена соответствующими доказательствами по делу.
При производстве дознания не опрошен владелец банковского счета, а также
возможные свидетели и очевидцы преступления.
В результате, прокурором вынесено представление об устранении
нарушений федерального законодательства, в котором он указал на
необходимость незамедлительно принять меры по устранению допущенных
нарушений
1
.
В представлении, как правило, предлагается не только принять меры к
устранению выявленных нарушений, но и ставится вопрос о привлечении
виновных к дисциплинарной ответственности. О принятых мерах прокурор
предлагает уведомить его в установленный законом месячный срок.
Способами повышения эффективности представлений, выносимых
прокурором, подтвержденными практикой, являются:
– указание не только нарушений уголовно-процессуального закона, но
также причин и условий, способствовавших совершению нарушений;
– предложение конкретных и реальных мер по устранению нарушений
уголовно-процессуального законодательства;
– участие прокурора в оперативном совещании по рассмотрению
представления и результатов служебной проверки;
1
Представление об устранении нарушений федерального законодательства при
производстве дознания по уголовному делу № 1/125-2019. Прокуратура Дзержинского
района г. Оренбурга. 2019.
70
– направление представления в адрес вышестоящего структурного
подразделения органа предварительного расследования, в случае
игнорирования требований прокурора нижестоящим органом.
Важнейшим актом прокурорского реагирования при осуществлении
надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного
следствия является постановление. Согласно п. 25 ст. 5 УПК РФ
постановление в досудебных стадиях – это решение прокурора, вынесенное
при производстве предварительного расследования. Однако согласно закону
постановления выносятся прокурором при осуществлении надзора, как на
стадии предварительного расследования, так и на стадии возбуждения
уголовного дела.
Постановление как акт прокурорского реагирования, так же как и
представление, может быть направлено на устранение и предупреждение
нарушений закона, но, прежде всего, постановление направлено на
побуждение органов предварительного расследования к осуществлению
законной деятельности, связанной: с проведением проверки сообщения о
преступлении, принятием решения о возбуждении уголовного дела; с
определением направления расследования, производством следственных и
процессуальных действий; с применением, изменением и отменой мер
пресечения; с рассмотрением жалоб участников уголовного
судопроизводства на действия (бездействие) и решения органа дознания,
дознавателя, следователя, руководителя следственного органа, нижестоящего
прокурора
1
.
При осуществлении надзора в досудебных стадиях уголовного
судопроизводства прокурор вправе выносить постановления различных
видов:
1
Александров А. С., Поспелова Ю. С., Сивин И. А. Дифференциация форм прокурорского
реагирования на неправомерные решения органа предварительного следствия //
Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011.
№ 1 (14). С. 110.
71
– постановление о направлении соответствующих материалов в
следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном
преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного
законодательства;
– постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного
дела;
– постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении
уголовного дела органа дознания, дознавателя и направлении
соответствующих материалов начальнику органа дознания со своими
указаниями, с установлением срока их исполнения;
– постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении
уголовного дела руководителя следственного органа, следователя с
изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной
проверке и направлении соответствующих материалов руководителю
следственного органа;
– постановление об отмене незаконного или необоснованного
постановления нижестоящего прокурора, а также незаконного или
необоснованного постановления дознавателя;
– постановление об отстранении дознавателя от дальнейшего
производства расследования, если им допущено нарушение требований
УПК РФ;
– постановление о разрешении отвода, заявленного дознавателю (его
самоотвода);
– постановление о соединении уголовных дел, находящихся в
производстве дознавателя;
– постановление о возвращении уголовного дела следователю для
производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо
квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного
заключения и устранения выявленных недостатков;
72
– постановление о возвращении уголовного дела дознавателю для
производства дополнительного дознания либо пересоставления
обвинительного акта;
– постановление о прекращении уголовного дела по основаниям,
предусмотренным ст.ст. 24-28 УПК РФ;
– постановление о направлении уголовного дела для производства
предварительного следствия;
– постановление об освобождении незаконно задержанного;
– постановление об отмене постановления о приостановлении
предварительного следствия руководителя следственного органа,
следователя с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих
дополнительному расследованию;
– постановление об отмене постановления о прекращении уголовного
дела или уголовного преследования дознавателя и возобновлении
производства по уголовному делу;
– постановление об отмене постановления о прекращении уголовного
дела или уголовного преследования (за исключением дел частного
обвинения) руководителя следственного органа, следователя с изложением
конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию
1
.
Любое постановление прокурора должно быть мотивированным и
отвечать установленным требованиям по форме и содержанию.
Форма постановления предполагает наличие обязательных
структурных элементов: вводная, описательная (фактологическая),
мотивировочная и резолютивная части. В документе должно присутствовать
наименование постановления, дата и место его составления, реквизит
«подпись».
1
Дудин Н. П. Правовые акты прокурорского надзора. СПб.: Санкт-Петербургский
юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2011. С. 118.
73
Во вводной части постановления указывается должность и классный
чин прокурора, фамилия и инициалы, ссылка на регистрационный номер
рассматриваемого материала или уголовного дела. Описательная часть
содержит подробное изложение установленных прокурором обстоятельств
дела. В мотивировочной части юридически оцениваются данные,
изложенные в описательной части, обосновываются выводы прокурора,
делается ссылка на соответствующие положения норм УПК РФ.
Резолютивная часть отражает принимаемое прокурором решение.
Резолютивная часть должна содержать указание о необходимости
безотлагательного рассмотрения постановления.
Содержание постановлений определяется конкретными нормами
УПК РФ, в зависимости от характера принимаемого прокурором решения.
Например, содержание постановления прокурора об отмене постановления о
возбуждении уголовного дела определяется исходя из требований
ч. 4 ст. 146 УПК РФ.
Посредством вынесения постановлений прокурор имеет возможность
оперативно воздействовать на деятельность органов предварительного
расследования, поскольку постановления прокурора могут немедленно и
непосредственно устранить нарушения закона либо предупредить возможные
нарушения. В иных случаях, предусмотренных законом, постановления
должны незамедлительно рассматриваться компетентным органом или
должностным лицом. Таким образом, применяя постановления, прокурор
действует, как непосредственно, самостоятельно устраняя выявленные
нарушения, так и опосредованно, обращаясь к компетенции ведомственного
руководства поднадзорного органа.
Важнейшей формой реализации полномочия, направленного на
оперативное устранение нарушений федерального законодательства,
допущенных в ходе предварительного расследования, является требование.
Требование прокурора, содержащее сведения о нарушении прав граждан,
74
гарантированных Конституцией РФ, подлежит незамедлительному
рассмотрению руководителем соответствующего органа следствия. В
остальных случаях прокурор должен быть извещен о принятом по его
требованию решении в сроки, установленные законодательством для
разрешения жалоб и ходатайств участников уголовного процесса.
В требовании должны быть указаны дата и место его составления. Во
вводной части требования указывается должность и классный чин, фамилия
и инициалы прокурора, его составившего, приводится ссылка на обращение,
материал проверки, материал уголовного дела.
В описательной части подробно излагаются выявленные прокурором
нарушения федерального законодательства с указанием конкретных
правовых норм, которые были нарушены. В мотивировочной части
юридически оцениваются данные, изложенные в описательной части,
обосновываются выводы прокурора, делается ссылка на положения
п. 3 ч. 2. ст. 37 УПК РФ. Резолютивная часть отражает требование прокурора
об устранении нарушений федерального законодательства. Резолютивная
часть также должна содержать указание: кому адресовано требование,
необходимость его незамедлительного рассмотрения, если требование
прокурора содержит сведения о нарушениях прав граждан, гарантированных
Конституцией РФ, либо установленный срок его рассмотрения. Требование
должно быть подписано прокурором
1
.
Требование вносится руководителю следственного органа.
В случае несогласия руководителя следственного органа либо
следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений
федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного
следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении
указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа.
1
Пригорща П. А. К вопросу о понятии и сущности требования как акта прокурорского
реагирования современной российской прокуратуры // Бизнес в законе. 2011. № 1. С. 84.